BBl 2026 1963

Botschaft zum Bundesgesetz über das Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Der erste parlamentarische Vorstoss (Mo. 21.4354 Binder-Keller) – von insgesamt fünf¹ –, der dieses Thema in den letzten Jahren wieder aufgegriffen hat, wurde im November 2021 eingereicht. Der Bundesrat beantragte im Februar 2022, die Motion 21.4354 Binder-Keller abzulehnen. Dies vor allem, weil nach seiner Ansicht Antisemitismus primär mittels Prävention angegangen werden müsse. Zudem machte der Bundesrat geltend, dass die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 der Bundesverfassung [BV]²) zwar nicht absolut gelte, da sie zum Schutz der Rechte Dritter eingeschränkt werden könne, es gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung aber hinzunehmen sei, dass auch stossende Ansichten vertreten werden dürfen, selbst wenn sie für die Mehrheit unhaltbar seien. Ausserdem wies er auf die ergebnislos gebliebenen gesetzgeberischen Arbeiten zur Umsetzung der Motion 04.3224 RK-N «Verwendung von Symbolen, welche extremistische, zu Gewalt und Rassendiskriminierung aufrufende Bewegungen verherrlichen als Straftatbestand» hin (Bericht des Bundesrates vom 30. Juni 2010³ zur Abschreibung der Motion 04.3224 der RK-N vom 29. April 2004).

Die Situation und auch die Einschätzung des Bundesrates, was den politischen Handlungsbedarf und das Bedürfnis nach repressiven Massnahmen angeht, präsentieren sich heute anders als noch vor drei oder vier Jahren. Im Bericht des Bundesamtes für Justiz (BJ) aus dem Jahr 2022 äusserten Vertreter von Staatsanwaltschaften, Gerichten und der Polizei keinen akuten gesetzgeberischen Handlungsbedarf in Hinblick auf ein Verbot von (Nazi‑)Symbolen. Damals waren insbesondere Nazisymbole vermehrt bei Demonstrationen von sogenannten Coronaleugnerinnen und -leugnern und Massnahmengegnerinnen und -gegnern aufgetreten. Diese Veranstaltungen wurden meist polizeilich «begleitet» und so konnte – gemäss Aussagen dieser Fachpersonen – auch rasch (auf Basis von kantonalem oder Polizeirecht) eingegriffen und das entsprechende Symbol (z. B. Hakenkreuzfahne) eingezogen werden.

Seit Herbst des Jahres 2023 (konkret seit dem Terrorangriff auf Israel am 7. Oktober 2023 und dem daraus hervorgegangenen Krieg in Israel und Gaza) sind vermehrt Nazisymbole in der Öffentlichkeit zu sehen, die eine Gleichsetzung der jüdischen Bevölkerung mit dem Naziregime (z. B. Davidstern = Hakenkreuz) oder des Staates Israels (das israelische Militär wird als «Waffen tSSahal» bezeichnet als Anspielung auf die «Waffen-SS» der Nazis) zeigen, und es werden entsprechende Symbole an Wände gesprayt oder im Internet veröffentlicht. Ausserdem ist seit 2023 (nach dem 7. Oktober 2023) ein allgemeiner Anstieg antisemitischer Vorfälle festzustellen. In der französischsprachigen Schweiz ist im Jahr 2023 ein Anstieg um 68 Prozent und im Jahr 2024 um 89,5 Prozent zu verzeichnen; im Jahr 2025 nahm die Zahl um 36 Prozent zu.⁴ In der deutsch- und italienischsprachigen Schweiz ist die Anzahl antisemitischer Vorfälle ebenfalls markant angestiegen.⁵ Im Jahr 2023 kam es zu 10 registrierten Tätlichkeiten (in den Jahren zuvor waren es 0–1 Tätlichkeit) und die Anzahl der nicht im Internet verübten Übergriffe hat sich seit 2022 verdreifacht (von 57 auf 155 Fälle). Im Jahr 2024 blieb die Zahl mit 11 registrierten Tätlichkeiten weiterhin hoch und die Anzahl der nicht im Internet verübten Übergriffe ist im Vergleich zu 2023 erneut deutlich angestiegen (von 155 auf 221 Fälle). Im Jahr 2025 sank die Zahl der registrierten Tätlichkeiten auf 5 Fälle. Auch die nicht im Internet verübten Übergriffe nahmen um 20 Prozent ab (von 221 im Jahr 2024 auf 177). Trotz dieses Rückgangs sind die Zahlen weiterhin dreimal höher als noch vor dem 7. Oktober 2023. Jeder einzelne dieser Vorfälle trägt dazu bei, das Sicherheitsgefühl, insbesondere der jüdischen Bevölkerung in der Schweiz, zu erschüttern.

Da die Zeichen des Nationalsozialismus – als Synonyme für ein faschistisches, rassistisches und antisemitisches Regime – auch für die Ausgrenzung und Verfolgung von Menschen aufgrund ihrer sexuellen Orientierung oder geschlechtlichen Identität, aufgrund von Hautfarbe, politischer Gesinnung, Religion oder von geistigen oder körperlichen Behinderungen stehen, gefährden sie damit den öffentlichen Frieden und führen zu Unsicherheiten für uns alle. Ziel der Vorlage ist es, die öffentliche Verbreitung rassistischer, extremer und gewaltverherrlichender Ideologien zu verhindern und damit die Gefühle von Opfern des Nationalsozialismus und ihren Nachkommen zu schützen. Solche Verbote sollen dem zunehmenden Antisemitismus und Rassismus in der Gesellschaft entgegenwirken, indem sie die Verwendung dieser Symbole im öffentlichen Raum verbieten und eine einheitliche Rechtsgrundlage schaffen, wenn diese Symbole ohne die Absicht, eine Ideologie zu verbreiten oder direkt diskriminierend zu sein, verwendet werden. Zu dieser Erkenntnis sind auch bereits einige Kantone gelangt. In der Waadt, Freiburg und Neuenburg sind Bestrebungen im Gange, das öffentliche Verwenden von Nazisymbolen (und teilweise auch rassendiskriminierenden und Hass schürenden Symbolen) auf kantonaler Ebene zu verbieten. Bei der Abstimmung Anfang Juni 2024 im Kanton Genf sprachen sich knapp 85 Prozent der Abstimmenden für ein Verbot von Hasssymbolen, namentlich Nazisymbolen, in der Öffentlichkeit aus. Im Kanton Neuenburg wurde am 27. März 2024 eine Motion angenommen, die die Verwendung, das Tragen und die Verbreitung von Nazisymbolen, rassistischen oder extremistischen Symbolen im öffentlichen Raum unter Strafe stellen soll. Im Kanton Freiburg hat sich das Kantonsparlament am 20. März 2024 für ein Verbot von Nazisymbolen ausgesprochen und eine entsprechende Motion überwiesen. In Anbetracht des geplanten Verbots auf Bundesebene wird die Frist zur Umsetzung verlängert, um der nationalen Umsetzung Rechnung tragen zu können. Im Kanton Waadt wurde am 21. November 2023 eine Motion angenommen, die den Staatsrat auffordert, die Verwendung und Zurschaustellung von Nazisymbolen auf waadtländischem Boden zu verbieten und zu bestrafen. Sie wurde schliesslich auf alle Hasssymbole ausgeweitet. Das sehr deutliche Genfer Abstimmungsergebnis und die Tatsache, dass einige Kantone nicht auf die bundesrechtliche Umsetzung warten wollen, sondern selbst legiferieren, zeigt die Dringlichkeit und Notwendigkeit, die diesem Anliegen in der Zivilgesellschaft (zumindest von den genannten Kantonen und deren Bevölkerung) beigemessen wird. Das Verbot von nationalsozialistischen Symbolen in der Öffentlichkeit ist ausserdem auch im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen notwendig. Gemäss Informationen aus der Praxis hätten in der Vergangenheit entsprechende Rechtshilfeersuchen abgewiesen werden müssen, weil ein solches Verhalten bis anhin in der Schweiz nicht strafbar sei und damit die Voraussetzung der doppelten Strafbarkeit nicht gegeben war.

1.2 Umsetzung durch den Bund

Die Umsetzung eines Verbots der öffentlichen Verwendung von nationalsozialistischen (und auch von rassendiskriminierenden bzw. rassistischen, gewaltverherrlichenden und extremistischen) Symbolen wirft die Frage nach der möglichen Gesetzgebungskompetenz auf. Es geht hier auch um die Abgrenzung von Strafrecht und Polizeirecht. Daher stellt sich zunächst die Frage, ob der Bund über eine Kompetenz zur Gesetzgebung im betreffenden Bereich verfügt. Solange die BV dem Bund keine Kompetenzen zuweist, sind die Kantone zuständig (Art. 3 und 5a BV). Die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts ist Sache des Bundes (Art. 123 BV). Steht eine landesweit einheitliche Lösung mit repressivem Ansatz im Vordergrund, so ist ein strafrechtliches Verbot ins Auge zu fassen. Das Polizeirecht ist in erster Linie Sache der Kantone. Die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ist Aufgabe der Polizei. Die öffentliche Verwendung der besagten Symbole kann als solche Gefahr betrachtet werden. Wird eine vorwiegend präventivrechtliche Lösung in Betracht gezogen, wären somit die Kantone zuständig; die entsprechenden Bestimmungen müssten in den kantonalen Polizei- oder Sicherheitsgesetzen eingeführt werden. Ob die Kantone gesetzgeberisch tätig werden, liegt dabei in ihrem Ermessen. Die in Ziffer 7.1 aufgezeigten Ausführungen zur positiven Generalprävention sowie der in Ziffer 1.1 ausgemachte Handlungsbedarf sprachen dafür, das Verbot im Bundesrecht gestützt auf Artikel 123 Absatz 1 BV zu verankern.

1.3 Geltendes Recht / Gesetzeslücke

Artikel 261^bis des Strafgesetzbuchs⁶ (StGB) verbietet das öffentliche Verwenden bzw. Verbreiten nationalsozialistischer (rassendiskriminierender bzw. rassistischer, extremistischer oder gewaltverherrlichender) Symbole:

wenn damit eine Ideologie gegenüber Dritten verbreitet werden soll (Abs. 2);
wenn dies in gegen die Menschenwürde verstossender Weise und zur Diskriminierung oder Herabsetzung einer Person oder Personengruppe (Abs. 4) geschieht.

Die Gesetzeslücke besteht darin, dass das Zeigen, Verbreiten, Verwenden und Tragen von nationalsozialistischen Zeichen in der Öffentlichkeit ohne werbende Absicht oder direkte Diskriminierung von Personen oder Personengruppen bis anhin nicht strafbar ist. Das neue Spezialgesetz soll diese Lücke schliessen und – in einem ersten Schritt – das öffentliche Verwenden, Verbreiten, Zeigen und Tragen von nationalsozialistischen Symbolen ohne Verbreitung einer Ideologie oder Herabsetzung oder Diskriminierung einer Person oder Personengruppe schweizweit bestrafen.

1.4 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Im Bericht des BJ wurden bereits verschiedene allenfalls mögliche Regelungsorte zur Umsetzung eines Verbots von rassendiskriminierenden und nationalsozialistischen Symbolen analysiert. Untersucht wurden die Umsetzung im StGB (Ergänzung von Artikel 261^bis oder neue Norm), in einem bestehenden anderen Bundesgesetz (konkret: Bundesgesetz vom 21. März 1997^⁷ über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, BWIS), im kantonalen Polizeirecht oder in einem neu zu schaffenden Spezialgesetz im Bundesrecht. Dabei wurde auch eine zusätzliche gesetzesvertretende Verordnung mit einer Liste der verbotenen Symbole als weitere Variante geprüft. Aus den nachfolgend dargestellten Gründen wurde das neu geschaffene Bundesgesetz gewählt (vgl. Ziff. 1.4.4).

1.4.1 Geschützes Rechtsgut

Als Rechtsgüter werden durch die Rechtsordnung geschützte Interessen bezeichnet, die den grundlegenden Werten einer Gesellschaft entsprechen. In diesem Sinne sind die Normen des StGB Ausdruck der Überzeugungen einer Rechtsgemeinschaft. Mit Strafe ist nur bedroht, wer in der Öffentlichkeit handelt, diese Gedanken auch äussert und damit andere Rechtsgüter verletzt oder gefährdet (z. B. den öffentlichen Frieden oder die Menschenwürde bei der Rassendiskriminierung). Welches Rechtsgut bzw. welche Rechtsgüter von Artikel 261^bis StGB geschützt werden, ist in der Lehre nicht unumstritten. Die herrschende Lehrmeinung nennt als geschütztes Rechtsgut die Menschenwürde und akzessorisch den öffentlichen Frieden.⁸ Der öffentliche Friede könne logischerweise nur akzessorisch Rechtsgut sein, da das gesamte StGB den öffentlichen Frieden schütze.⁹ Dieser Meinung folgend wären alle Tathandlungen von Artikel 261^bis StGB Verletzungen der Menschenwürde und es handelt sich somit um ein Verletzungsdelikt. Andere Lehrmeinungen¹⁰ sowie die Botschaft¹¹ zu Artikel 261^bis StGB sehen den öffentlichen Frieden als hauptsächliches oder einziges Rechtsgut geschützt. Damit handelt es sich bei Artikel 261^bis StGB mithin um ein abstraktes Gefährdungsdelikt. Ausführlich und stark kritisiert wird die herrschende Lehre, u. a. die Meinung Nigglis, von Kunz¹². Kunz räumt ein, der Antidiskriminierungsartikel in Artikel 261^bis StGB weise in der Tat eine gewisse Janusköpfigkeit auf (abstrakte Gefährdung des inneren Friedens durch Vergiftung des politischen Klimas und Verletzung der Menschenwürde konkreter Personen durch Zuschreibung von Eigenschaften, die diesen die Qualität als gleichberechtigtes Mitglied der menschlichen Gemeinschaft absprechen). Für Kunz ist Artikel 261^bis StGB ein abstraktes Gefährdungsdelikt, das auf den sozialen Frieden im Sinne des Rechtsfriedens zu beziehen ist. Noll/Dreifuss/Markwalder bringen als zusätzliche Komponente den Schutz des subjektiven Sicherheitsempfindens als schützenswertes Rechtsgut bei der Verwendung von nationalsozialistischen Hasssymbolen vor,¹³ das durch die geltende Rechtslage bzw. Rechtspraxis ungenügend adressiert werde. Die verfassungs- und völkerrechtliche Schutzpflicht werde nicht genügend erfüllt.¹⁴ Bei der Verwendung von Symbolen des Nationalsozialismus im öffentlichen Raum wird das Rechtsgut des öffentlichen Friedens und auch dasjenige der Menschenwürde berührt. Das Zeigen von Symbolen dient einerseits der Selbstdarstellung, andererseits können dadurch Angehörige einzelner Gruppen oder auch ganze Gruppen eingeschüchtert werden. In dem Sinne können nationalsozialistische Symbole von den avisierten Personen oder Personengruppen als Drohung im öffentlichen Raum wahrgenommen werden. Diese Zeichen stehen für Rassendiskriminierung, Antisemitismus und Gewaltverherrlichung (sowie Diskriminierung im Allgemeinen) und gefährden damit ein friedliches Zusammenleben in der Gesellschaft. Sie haben das Potenzial, das Klima innerhalb der Gesellschaft zu vergiften und den Boden für hetzerische und gewalttätige Handlungen zu legen.¹⁵

1.4.2 Strafgesetzbuch und Militärstrafgesetzbuch

Der 12. Titel des StGB beinhaltet die Verbrechen und Vergehen gegen den öffentlichen Frieden. Artikel 261^bis schützt diesen sowie die Menschenwürde (für Details dazu vgl. Ziff. 7.1). Darum wurde geprüft, ob eine Umsetzung des Verbots von nationalsozialistischen Symbolen im StGB sinnvoll wäre.¹⁶ Wenn man davon ausgeht, dass die geschützten Rechtsgüter bei einem Verbot von nationalsozialistischen Symbolen dieselben wie beim bestehenden Artikel 261^bis StGB wären, hätte die neue Norm entweder als Erweiterung, die diesen Artikel z. B. in einem neuen Absatz ergänzt, oder als neue Bestimmung im 12. Titel des StGB (Verbrechen und Vergehen gegen den öffentlichen Frieden) konzipiert werden können.

Diese zweite Lösung hatte der Bundesrat in seinem Vorentwurf zu Artikel 261^ter StGB gewählt. Der Vorentwurf war Teil der ergebnislos gebliebenen gesetzgeberischen Arbeiten zur Umsetzung der Motion 04.3224 RK-N «Verwendung von Symbolen, welche extremistische, zu Gewalt und Rassendiskriminierung aufrufende Bewegungen verherrlichen als Straftatbestand» (Bericht des Bundesrates vom 30. Juni 2010 zur Abschreibung der Motion 04.3224 der RK-N vom 29. April 2004).¹⁷ Als Problemfelder wurden damals insbesondere folgende vier Aspekte ausgemacht, namentlich die mangelnde Bestimmtheit der Strafnorm, Anwendungsschwierigkeiten wegen der Unbestimmtheit zahlreicher Begriffe, Zweifel an der Eignung des Strafrechts zur Lösung der Probleme (Prävention statt Repression) sowie mangelnder dringender Handlungsbedarf bzw. Anpassungsbedarf an die einschlägigen Gesetzesbestimmungen anderer europäischer Staaten.

Beim blossen Verwenden oder Verbreiten eines nationalsozialistischen (oder rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden und extremistischen) Symbols in der Öffentlichkeit ist eine tatsächliche Verletzung oder Gefährdung der Rechtsgüter nicht Voraussetzung. Es handelt sich mithin um ein abstraktes Gefährdungsdelikt. Darum wäre eine Erweiterung von Artikel 261^bis StGB allein schon in Hinblick auf das geschützte Rechtsgut problematisch. Das Rechtsgut der Menschenwürde würde lediglich indirekt betroffen sein (d. h. «bloss» gefährdet, aber nicht verletzt), da das strafbare Verhalten «nur» in der Zurschaustellung eines Symbols im öffentlichen Raum besteht, unabhängig von jeder anderen Absicht (im Gegensatz zu Art. 261^bis StGB, der den [Eventual-]Vorsatz erfordert, eine Ideologie verbreiten oder jemanden diskriminieren zu wollen, d. h. die Menschenwürde einer Person oder einer Personengruppe zu verletzen). Ein neuer Artikel 261^ter unter dem 12. Titel des StGB «Verbrechen und Vergehen gegen den öffentlichen Frieden» wäre jedoch, was das Rechtsgut angeht, durchaus vorstellbar. Dem steht allerdings entgegen, dass die neue Norm, aufgrund der geringen Schwere der Tat, als Übertretung ausgestaltet werden soll. Schliesslich würde eine Einführung der neuen Norm in das Strafgesetzbuch grundsätzlich dazu führen, dass das Ordnungsbussenverfahren nicht angewendet werden könnte. Dies erscheint nicht angemessen, da ein Interesse an einer unmittelbaren und schnellen Sanktionierung besteht.

1.4.3 Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit oder kantonalem Polizeirecht (BWIS)

Das BWIS beinhaltet vorbeugende polizeiliche Massnahmen wie Personensicherheitsprüfungen, Massnahmen zum Schutz von Bundesbehörden, Beschlagnahme gefährlicher Gegenstände, Massnahmen zur Verhinderung von Gewalt an Sportanlässen sowie Sicherstellung, Beschlagnahme und Einziehung von Propagandamaterial mit zu Gewalt aufrufendem Inhalt (Art. 2 Abs. 2 BWIS). Die Umsetzung eines Verbots von Symbolen im BWIS wäre nicht sachgerecht. Denn sowohl die Ziele des BWIS als auch die Bedrohungen, die durch die geplanten polizeilichen Massnahmen abgewendet werden sollen, fallen nicht in den vom Verbot von nationalsozialistischen (rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden und extremistischen) Symbolen beabsichtigten Anwendungsbereich, wenn diese ohne Propagandaabsicht benutzt werden.¹⁸

1.4.4 Gewählte Lösung

Es gab zahlreiche Faktoren, die für eine Umsetzung in einem Spezialgesetz gesprochen haben. Das Zeigen nationalsozialistischer Symbole ist bereits heute strafbar, wenn dieses für eine Ideologie werbend oder mit der unmittelbaren Diskriminierung oder Herabsetzung einer Person oder Personengruppe einhergeht. Die Gesetzeslücke, die mit dem vorliegenden Entwurf geschlossen werden soll, bezieht sich also «lediglich» auf das reine Zeigen bzw. Zurschaustellen, Verwenden etc. ohne werbende oder direkt diskriminierende Absicht. Die Tathandlung wiegt demnach nicht sehr schwer, weswegen es sich um einen Übertretungstatbestand handeln sollte. Die Umsetzung in einem eigenständigen Gesetz ist aufgrund der allfällig betroffenen Rechtsgüter sowie auch der fraglichen systematischen Einordnung unter einen Titel des StGB naheliegender und «einfacher». Ein eigenständiges Gesetz kann ausserdem den richtigen Rahmen für den umfangreichen Ausnahmekatalog der Verbotsnorm bilden. Im StGB sind solche Ausnahmeregelungen unüblich. Das hat auch damit zu tun, dass Verstösse gegen Normen des Kernstrafrechts regelmässig gravierende Rechtsbrüche darstellen, bei denen eine Rechtfertigung aufgrund privater Interessen höchstens in eng begrenzten Situationen grosser zeitlicher und materieller Dringlichkeit in Frage kommt. Eine Ausnahmeregelung wie diejenige in Artikel 2 Absatz 2 E‑VNSG, die die straflose Verwendung von Symbolen des Nationalsozialismus in der Öffentlichkeit definiert, ist in einem eigenständigen Gesetz besser aufgehoben als im StGB. Die Möglichkeit, Ausnahmen bestimmen und im Gesetzestext definieren zu können, erlaubt es zusätzlich, das verbotene Verhalten präzis zu umschreiben und trägt zur Verständlichkeit und Bestimmtheit der Norm bei. Im Rahmen eines eigenständigen Gesetzes lässt sich das Ordnungsbussenverfahren, das auch im Zusammenhang mit der vergleichsweisen geringeren Schwere der Schuld angemessen erscheint, einführen (im Gegensatz zum StGB, wo dies nicht möglich ist).¹⁹ Zudem könnte auf diesem Wege auch die Wirksamkeit der Norm (wegen der relativ unmittelbaren Sanktion nach der Tat) erhöht werden. Schliesslich liesse sich auch eine Präzisierung durch einen allfälligen Katalog verbotener Symbole in einer bundesrätlichen Verordnung zusätzlich zu einem Spezialgesetz stimmiger umsetzen. Präzisierungen durch eine Verordnung sind im Nebenstrafrecht nicht unüblich, dem Kernstrafrecht jedoch fremd. Ausserdem wäre für die Umsetzung der zweiten Etappe der Motion 23.4318 RK-S, die ein Verbot von rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden und extremistischen Symbolen zum Ziel hat, die Möglichkeit, einen Katalog solcher Symbole in einer Verordnung festlegen zu können, von Vorteil, weil in diesem Falle voraussichtlich notwendig.

1.4.5 Variante: zusätzliche gesetzesvertretende (ergänzende) Verordnung

Für die Bestimmung des Katalogs der verbotenen Symbole ist die in Punkt 1.4.4 erwähnte Variante denkbar: eine Verordnung könnte die Liste der verbotenen Symbole enthalten. Dies ist im Zusammenhang mit dem Verbot von nationalsozialistischen Symbolen nicht zwingend notwendig, besteht doch ein breiter Konsens darüber, was zumindest zu den Kernsymbolen des Nationalsozialismus gehört (Ziff. 4.2.1). Für die Umsetzung der zweiten Etappe, dem Verbot von rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden und extremistischen Symbolen, könnte ein solches Vorgehen jedoch notwendig sein, weil – wie der Bericht des BJ gezeigt hat – sehr viele und nicht so einfach bestimmbare Zeichen unter das umfassende Symbolverbot fallen. Dem steht ein Verbot von bestimmten Zeichen ohne zusätzliche Verordnung in einer ersten Umsetzungsetappe allerdings nicht entgegen. Das Spezialgesetz kann ohne Weiteres in einer zweiten Etappe um die weiteren rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden und extremistischen Symbole ergänzt werden und es ist ebenfalls denkbar, dass dann «nur» für diese Symbole eine zusätzliche (regelmässig aktualisierbare) Verordnung eingeführt wird. Konkret wäre eine unselbstständige (Grundlage auf Gesetz), gesetzesvertretende (ergänzende) Verordnung denkbar. Gesetzesvertretende Verordnungen ergänzen die gesetzliche Regelung, soweit das Gesetz selbst eine entsprechende Ermächtigung enthält. Sie dienen meist dazu, das Gesetz zu vervollständigen, wo der Gesetzgeber bestimmte Fragen nicht selbst regeln wollte oder regeln konnte – etwa, weil es sich um technische Belange handelt oder weil man der Regierung die Möglichkeit geben will, veränderten Verhältnissen zügig Rechnung zu tragen.²⁰ Grundsätzlich kommen als Verordnungsgeber der Bundesrat und das Parlament in Frage. Verordnungsadressaten sind die Rechtsanwender und die Allgemeinheit, Verordnungsgrundlage bildet das Spezialgesetz (oder evtl. ein neuer Artikel im StGB. So ein Vorgehen wäre allerdings aussergewöhnlich). Die Verordnung würde zur Präzisierung des Gesetzes (Präzisierung des Katalogs der Symbole) dienen.

Bei der gewählten Umsetzung über ein Spezialgesetz ohne zusätzliche Verordnung verbleibt den Gerichten²¹ in Zweifelsfällen ausreichend Spielraum, um dem Kontext jedes Einzelfalls Rechnung zu tragen. Bei einer Präzisierung mittels einer Verordnung, die die verbotenen Symbole enthält, würde eine höhere Normdichte erreicht. Allerdings würden die Gerichte damit weniger bis keinen Spielraum zur Konkretisierung der Norm haben. Ausserdem ist eine solche auf Grund der Bestimmbarkeit von nationalsozialistischen Symbolen für die erste Stufe der Umsetzung der Motion 23.4318 RK-S nicht notwendig.

1.5 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar 2024²² zur Legislaturplanung 2023–2027 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 2024²³ über die Legislaturplanung 2023–2027 angekündigt.

Sie dient der Erfüllung der Motion 23.4318 RK-S.

1.6 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Das neue Spezialgesetz setzt die Motion 23.4318 RK-S «Verbot der öffentlichen Verwendung von rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden oder extremistischen, wie beispielsweise nationalsozialistischen Symbolen» in einer ersten Stufe in Form des Verbots von nationalsozialistischen Symbolen um und bereitet den Weg für die gesamte Umsetzung der Motion.

Im Sinne eines zügigen Vorgehens wurde im Januar 2026 mit den Arbeiten zur Umsetzung des zweiten Verbots begonnen. Die Erfahrungen, die mit den gesetzgeberischen Arbeiten für ein Verbot von Nazisymbolen gemacht wurden bzw. werden, können für die Umsetzung des Verbots von weiteren rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden und extremistischen Symbolen herangezogen werden. Die Botschaft dazu ist für Frühjahr 2028 geplant.

2 Vernehmlassungsverfahren

2.1 Zusammenfassung der Ergebnisse der Vernehmlassung²⁴

Das Vernehmlassungsverfahren zum Vorentwurf zu einem Bundesgesetz über das Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen (VNSG) dauerte vom 13. Dezember 2024 bis zum 31. März 2025. Stellung genommen haben 26 Kantone, 9 politische Parteien und 21 Organisationen sowie 4 Privatpersonen. Insgesamt gingen damit 60 Stellungnahmen ein.

Von den 60 Vernehmlassungsteilnehmenden begrüssen 45, d. h. fast alle Kantone (24) und nahezu alle politischen Parteien (7) sowie zahlreiche Organisationen (14), ein Verbot von Nazisymbolen in der Öffentlichkeit oder zumindest die Stossrichtung der Vorlage. 2 Kantone, 2 Parteien und eine Vereinigung, eine religiöse Bewegung sowie 4 Privatpersonen sprechen sich gegen ein Verbot von Nazisymbolen aus bzw. erachten ein Verbot als nicht zwingend notwendig. Zwei Bundesgerichte sowie zwei Verbände bzw. Vereinigungen haben auf eine Stellungnahme verzichtet, die Bundesanwaltschaft hatte keine Bemerkungen.

2.1.1 Ablehnung der Vorlage

Die ablehnenden Stimmen brachten diverse Gründe vor: Die ausgemachte Lücke wiege nicht so schwer, als dass sich eine eigene Strafbestimmung rechtfertigen lasse. Es sei bereits heute möglich, gemäss Artikel 13e BWIS Material sicherzustellen, das Propagandazwecken dienen könne und dessen Inhalt konkret und ernsthaft zu Gewalttätigkeit gegen Menschen oder Sachen aufrufe. Die bestehende Gesetzeslage auf Stufe Bund und Kantone biete zudem gemäss erläuterndem Bericht für die meisten Situationen ein ausreichendes Instrumentarium, um den öffentlichen Gebrauch von nationalsozialistischen Symbolen zu unterbinden. Der Entwurf sei, insbesondere unter besonderer Gewichtung der Meinungsfreiheit, abzulehnen. Das Verbot sei in einer gesunden, lebendigen und liberalen Demokratie eigentlich nicht notwendig. Die Nutzung von nationalsozialistischen Symbolen könne ausserdem ein Gradmesser für die Verbreitung dieser Ansichten sein. Eine komplette Einschränkung könne zu «Blindheit» gegenüber einer um sich greifenden Gesinnung führen. Es müssten schliesslich im vorliegenden Fall auch andere extremistische Symbole berücksichtigt werden, wie das Symbol der Hamas bzw. Hizbullah oder das Symbol der Antifa.²⁵

2.1.2 Zustimmung zur Vorlage

24 Kantone, 7 Parteien und 14 Vereinigungen, Organisationen und Verbände begrüssen das Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen ausdrücklich oder begrüssen zumindest die Stossrichtung des Verbots, sehen jedoch in gewissen Bereichen Umsetzungsschwierigkeiten und Optimierungspotenzial.²⁶ Sie teilen die Ansicht des Bundesrates, dass solche Symbole keine Berechtigung im öffentlichen Raum haben, und sie sind auch überzeugt, dass ein explizites Verbot solcher Symbole eine grosse gesellschaftliche Bedeutung habe und ein Zeichen gegen das Vergessen setze. Ein Verwendungsverbot sei ausserdem auch im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen aufgrund der doppelten Strafbarkeit notwendig.²⁷

2.2 Würdigung der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens

Nachfolgend werden die einzelnen Anmerkungen und Vorschläge aus dem Vernehmlassungsverfahren dargestellt und jeweils kommentiert. Anschliessend folgt eine Zusammenstellung der nach der Auswertung der Vernehmlassung geänderten Punkte.

2.2.1 Zusammenfassung und Würdigung der Bemerkungen zu einzelnen Punkten der Vorlage

– Regelungsort: 14 Kantone, eine Partei und drei Vereinigungen befürworten eine Umsetzung des Verbots im StGB²⁸ und neun Kantone, fünf Parteien sowie elf Organisationen und Vereinigungen sind mit der vorgeschlagenen Lösung der Schaffung eines neuen Spezialgesetzes einverstanden.²⁹ Der Wunsch nach einer Umsetzung im StGB wird hauptsächlich damit begründet, dass eine Widerhandlung gegen das Verbot als Vergehen ausgestaltet und damit mit einer Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren und Geldstrafe bestraft werden können sollte.³⁰
Die Vorlage dient dazu, eine Lücke im bisherigen Recht zu schliessen, namentlich das «blosse» Zeigen oder Verwenden von nationalsozialistischen Zeichen in der Öffentlichkeit. Der (vergleichsweise) geringe Unrechtsgehalt dieser Handlungen führt dazu, dass es sich um eine Übertretung handelt. Eine Erweiterung von Artikel 261^bis StGB (einem Vergehenstatbestand) drängt sich folglich nicht auf. Für das nicht-werbende oder eine Person oder Personengruppe herabsetzende Zeigen eines nationalsozialistischen Symbols in der Öffentlichkeit sollen die Strafverfolgungsbehörden, insbesondere die Polizei eine rasche Sanktionsmöglichkeit zur Verfügung haben.
– Höhe der Busse: Sieben Kantone und drei Vereinigungen halten die vorgeschlagene Maximalhöhe der ordentlichen Busse von 1000 Franken – insbesondere bei Wiederholungstäterinnen und Wiederholungstätern – für zu gering.³¹ Sie beantragen darum, dass eine Widerhandlung gegen das VNSG mit einer Busse von bis zu 10 000 Franken bestraft werden solle. Damit könnten Bussen von mehr als 5000 Franken in das Strafregister eingetragen werden, was insbesondere bei Wiederholungsfällen angezeigt sei.
Die vorgeschlagene Maximalhöhe der Busse für das ordentliche Verfahren von 1000 Franken beträgt das fünffache der Ordnungsbusse und steht damit in einem angemessenen Verhältnis zur Höhe der Ordnungsbusse von 200 Franken. Der Wunsch nach der Möglichkeit, Wiederholungstäterinnen und Wiederholungstäter im Strafregister eintragen zu können, widerspricht dem Merkmal der «Anonymität» im Ordnungsbussenverfahren. Handelt die Täterin oder der Täter mit für eine Ideologie werbender oder eine Person herabsetzender Absicht, unterliegt die Handlung Artikel 261^bis StGB und eine Verurteilung wird im Strafregister eingetragen.
– Umsetzung der Motion 23.4318 RK-S in einer Etappe:³² Vier Kantone kritisieren, dass der Gesetzentwurf nur nationalsozialistische Symbole verbietet, statt generell alle extremistischen, rassistischen und stigmatisierenden Symbole. Sie fordern eine umfassende Umsetzung der Motion 23.4318 RK-S, um Diskriminierungen aller betroffenen Gruppen zu bekämpfen und einer Verzögerung im Gesetzgebungsprozess vorzubeugen.³³ Eine Vereinigung merkt an, dass das eigentliche Ziel die umfassende Umsetzung sein müsse. Ein Kanton und vier Parteien und eine Vereinigung befürworten explizit eine schrittweise Umsetzung, da antisemitische Vorfälle zunehmen und nationalsozialistische Symbole klar erkennbar seien.³⁴ Für drei Parteien ist es wichtig, dass dies rasch geschehe.³⁵
Das etappierte Vorgehen wurde von Parlament³⁶ und Bundesrat so beschlossen. In einem zweiten Schritt wird das Verbot von extremistischen, rassistischen und gewaltverherrlichenden Symbolen umgesetzt werden (vgl. Ziffer 1.6).
– Anwendungsbereich: Der vorgeschlagene Anwendungsbereich, d. h. dass das Verbot «lediglich» das Zeigen nationalsozialistischer Symbole in der Öffentlichkeit verbieten soll, wird von sieben Kantonen und fünf Vereinigungen thematisiert. Sie befürworten eine Ausweitung des Geltungsbereichs des Verbots auf nationalsozialistische Symbole auf privaten Grund, sofern diese von öffentlich zugänglichen Orten einsehbar seien. Diese Erweiterung sei notwendig, um Umgehungen des Gesetzes zu verhindern und die öffentliche Ordnung sowie das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung umfassend zu schützen.³⁷
Der vom Bundesgericht im Kontext von Artikel 261^bis StGB³⁸ definierte und auch vorliegend gültige Begriff der Öffentlichkeit unterscheidet nicht zwischen öffentlichem und privatem Grund, sondern knüpft an die persönlichen Beziehungen an. Demnach sind Äusserungen und Verhaltensweisen, die nicht im Familien- oder Freundeskreis oder sonst in einem durch persönliche Beziehungen oder besonderes Vertrauen geprägten Umfeld erfolgen, öffentlich. Gemäss dieser Definition ist die sichtbare Hakenkreuzfahne im eigenen Garten öffentlich (es sei denn, sämtliche Nachbarn und Passanten gehörten dem Familien- oder Freundeskreis an). Demnach besteht kein Anpassungsbedarf. Ausserdem wäre es unverhältnismässig, wenn für eine Übertretung im Ordnungsbussenverfahren ein anderer bzw. umfassenderer Anwendungsbereich, als derjenige von Artikel 261^bis StGB eingeführt würde.
– Mehraufwand für die Strafverfolgungsbehörden (vor allem Staatsanwaltschaften und Gerichte): Elf Kantone und eine Vereinigung³⁹ bezweifeln, dass sich die finanziellen und personellen Auswirkungen auf die Kantone bei der Umsetzung des Verbots mittels einer spezialgesetzlichen Lösung und der Möglichkeit der Anwendung des Ordnungsbussenverfahrens in einem moderaten Rahmen halten sollten. Vielmehr werde die geplante Regelung mit Sicherheit zu einer Mehrbelastung der bereits heute massiv überlasteten Staatsanwaltschaften und Strafgerichte führen. Das Ordnungsbussenverfahren sei nur anwendbar, wenn die Vertreterin oder der Vertreter des zuständigen Organs (in diesem Fall die Polizei) die Widerhandlung selbst festgestellt habe (Art. 3 Abs. 1 des Ordnungsbussengesetzes vom 18. März 2016⁴⁰; OBG). Bei Anzeigen von Privatpersonen hingegen komme das ordentliche Strafverfahren zur Anwendung. Mit solchen Anzeigen werde in nicht geringer Zahl zu rechnen sein, insbesondere wenn entsprechende Symbole von Privatpersonen beispielsweise auf Social Media oder anderen digitalen Plattformen festgestellt und zur Anzeige gebracht werden. Hier sei das Ordnungsbussenverfahren von vornherein nicht anwendbar.
Nach Ansicht des Bundesrates würde der Mehraufwand für die Strafverfolgungsbehörden ohne die Einführung des Ordnungsbussenverfahrens noch grösser werden. Ein neues Verbot einzuführen ohne irgendeinen Mehraufwand für die Strafverfolgungs- und Gerichtsbehörden ist unmöglich. Die Behandlung im Ordnungsbussenverfahren stellt die einfachste und auch bezüglich des Aufwandes am wenigsten kostspielige Variante dar.
– Strafbarkeit nur von vorsätzlichem Handeln: Vier Kantone und eine Vereinigung merken an, dass gemäss Artikel 333 Absatz 7 StGB der Gesetzestext ausdrücklich darauf hinweisen müsse, dass nur eine vorsätzliche Straftat mit einer Geldstrafe geahndet werden könne.⁴¹ Der Entwurf wurde dementsprechend angepasst, um dieser Kritik Rechnung zu tragen (vgl. Ziffer 2.2.2).
– Ausnahmen vom Verbot: Drei Kantone, drei Parteien und eine Vereinigung sehen Anpassungsbedarf bei den Ausnahmeregelungen. Diese sollen zwar die Meinungsfreiheit und die Freiheit der Kunst, Wissenschaft und Berichterstattung schützen, jedoch dürften sie nicht zu einer Aushöhlung des Verbots führen.⁴² Die Ausnahmeregelungen müssen klar und restriktiv definiert werden und es muss sichergestellt sein, dass die Ausnahmen nur bei einer klaren Distanzierung von nationalsozialistischem Gedankengut und bei zwingend notwendiger Verwendung eines solchen Symbols greifen.⁴³ Die Verwendung von Nazisymbolen im Rahmen einer expliziten politischen Kritik, die darauf abzielt, mit dem Nationalsozialismus vergleichbare Verhaltensweisen oder Ideologien anzuprangern, sollte nicht in den Anwendungsbereich des Verbotes fallen.⁴⁴ Eine Partei sieht eine weitere Lücke bei den Ausnahmetatbeständen. Nazisymbole sollten auch zu Unterhaltungszwecken, beispielsweise in Filmen, Videospielen, Brettspielen etc. weiter erlaubt sein.⁴⁵ Bei den Ausnahmen aus kulturellen Gründen, insbesondere der Satire, könnte es sinnvoll sein, den Sonderfall der Pressezeichnung zu berücksichtigen und in die Liste in Absatz 2 aufzunehmen, damit Pressezeichnerinnen und -zeichner nicht Gefahr laufen, im Rahmen ihrer Tätigkeit bestraft zu werden.⁴⁶ Diesen Kritikpunkten wurde Rechnung getragen (vgl. Ziffer 2.2.2).
– Verordnung mit Symbolen: Ein Kanton und drei Vereinigungen befürworten die Ausarbeitung einer Verordnung, die eine Liste der verbotenen Symbole enthält, um die Arbeit der kantonalen Strafverfolgungsbehörden zu erleichtern, zumindest wenn das Verbot (in einer zweiten Stufe) auf die öffentliche Verwendung von rassistischen, extremistischen und Gewalt verherrlichenden Symbolen ausgeweitet werde.⁴⁷
Aufgrund der (vergleichsweise) grossen Eindeutigkeit der Einordnung, was nationalsozialistische Symbole sind, braucht es für die Umsetzung der ersten Etappe der Motion 23.4318 RK-S keine zusätzliche Verordnung. Insbesondere die am weitesten verbreiteten Symbole (inkl. Gesten), namentlich das Hakenkreuz, die SS-Runen sowie der Hitlergruss sind allgemein bekannt und klar zu identifizieren (vgl. auch Ziffer 1.4.4).
– Verzicht auf Strafbarkeit von einschlägigen Zahlencodes: Eine Vereinigung empfiehlt, dass Zahlencodes nicht vom Verbot erfasst werden sollten, da in Fällen, wo dies geschehe, um eine Ideologie zu verbreiten oder Menschen aufgrund ihrer «Rasse», Ethnie, Religion oder sexuellen Orientierung herabzusetzen, Artikel 261^bis StGB zur Anwendung kommen würde.⁴⁸ Diese Kritik wurde berücksichtigt (vgl. Ziffer 2.2.2).
– Tätowierungen: Die Tatsache, dass nationalsozialistische Symbole auch in Form von Tätowierungen in der Öffentlichkeit sichtbar sein können, beschäftigte drei Kantone und drei Vereinigungen.⁴⁹ Nationalsozialistische Symbole würden in bestimmten Bevölkerungsgruppen entsprechender Gesinnung häufig als Tätowierungen getragen und zur Schau gestellt werden, weswegen ebenfalls zumindest in den Erläuterungen zum Gesetzestext darauf hinzuweisen sei, dass die Tathandlungen «verwenden, tragen oder zeigen» inkriminierter Tätowierungen auch vom Verbotstatbestand mit umfasst sein sollen. Dieser Kritik wurde Rechnung getragen (vgl. 2.2.2).
– Verstösse im Internet: Laut einer Vereinigung dürfte die Anwendung der neuen Strafbestimmungen im Internet eine Herausforderung für die Polizei darstellen.⁵⁰ Ein Kanton schlägt vor, den Katalog in Artikel 58 der Verordnung über Internet-Domains (VID)⁵¹ um einen Verstoss gegen das Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen (VNSG) zu erweitern, um im Bereich der nicht-körperlichen Veröffentlichungen eine Ergänzung zur Einziehungsnorm von Artikel 3 VE‑VNSG zu schaffen. Damit hätten die Strafverfolgungsbehörden zumindest im Fall von Internetseiten die Möglichkeit, diese gestützt auf Artikel 30 Absatz 2 Buchstabe g VID ausser Betrieb setzen zu lassen. Im Bereich der digitalen Veröffentlichungen müsse Artikel 4 VE‑VNSG somit um die Möglichkeit ergänzt werden, auf die Strafverfolgung zu verzichten, wenn die weitere Verbreitung verbotener Symbole durch andere Massnahmen (wie etwa die Ausserbetriebsetzung einer Internetseite oder die Löschung eines Posts durch die Betreibenden einer Plattform) verhindert werden kann. Diese Möglichkeit könne durch einen Verweis im Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen (VNSG) auf Artikel 8 Absatz 1 der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO)⁵² (Verzicht auf Strafverfolgung bzw. Opportunitätsprinzip) geschaffen werden.⁵³
Ein Widerruf der Domain wird nur in Frage kommen, wenn die Domain-Halterin oder der Domain-Halter selbst für die Verwendung der nationalsozialistischen Symbole verantwortlich ist. Dies ist in der Praxis häufig gerade nicht so, denn oft sind es die Nutzerinnen und Nutzer eines Forums oder von Kommentarfunktionen, die die Symbole verwenden und nicht die Halterin oder der Halter. Die Rechtmässigkeit eines Ausserbetriebsetzens würde in diesen Fällen viele Fragen aufwerfen. Selbst wenn die Halterin oder der Halter selbst ein nationalsozialistisches Symbol verwendet, wäre die Verhältnismässigkeit einer solchen Massnahme (Ausserbetriebsetzen) sehr fraglich. Aufgrund dieser Überlegungen würde ein Eintrag in den Katalog der VID keinen Mehrwert beinhalten.
– Gemäss einem Kanton sollte auch bereits die Herstellung derartiger Symbole vom vorgeschlagenen Verbot mit umfasst sein.⁵⁴
Der im Jahr 2009 vorgeschlagene Artikel 261^ter VE-StGB sah auch die Strafbarkeit der Herstellung nationalsozialistischer Symbole vor.⁵⁵ «Herstellen» wurde in dieser Vorlage als Anfertigen der im neuen Artikel 261^ter VE-StGB des Jahres 2009 genannten Symbole gedeutet. Herstellerin oder Hersteller sei zunächst, wer solche Symbole originär erzeugt, z. B. eine Fahne oder ein Video produziert, das die in Artikel 261^ter VE-StGB des Jahres 2009 verpönten Darstellungen enthält. Ein Herstellen läge darüber hinaus nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung aber auch vor, wenn von entsprechenden Vorlagen weitere inhaltlich identische Gegenstände angefertigt werden.
Im vorliegenden Entwurf wird auf die Tathandlung des «Herstellens» verzichtet. Die Strafbarkeit des Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen erstreckt sich auf die Öffentlichkeit, betrifft aber den privaten Raum sowie den privaten Besitz nicht. Insofern gibt es immer noch Möglichkeiten nationalsozialistische Symbole legal zu verwenden. Die Herstellung solcher Symbole zu verbieten, stünde demnach im Gegensatz zum legalen privaten Besitz.
– Sicherstellung von Gegenständen: Gemäss einer Vereinigung stehe die Sicherstellung im Widerspruch zum Grundgedanken eines raschen und einfachen Verfahrens. Gerade im Zusammenhang mit dem Verwenden von nationalsozialistischen Symbolen werde es kein Einzelfall sein, dass eine Bedenkfrist verlangt werde und das Verfahren nicht abgeschlossen werden könne. Die Lagerung von sichergestellten Gegenständen bedinge u. a. die Zuweisung zur jeweiligen Ordnungsbusse, das Führen von Listen und in der Folge einen Abgleich mit den offenen oder bezahlten Ordnungsbussen. Dieser administrative Aufwand sei nicht verhältnismässig und entspreche nicht einem effizienten und einfachen Verfahren.⁵⁶
Grundsätzlich ist es richtig, dass das Verfahren durch die vorgesehene Sicherstellung aufwändiger wird. Ein Verzicht auf eine solche würde dazu führen, dass die entsprechenden Symbole weiterhin «im Umlauf» wären und erneut in der Öffentlichkeit, also für eine strafbare Handlung, verwendet werden könnten. Die Einziehung von «Tatmitteln» ist ein allgemeines Prinzip des Strafrechts (Art. 69 ff. StGB). Eingezogen werden Gegenstände, die zur Begehung einer Straftat gedient haben oder bestimmt waren oder die durch eine Straftat hervorgebracht worden sind, wenn diese Gegenstände die Sicherheit von Menschen, die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung gefährden. Das Ziel, das hinter dem Verbot nationalsozialistischer Symbole steht, dass solche Zeichen in der Öffentlichkeit nicht mehr sichtbar sein sollen, würde damit auch verunmöglicht. Aus diesem Grund wird an der Sicherstellung von nationalsozialistischen Symbolen festgehalten. Schliesslich wird im Ordnungsbussengesetz (Art. 8 OBG) explizit die Sicherstellung einzuziehender Gegenstände geregelt und diese ist damit dem Ordnungsbussenverfahren inhärent. Von einer zusätzlichen Verkomplizierung des Verfahrens kann also nicht die Rede sein.
– Gemäss einem Kanton sollte das Ordnungsbussenverfahren nicht bei Minderjährigen angewendet werden, sondern diese sollten nach Jugendstrafrecht beurteilt werden.⁵⁷
Dies widerspräche der Systematik und den Ausnahmebestimmungen des Ordnungsbussengesetzes. Artikel 4 OBG e contrario statuiert, dass dieses Gesetz bei Jugendlichen ab der Vollendung des 15. Altersjahrs Anwendung findet.

2.2.2 Änderungen nach dem Vernehmlassungsverfahren

Aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses wurden in folgenden Punkten Anpassungen vorgenommen:

– Die ausdrücklich nur «vorsätzliche» Tatbegehung wird in Artikel 1 Absatz 1 E‑VNSG ergänzt.
– Einschlägige Zahlencodes werden vom Verbot nicht erfasst, da sie weniger eindeutig und vor allem – als Zahlen des täglichen Gebrauchs – ungewollt verwendet werden können. Ihre Verwendung ist – wenn damit für eine Ideologie geworben wird oder wenn diese direkt diskriminieren oder herabsetzen sollen – bereits von Artikel 261^bis StGB abgedeckt.

3 Rechtsvergleich mit ausgewählten Nachbarstaaten der Schweiz

In Deutschland verbietet § 86 des Deutschen Strafgesetzbuches (D-StGB) das Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger und terroristischer Organisationen und § 86a D-StGB das Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger und terroristischer Organisationen. Wer dem zuwiderhandelt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft. Als Kennzeichen sind namentlich Fahnen, Abzeichen, Uniformstücke, Parolen und Grussformen zu verstehen. Den eben genannten Kennzeichen stehen solche gleich, die ihnen zum Verwechseln ähnlich sind (§ 86a Abs. 2 D-StGB). In Absatz 4 von § 86 D-StGB finden sich die Ausnahmen des Verbots, namentlich gelten die Absätze 1 und 2 nicht, wenn die Handlung der staatsbürgerlichen Aufklärung, der Abwehr verfassungswidriger Bestrebungen, der Kunst oder der Wissenschaft, der Forschung oder der Lehre, der Berichterstattung über Vorgänge des Zeitgeschehens oder der Geschichte oder ähnlichen Zwecken dient. Ist die Schuld gering, kann das Gericht aus Opportunität auch ganz auf eine Strafe verzichten (§ 86 Abs. 5 D-StGB). In Deutschland werden unter Kennzeichen und Symbolen der Nazizeit das Hakenkreuz, Fahnenkult,⁵⁸ Runen, Portraitdarstellungen von Adolf Hitler, Kennzeichen ehemaliger nationalsozialistischer Organisationen, bestimmte Uniformteile und Ehrenzeichen, bestimmte Lieder (z. B. «Horst-Wessel-Lied»), bestimmte Grussformen und Losungen, spezielle Mode sowie auch bestimmte KFZ-Kennzeichen gefasst. Ausserdem sind bestimmte Symbole strafbar, wenn sie mit Bezug zu verbotenen Gruppierungen gezeigt werden (z. B. die sog. Wolfsangel oder das Keltenkreuz).⁵⁹ Dabei erfüllt jedes irgendwie geartete Gebrauchmachen von nationalsozialistischen Kennzeichen den Tatbestand des § 86a D-StGB, unabhängig von der Gesinnung oder Absicht der handelnden Person oder ob die Verwendung einen für den Nationalsozialismus werbenden Charakter aufweist (vgl. insb. BGHSt 28, 394/396; 25, 30; BayObLG NStZ-RR 2003, 233; OLG Oldenburg NStZ-RR 2010, 368). In Deutschland sind ausserdem bei der Strafzumessung (§ 46 Abs. 2 D-StGB) auch rassistische, fremdenfeindliche, antisemitische und sonst menschenverachtende Tatmotive strafverschärfend zu berücksichtigen. Das vorstehend skizzierte Verbot basiert auf dem sogenannten Vereinsverbot. Vereine können gemäss Artikel 9 Absatz 2 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949⁶⁰ (GG) dann verboten werden, wenn ihr Zweck oder ihre Tätigkeiten den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder sich gegen die deutsche verfassungsmässige Ordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung richten. Seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts vom 5. August 1964⁶¹ (VereinsG) wurden gemäss der Website des Bundesministeriums des Innern und für Heimat seitens des Bundes total 63 Verbote gegen Vereine aller Bereiche ausgesprochen, die sich zusätzlich auf insgesamt ca. 144 Teil- und Ersatzorganisationen erstrecken (Stand: Juni 2025). Von diesen Verboten wurden 94 im Bereich Ausländerextremismus ausgesprochen, wobei 46 auf Ausländervereine und 45 auf ausländische Vereine entfallen. 16 Verbote wurden im Bereich Islamismus ausgesprochen, eines im Bereich Linksextremismus und 23 im Bereich Rechtsextremismus. Ferner wurden zwei sonstige Vereine verboten.⁶²

In Italien ist die Verwendung bzw. die blosse Zurschaustellung von Nazisymbolen in der Öffentlichkeit per se nicht verboten. Strafbar ist eine solche nur dann, wenn sie als Handlung qualifiziert wird, welche zu einer Reorganisation oder Wiedergründung der aufgelösten faschistischen Partei (und damit einer verbotenen Organisation) führen könnte (auch eine Verherrlichung, welche geeignet ist, zur Reorganisation einer solchen Partei zu führen, d. h. die indirekte Aufforderung zur Reorganisation). Strafbar ist auch eine Handlung, welche als Propaganda für bzw. als Verbreitung von Ideen gilt, die auf rassischer, ethnischer oder religiöser Überlegenheit oder Hass beruhen, oder welche zu Hass, Gewalt oder zu diskriminierenden Handlungen aufruft.

Im französischen Recht besteht kein allgemeines Verbot von rassistischen oder extremistischen Gesten, Symbolen, Abzeichen oder Emblemen im öffentlichen Raum. Es umfasst hingegen mehrere Bestimmungen mit Verboten, die auf bestimmte Symbole beschränkt sind. Nach Artikel R645-1 des französischen Strafgesetzbuchs (Code pénal, CP-F) steht das öffentliche Tragen und Zurschaustellen von Uniformen, Abzeichen oder Emblemen unter Strafe, die an Uniformen, Abzeichen oder Embleme erinnern, die entweder von Mitgliedern einer vom Internationalen Militärgerichtshof in Nürnberg für kriminell erklärten Organisation oder von einer Person getragen oder zur Schau gestellt wurden, die von einem anderen Gericht des Verbrechens gegen die Menschlichkeit für schuldig befunden wurde. Vorbehalten bleibt der Bedarf für einen Film, eine Aufführung oder eine Ausstellung, welche die Geschichte in Erinnerung rufen. Dabei handelt es sich um eine Ordnungswidrigkeit der 5. Klasse, d. h. sie wird mit einer Geldstrafe von bis zu 1500 Euro geahndet (Art. 131-13 CP-F). Die Gegenstände, die zur Begehung der Straftat verwendet wurden oder verwendet werden sollten, können beschlagnahmt werden. Das Sportgesetzbuch (Code du sport) enthält Bestimmungen über die Sicherheit von Veranstaltungen. Dazu gehört Artikel L332‑7. Gemäss diesem wird bestraft, wer in einer Sportstätte während der Durchführung oder öffentlichen Übertragung einer Sportveranstaltung Abzeichen, Zeichen oder Symbole einführt, trägt oder zur Schau stellt, die zu Hass oder Diskriminierung gegen Personen aufgrund ihrer Herkunft, ihrer sexuellen Orientierung oder Geschlechtsidentität, ihres Geschlechts oder ihrer tatsächlichen oder vermuteten Zugehörigkeit zu einer bestimmten Ethnie, Nation, Rasse oder Religion aufrufen. Es drohen eine Freiheitsstrafe von bis zu einem Jahr und eine Geldstrafe von bis zu 15 000 Euro. Schliesslich gilt es gemäss dem allgemeinen Teil des französischen Strafgesetzbuches als erschwerender Umstand, wenn einem Verbrechen oder Vergehen Äusserungen, Schriften, Bilder, Gegenstände oder Handlungen jeglicher Art vorausgehen, damit einhergehen oder auf es folgen, die entweder die Ehre oder das Ansehen des Opfers oder einer Gruppe von Personen, der das Opfer aufgrund seiner tatsächlichen oder vermuteten Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einer angeblichen Rasse, Ethnie, Nation oder bestimmten Religion angehört, verletzen, oder die beweisen, dass die Taten gegen das Opfer aus einem dieser Gründe begangen wurden (Art. 132-76 CP‑F).

In Österreich ist bezüglich extremistischer oder rassistischer Gesten, Symbole, Insignien oder Embleme zum einen der Tatbestand des § 115 des österreichischen Strafgesetzbuches (öStGB) zu Beleidigungen massgeblich. Zum anderen ist das sogenannte Verbotsgesetz aus dem Jahr 1947 (VerbotsG) zu nennen, das sämtliche nationalsozialistische Wiederbetätigung untersagt. Jegliche Symbole, Schriften und Druckwerke der NSDAP, ihrer Wehrverbände (SS, SA, NSKK, NSFK), ihre Verbände sowie alle nationalsozialistischen Organisationen sind in Österreich verboten. Nach der Bestimmung des § 3g VerbotsG ist mit Freiheitsstrafe von einem bis zu zehn Jahren (bei besonderer Gefährlichkeit der Täterin oder des Täters oder der Betätigung bis zu zwanzig Jahren) zu bestrafen, wer sich im nationalsozialistischen Sinn betätigt. In Verbindung mit dem Verbotsgesetz ist auch noch auf Artikel III Absatz 1 Ziffer 4 des Einführungsgesetzes zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen (EGVG) hinzuweisen. Gemäss diesem wird mit einer Geldstrafe von bis zu 10 000 Euro und bei bereits verurteilten Wiederholungstäterinnen und Wiederholungstätern mit einer Geldstrafe von bis zu 20 000 Euro oder mit einer Freiheitsstrafe von bis zu sechs Wochen bestraft, wer nationalsozialistisches Gedankengut im Sinne des VerbotsG, verbreitet oder dies versucht. Das 2015 im Rahmen eines «Anti-Terror-Paketes» geschaffene Bundesgesetz, mit dem die Verwendung von Symbolen der Gruppierung Islamischer Staat und anderen Gruppierungen verboten wird (Symbole-Gesetz), ist an dieser Stelle ebenfalls zu nennen. Dieses Gesetz zielt zum einen auf islamistische und terroristische Gruppierungen ab (z. B. Islamischer Staat und Al-Qaida), zum anderen aber auch auf rechtsextreme Gruppierungen wie die Identitäre Bewegung Österreich oder Die Österreicher oder diverse Gruppierungen aus anderen Lagern (Graue Wölfe, die Kurdische Arbeiterpartei). Umfasst sind auch deren Teil- oder Nachfolgeorganisationen. Das Symbole-Gesetz verbietet es, Symbole (worunter auch Abzeichen, Embleme und Gesten fallen) der in diesem Gesetz genannten Gruppierungen in der Öffentlichkeit – einschliesslich unter Zuhilfenahme elektronischer Kommunikationsmittel – darzustellen, zur Schau zu stellen, zu tragen oder zu verbreiten. Schliesslich ist das Abzeichengesetz zu erwähnen, bei dem es sich allerdings um ein verwaltungsrechtliches Gesetz handelt. Demgemäss sind jegliche Symbole von einer in Österreich verbotenen Organisation verboten. Da sich gemäss Rechtsprechung das Abzeichengesetz auch auf das Verbotsgesetz bezieht,⁶³ fallen auch Symbole des NS-Staats und diverser Unterorganisationen darunter. Ebenfalls verboten sind Symbole, die in ihrer Ähnlichkeit und Zweckbestimmung als Ersatz für ein Nazisymbol dienen. Zuwiderhandlungen werden mit einer Geldstrafe bis zu 10 000 Euro oder mit Freiheitsstrafe bis zu einem Monat bzw. im Wiederholungsfall mit einer Geldstrafe bis zu 20 000 Euro oder mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Wochen bestraft. Strafbar ist bereits ein Versuch.

Fazit: Die rechtsvergleichenden Ausführungen zeigen, dass die geplanten Änderungen mit den umliegenden Ländern harmonieren. Auch wenn sich der geschichtliche Hintergrund sowie die geschichtliche «Vorbelastung» jedes der genannten Länder unterschiedlich darstellt, besteht Einigkeit darüber, dass diese Symbole – als Zeichen des Nationalsozialismus gebraucht – menschenverachtend, gewaltverherrlichend und verstörend sind und in der Öffentlichkeit nichts zu suchen haben. Das Verbot dient damit nicht nur der nationalen Einheitlichkeit des Rechts, sondern bietet auch eine internationale (strafrechtliche) Kohärenz zwischen der Schweiz und ihren direkten Nachbarstaaten.

4 Grundzüge der Vorlage

4.1 Die beantragte Neuregelung

Gestützt auf den Vorentwurf und die Auswertung des Vernehmlassungsverfahrens beantragt der Bundesrat die folgende Umsetzung der 1. Etappe der Motion 23.4318 RK-S:

– Umsetzung mittels eines eigenständigen Bundesgesetzes, das sich auf Artikel 123 Absatz 1 BV stützt: Bundesgesetz über das Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen (E‑VNSG);
– Ausschluss aus dem Anwendungsbereich von bereits existierenden religiösen Symbolen, die identisch sind mit nationalsozialistischen Symbolen oder diesen ähneln (Art. 1 Abs. 2 E‑VNSG);
– als Übertretungstatbestand definiertes Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen (Art. 2 Abs. 1 E‑VNSG);
– Ausnahmen vom Verbot aus edukativen, kulturellen und künstlerischen, historischen, journalistischen oder wissenschaftlichen Zwecken (Art. 2 Abs. 2 E‑VNSG);
– Strafrahmen: maximal 1000 Franken Busse (Art. 4 E‑VNSG);
– Einführung des Ordnungsbussenverfahrens: Aufnahme des Übertretungstatbestands in das Ordnungsbussengesetz (Art. 6 E‑VNSG).

Gegenüber dem Vorentwurf wurde angepasst, dass ausdrücklich die «vorsätzliche» Handlung im Gesetz als strafbar genannt wird. Einschlägige Zahlencodes werden nicht mehr zu den im Gesetz gemeinten Abwandlungen gezählt (vgl. Ziffer 2.2.1).

4.2 Anpassungen anderer Gesetze

4.2.1 Jugendstrafgesetz

Das Spezialgesetz ist gemäss Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des Jugendstrafgesetzes vom 20. Juni 2003⁶⁴ (JStG) auch auf Kinder und Jugendliche anwendbar. Es braucht also keine Anpassung des JStG. Es gilt allerdings zu beachten, dass – da Bussen erst gegen über 15-jährigen Personen ausgesprochen werden können (Art. 24 JStG und Art. 4 Abs. 1 OBG) – jugendliche Täterinnen und Täter im Alter zwischen 10 und 14 Jahren «nur» mit einem Verweis (Art. 22 JStG), einer persönlichen Leistung (Art. 23 JStG) oder einer Schutzmassnahme (Art. 12 ff. JStG) sanktioniert werden können.

4.2.2 Militärstrafgesetz

Eine Anpassung des Militärstrafgesetzes vom 13. Juni 1927⁶⁵ (MStG) mit einem Verweis auf das neue Spezialgesetz ist nicht notwendig. Artikel 8 MStG verweist jedenfalls darauf, dass die dem Militärstrafrecht unterstehenden Personen für strafbare Handlungen, die im MStG nicht vorgesehen sind, dem zivilen Strafrecht unterworfen bleiben.

4.2.3 Ordnungsbussengesetz

Artikel 6 E‑VNSG legt die rechtliche Grundlage für die Einführung des Ordnungsbussenverfahrens. Er sieht vor, dass die Liste in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des OBG um eine Ziffer ergänzt wird, die es ermöglicht, Verstösse gegen das Verbot des Verwendens von Symbolen des Nationalsozialismus im Ordnungsbussenverfahren zu erledigen. Neben der Änderung des OBG braucht es auch eine Änderung der Ordnungsbussenverordnung vom 16. Januar 2019⁶⁶ (OBV), indem Artikel 4 E‑VNSG in den Anhang 2, Bussenliste 2 aufgenommen wird. Gemäss Artikel 4 Absatz 1 OBG findet das Gesetz keine Anwendung, wenn die Widerhandlung von einer Person begangen wird, die zum Zeitpunkt der Tat das 15. Altersjahr nicht vollendet hat. In Artikel 24 des JStG wird festgelegt, dass erst der Jugendliche, der zur Zeit der Tat das 15. Altersjahr vollendet hat, mit Busse bestraft werden kann.

4.3 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Durch das neue spezialgesetzliche Verbot des öffentlichen Verwendens von nationalsozialistischen Zeichen und dessen (grundsätzliche) Sanktionierung im Ordnungsbussenverfahren werden die kommunalen und kantonalen Polizeidienste einen Mehraufwand haben, der vermutlich nicht erheblich sein wird. Auch die Staatsanwaltschaften und Gerichtsbehörden werden – voraussichtlich in einem vergleichsweise moderaten Ausmass – einen Mehraufwand haben, namentlich dann, wenn das ordentliche Verfahren zur Anwendung gelangt. In jedem Fall entstehen aufgrund der Ausgestaltung als Übertretungstatbestand und der Behandlung im Ordnungsbussenverfahren weit weniger Aufwand und Kosten, als wenn immer das ordentliche Verfahren angewendet würde.

4.4 Umsetzungsfragen

Grundsätzlich erfordert das vorgeschlagene Verbot von nationalsozialistischen Symbolen weder zusätzliche Massnahmen zur Umsetzung in einer Verordnung noch die Änderung kantonalen Rechts.

Die Verfolgung von Straftaten des Bundesrechts ist Sache der Kantone (Art. 123 Abs. 2 BV und Art. 22 StPO). Aufgrund der Eindeutigkeit der hauptsächlich gebrauchten nationalsozialistischen Symbole braucht es keine aufwändigen Schulungen für die Polizeibehörden. Eine kurze Instruktion dürfte reichen.

Künftige Vollzugserfahrungen könnten über das Bundesamt für Statistik (BFS) erfasst werden. Die jährliche polizeiliche Kriminalstatistik des BFS (die auch in speziellen Gebieten des Nebenstrafrechts z. B. dem Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober 1951⁶⁷ [BetmG], publiziert wird) könnte Auskunft über Fallzahlen, Täterschaft und Opfer bringen. Es wäre ausserdem denkbar, dass die Datenbank «Sammlung Rechtsfälle»⁶⁸ der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus, die bis anhin Entscheide und Urteile enthält, die seit 1995 nach Artikel 261^bis StGB von den verschiedenen Rechtsinstanzen der Schweiz gefällt wurden, um Entscheide und Urteile nach VNSG erweitert wird.

5 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

5.1 Konkurrenzen

Bei Vorliegen einer Handlung, die die Tatbestandsmerkmale von Art. 261^bis StGB erfüllt, und einer Handlung, die eine einfache öffentliche Verwendung eines Nazisymbols im Sinne der neuen Norm darstellt, besteht echte Konkurrenz, d. h. die Erfüllung mehrerer Tatbestände durch mehrere Handlungen.

Fallbeispiel: Eine Person äussert sich rassendiskriminierend und in herabsetzender Weise gegenüber einer anderen Person und trägt dabei ein T-Shirt, auf dem die SS-Runen abgebildet sind. Oder anlässlich einer Demonstration kommt es zu rassendiskriminierenden Äusserungen durch eine Person, die gleichzeitig eine Hakenkreuzfahne trägt. In diesem Fall wird die Person wegen zweier Widerhandlungen, namentlich einerseits einer Zuwiderhandlung gegen Artikel 261^bis StGB zu einer Geld- oder Freiheitsstrafe sowie andererseits wegen Zeigens eines verbotenen Symbols zu einer Busse verurteilt werden.

Wenn aber die Tathandlung nach dem E‑VNSG zugleich die Tatbestände von Artikel 261^bis (Abs. 2 oder 4) StGB erfüllt, dann kommt diese Bestimmung allein zur Anwendung, da sie in diesem Fall das durch das Spezialgesetz Verbotene enthält und damit kein Raum bleibt für die spezialgesetzliche Strafbestimmung. Diese kommt nur dann zur Anwendung, wenn die Tathandlung sich im Bereich der ausgemachten «Lücke» befindet, nämlich des bis anhin straflosen Zeigens, Verbreitens, Tragens und Verwendens von Symbolen, wenn damit keine Ideologie gegenüber Dritten verbreitet werden soll oder, wenn dies in nicht gegen die Menschenwürde verstossender Weise und ohne Diskriminierung oder Herabsetzung einer Person oder Personengruppe geschieht.

5.2 Die Bestimmungen im Einzelnen

Art. 1 Gegenstand und Geltungsbereich

Grundsätzlich sind die Handlungen des Tragens und Zeigens in den Begriffen des Verwendens und Verbreitens schon inbegriffen, aber eine genauere Beschreibung der einzelnen Tathandlungen bereits im Tatbestand kann dazu dienen, dass die verbotenen Handlungen für die Bürgerinnen und Bürger leichter zu verstehen sind, weswegen diese vier Tathandlungen in Artikel 1 Absatz 1 E‑VNSG genannt werden. Die Begriffe des «Verwendens» und «Verbreitens» umfassen zusätzlich zu den genannten (Tragen und Zeigen) noch mehr Handlungen. Im Bericht und Vorentwurf 2009 finden sich einerseits eine Definition der Begriffe «Verwenden» und «Verbreiten» und andererseits auch praktische Beispiele, die die Vorteile dieser Begriffe darstellen: «Verwenden» wurde als tragen, anpreisen, anbieten, zeigen, ausstellen oder sonst wie zugänglich machen interpretiert. Es sei nicht einzusehen, welche Bedeutung z. B. ein öffentliches Zeigen haben könnte, das sich vom öffentlichen Ausstellen unterscheiden würde. So sei es fraglich, ob es sich beim Anbringen eines Hakenkreuzes z. B. auf dem eigenen öffentlich sichtbaren Briefkasten um ein Ausstellen oder ein Zeigen handelt. Mit der Formulierung des «Verwendens» fallen solche subtilen und zum Teil rein theoretischen Unterscheidungen weg und damit ist auch z. B. das Beschmieren oder Besprayen von Hauswänden mit Hakenkreuzen gemeint. «Verwenden» bedeutet also auch im vorliegenden Kontext ein öffentliches Benutzen von nationalsozialistischen Symbolen. «Verbreiten» wurde als elektronische, mündliche oder schriftliche Weitergabe z. B. durch Vorlesen, Abspielen, Anschlagen, Ausstellen, Verteilen oder Verkaufen der genannten Symbole oder Gegenstände an einen öffentlichen Adressatenkreis, ohne das nach geltendem Recht von Artikel 261^bis Absatz 2 StGB verlangte werbende Element, definiert.⁶⁹ Das im Bericht und Vorentwurf 2009 genannte «Herstellen» wird in diesem Entwurf nicht aufgegriffen (vgl. Ziffer 2.2.1).

In der französischen Version des Entwurfes wurde das Wort «arborer» mit «porter» ersetzt, denn diese Formulierung ist im Französischen sprachlich eindeutiger.

Bei Übertretungen werden Versuch und Gehilfenschaft nur in den vom Gesetz ausdrücklich bestimmten Fällen bestraft (Art. 105 Abs. 2 StGB). Es ist allerdings fraglich, ob dies bei einem Delikt, das aufgrund seiner geringen Schwere als Ordnungswidrigkeit ausgestaltet werden soll, angemessen oder notwendig ist. Bei Fällen, die einen gewissen Schweregrad aufweisen, die also die Tatbestände von Artikel 261^bis Absatz 2 (das Zeigen oder Tragen mit werbendem Charakter) oder 4 (zur Herabsetzung oder Diskriminierung von Personen oder Personengruppen) erfüllen, sind Versuch und Teilnahme bereits strafbar. Für die Tathandlungen, die durch das E‑VNSG abgedeckt werden, wird darum auf die Strafbarkeit von Versuch und Gehilfenschaft verzichtet.

Da es sich um ein abstraktes Gefährdungsdelikt handelt, ist die Tat vollendet, wenn die Täterin oder der Täter eine der in Artikel 2 Absatz 1 E‑VNSG beschriebenen Handlungen (Verwenden, Verbreiten, Tragen und Zeigen) in der Öffentlichkeit ausgeführt hat.

Abs. 1 (Geltungsbereich)

Als «öffentlich» gelten im Strafrecht bzw. im Zusammenhang mit Artikel 261^bis StGB Handlungen, die nicht im privaten Rahmen erfolgen und an einen grösseren, nicht durch persönliche Beziehungen (d. h. weder familiär noch freundschaftlich oder sonst durch ein besonderes Vertrauensverhältnis geprägt) zusammenhängenden Kreis von Personen gerichtet sind.⁷⁰

Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, hängt von den konkreten Umständen ab, wobei auch die Zahl der Adressatinnen und Adressaten von Bedeutung, aber nicht allein ausschlaggebend sein kann.⁷¹ Das Anbringen eines Fotos mit Hakenkreuz und einer Person, die den Hitlergruss zeigt und eines Schilds mit Hakenkreuz an der Aussenseite der eigenen Wohnungstür wurde als öffentlich gewertet, weil es von allen Bewohnerinnen und Bewohnern des Mehrfamilienhauses sowie dessen Besucherinnen und Besuchern gesehen werden konnte.⁷² Den «privaten Rahmen» macht die persönliche Beziehung aus; damit sind Handlungen auf Privatbesitz oder privatem Grund nicht per se straflos. Kann die Handlung von einer grösseren, nicht durch persönliche Beziehungen verbundenen Anzahl Menschen wahrgenommen werden, z. B. eine Fahne in einem Garten, ein Schild an einer Haustüre, ist Strafbarkeit gegeben.

Aus strafrechtlicher Sicht unterscheidet sich das Verwenden von nationalsozialistischen Symbolen in der Öffentlichkeit im virtuellen Raum vom realen Raum nur dadurch, dass sie unter Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnik (IKT) begangen wird. Folglich sind damit nationalsozialistische Symbole auch im Internet verboten, wenn sie «öffentlich» im virtuellen Raum verwendet oder verbreitet werden. Die vom Bundesgericht aufgestellte Definition zur Öffentlichkeit gilt dabei auch hier. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung impliziert die Nutzung der Funktionen «Gefällt mir» und «Teilen» in den sozialen Medien den Willen, den entsprechenden Inhalt zu verbreiten.⁷³ In Verbindung mit einem Nazisymbol würde ein solches Verhalten daher in den Anwendungsbereich der neuen Norm fallen. Allerdings ist die Tatsache problematisch, dass solche Taten oft von einer anonymen Täterschaft begangen werden. Die Identifizierung der Täterinnen und Täter und die Suche nach und Sicherung von Beweisen auf digitalen Plattformen kann sich darum oft schwierig gestalten.⁷⁴

Die Strafbarkeit des Verwendens durch das Erfordernis der Öffentlichkeit einzuschränken, ist bereits aus Artikel 261^bis Absatz 2 StGB bekannt und durch die Rechtsprechung ausführlich behandelt. Bei der Bestimmung des Begriffes der «Öffentlichkeit» kann demnach auf eine langjährige, ausführliche und ausgereifte Rechtsprechung zum Begriff der Öffentlichkeit in Artikel 261^bis StGB zurückgegriffen werden. Um zum Beispiel ein nicht-öffentliches Verkaufen von einem öffentlichen Verkaufen von nationalsozialistischen Symbolen zu unterscheiden, ist dementsprechend die oben beschriebene bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Begriff der Öffentlichkeit in Artikel 261^bis StGB heranzuziehen. Die frühere Rechtsprechung stellte bei der Bestimmung der Öffentlichkeit im Wesentlichen auf die Zahl der Adressatinnen und Adressaten ab. Das Bundesgericht hat Öffentlichkeit damals beispielsweise verneint im Falle eines Buchhändlers, der ein Holocaust leugnendes Buch in beschränkter Zahl (weniger als zehn Exemplare) an einem für Kundinnen und Kunden nicht einsehbaren Ort aufbewahrte, dafür keine Werbung gemacht und es nur auf Verlangen verkauft hatte.⁷⁵ BGE 130 IV 111 stellt hierzu eine klare Praxisänderung dar. Gemäss BGE 130 IV 111, 120 E. 5.2.2 schliesst die gemeinsame Gesinnung den öffentlichen Charakter der Veranstaltung nicht aus, wenn die Gesinnungsgenossinnen und -genossen nicht auch persönlich miteinander verbunden sind. Laut der neuen Rechtsprechung würde im Falle des beschriebenen Verkaufs des Holocaust leugnenden Buchs die Öffentlichkeit nur verneint, wenn der Verkäufer und die Käuferinnen und Käufer im Familien- und Freundeskreis oder sonst in einem durch persönliche Beziehungen oder besonderes Vertrauen geprägten Umfeld sind. Es spielt keine Rolle, dass sie wohl alle dieselbe bzw. ähnliche Gesinnung haben. Ebenfalls spielt es keine entscheidende Rolle, dass es sich bei den Käuferinnen und Käufern nur um einen engen Adressatenkreis handelt. Das bedeutet für den öffentlichen Verkauf, dass keinerlei dieser gemäss Vorentwurf verbotenen Symbole in der Öffentlichkeit zu sehen seien dürfen. Unter diese Symbole fallen z. B. das Hakenkreuz und die SS-Runen. Solche Objekte dürfen nicht öffentlich zum Verkauf angepriesen werden – egal ob im realen Raum oder im Internet. Das bedeutet, dass es ein strafloses Anpreisen nur gibt, wenn durch eine Abdeckung sichergestellt ist, dass kein verbotenes Symbol in der Öffentlichkeit sichtbar ist.

Tätowierungen

Ausdruck des Persönlichkeitsrechts ist es, dass jeder Mensch seinen Körper «gestalten» darf. Wer sich nationalsozialistische Symbole auf die Haut tätowieren lässt (oder aber auch z. B. Anhänger mit Hakenkreuz trägt), macht sich an sich noch nicht strafbar. Es gilt jedoch, dass diese immer in der Öffentlichkeit verborgen werden müssen, ansonsten der Tatbestand des spezialgesetzlichen Verbots erfüllt sein und es zu einer Sanktionierung mit einer Busse kommen kann, jedes Mal, wenn das Symbol in der Öffentlichkeit sichtbar ist.

Abs. 2 (religiöse Symbole)

Das Verbot von nationalsozialistischen Symbolen bedeutet, dass Gegenstände und Zeichen, die vom nationalsozialistischen Regime geprägt wurden, verboten werden. Insbesondere das Hakenkreuz ist ein sehr altes Symbol, das in Asien und insbesondere in Indien häufig mit verschiedenen Religionen wie dem Hinduismus, Buddhismus oder dem Jainismus in Verbindung gebracht wird. Das Hakenkreuz (im Sanskrit: Swastika) hat in diesen Kulturen die Bedeutung eines Sonnenzeichens und wird als «Glücksbringer» verstanden. Deshalb ist eine Präzisierung des Anwendungsbereichs des Gesetzes (Art. 1 Abs. 2 E‑VNSG) dahingehend angezeigt, dass bereits existierende religiöse Symbole, die mit nationalsozialistischen Symbolen identisch oder ähnlich sind, vom Geltungsbereich des Verbotes von Vorneherein ausgeschlossen sind.

Eine tiefe moralische Überzeugung reicht nicht für die Anerkennung als religiös. Es kann vorkommen, dass die Begriffe «Religionen», «Überzeugungen» und «Meinungen» miteinander vermischt werden.⁷⁶ Vorliegend erlaubt es die Beschränkung auf «bereits existierende religiöse Symbole», die Ausnahme vom Verbot auf bestehende Religionen, die die von Lehre und Rechtsprechung anerkannten Merkmale aufweisen, wie z. B. Hinduismus oder Buddhismus, zu begrenzen, ohne dass sie sich jedoch auf moralische Überzeugungen ohne direkte Verbindung zu einer Gottheit oder Transzendenz erstreckt.⁷⁷

Art. 2 Verbotene Symbole und Ausnahmen

Abs. 1 (Verbotene Symbole)

Unter Nationalsozialismus wird eine nach dem Ersten Weltkrieg in Deutschland aufgekommene, extrem nationalistische, imperialistische, rassistische und antisemitische politische Bewegung verstanden. Auf dieser Ideologie basierte die faschistische Herrschaft von Adolf Hitler in Deutschland in den Jahren von 1933 bis 1945. Der Nationalsozialismus ist antisemitisch, antidemokratisch, antiliberal und völkisch (in der rassistischen Ideologie des Nationalsozialismus ein Volk als vermeintliche Rasse betreffend). (Ab-)Zeichen,⁷⁸ Embleme,⁷⁹ Fahnen, Gesten,⁸⁰ Parolen,⁸¹ Grussformeln⁸² usw. dieser faschistischen Herrschaft und von Nazi-Deutschland werden als sogenannte Symbole des Nationalsozialismus verstanden.

Die allgemein bekanntesten und am weitesten verbreiteten Symbole sind sicherlich das Hakenkreuz,⁸³ der Hitlergruss und die SS-Runen und diese können damit als «Kernsymbole» des Nationalsozialismus bezeichnet werden.⁸⁴ Diese Symbole stehen für Deportationen und Massenmord, Zerstörung bürgerlicher Rechte und Freiheiten, Krieg, Vernichtung und Verfolgung. Auch Abwandlungen sollen unter das Verbot fallen. Als «Abwandlungen» gelten solche Zeichen, die nach Gestaltung und Verwendung im konkreten Kontext als Ersatzsymbol für ein nationalsozialistisches Kernsymbol dienen und von Dritten entsprechend so verstanden werden können. Dies dient der grösstmöglichen Abdeckung dessen, was als verbotenes Symbol gilt. Die Erfahrung lehrt, dass Verbote die Kreativität befeuern, solche zu umgehen, d. h. in diesem Fall, Abwandlungen von nationalsozialistischen Symbolen zu kreieren. In Zweifelsfällen können die urteilenden Behörden im Rahmen der Auslegung und im Zusammenhang mit dem Kontext der Verwendung entscheiden, ob eine Abwandlung im konkreten Fall als strafbar anzusehen ist,⁸⁵ wie beispielsweise das Bundesgericht dies im Zusammenhang mit der sogenannten «Quenelle»⁸⁶ entschieden hat.⁸⁷ Erfasst sollten primär Kernsymbole und solche Abwandlungen sein, die für den «unbefangenen durchschnittlichen Betrachter» im Kontext klar als Bezugnahme auf den Nationalsozialismus erkennbar sind; blosse Ähnlichkeiten oder mehrdeutige Zeichen ohne hinreichend klaren NS-Bezug sollten nicht oder nur im jeweiligen Kontext darunter fallen (vgl. Ziff. 7.2 zur Praxis des EGMR zu generellen Verboten betr. mehrdeutige Zeichen, die u. U. als unverhältnismässig beurteilt worden sind). In Zweifelsfällen ist das ordentliche Verfahren vorzusehen; Ordnungsbussen eignen sich nur bei klarer Sachlage.

Im Vergleich zum Vorentwurf wurde eine sprachliche Anpassung in Absatz 1 vorgenommen. Der Passus «wie Fahnen, Abzeichen, Embleme, Gesten, Parolen oder Grussformeln oder Abwandlungen davon» wurde aus sprachlichen Gründen in «einschliesslich Fahnen, Abzeichen, Embleme, Gesten, Parolen und Grussformeln oder Abwandlungen davon» geändert.

Abs. 2 (Ausnahmen)

Im Rahmen des geltenden Artikels 261^bis StGB ist die tatbestandsmässige Nutzung von rassendiskriminierenden Symbolen zu bestimmten Zwecken (z. B. edukativ, journalistisch) erlaubt, sofern eine solche Verwendung nicht die Voraussetzungen der Strafbarkeit erfüllt.

In Bezug auf die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 16 BV) verpflichtet Artikel 36 BV den Gesetzgeber, die Strafbarkeit zu definieren und die Strafnorm so zu formulieren, dass sie dieses Grundrecht respektiert. Darüber hinaus ist es Aufgabe der Gerichte, die Meinungsfreiheit bei der Auslegung der Norm zu berücksichtigen. Zulässige Eingriffsinteressen umfassen insbesondere den Schutz der Menschenwürde und der religiösen Überzeugungen.⁸⁸ Die Aufgabe des Gesetzgebers besteht darin, die Ausnahmen so auszugestalten, dass überwiegende individuelle Interessen (insbesondere in Bildung, Kunst/Kultur, historischer Dokumentation, Journalismus und Wissenschaft) gewahrt bleiben, ohne den Normzweck zu unterlaufen. Entscheidend ist, dass die öffentliche Verwendung des Symbols funktional erforderlich ist, um den privilegierten Zweck zu erreichen; die Ausnahme greift namentlich nicht, wenn der Gesamtzusammenhang objektiv geeignet ist, nationalsozialistische Ideologie zu fördern, zu verherrlichen oder zu normalisieren. Eine ausdrückliche Distanzierung kann je nach Kontext ein relevantes Indiz sein, ist jedoch nicht in jedem Fall erforderlich (z. B. Satire, dokumentarische Berichterstattung).

Artikel 2 Absatz 2 E‑VNSG enthält Ausnahmen vom Verbot bei der Verwendung von Symbolen des Nationalsozialismus zu edukativen, künstlerischen und kulturellen, historischen, journalistischen und wissenschaftlichen Zwecken. Unter journalistischen Zwecken ist Berichterstattung (Presse, Internet, Fernsehen etc.) zu verstehen, die z. B. von Hakenkreuzschmierereien, Hakenkreuzfahnen an Demonstrationen oder rechtsextremen Gruppierungen und Personen berichtet. In diesem Zusammenhang können Bilder von verbotenen Symbolen straffrei gezeigt werden. Vorausgesetzt ist, dass die Abbildung für die Berichterstattung sachlich geboten ist und die Darstellung nach Kontext und Aufmachung nicht auf eine Normalisierung oder Propagierung der Ideologie angelegt ist. Bei den Ausnahmen im Bereich Kunst und Kultur fällt z. B. auch Satire darunter. Satire wird als Kunstgattung (Literatur, Karikatur, Film) definiert, die durch Übertreibung, Ironie und «beissenden» Spott an Personen, Ereignissen Kritik übt, sie der Lächerlichkeit preisgibt, Zustände anprangert, mit scharfem Witz geisselt.⁸⁹ Damit bleiben auch die Herstellerinnen und Hersteller, Zeichnerinnen und Zeichner und Autorinnen und Autoren von Satire straflos. Der Übergang zwischen dem, was unter edukative, historische und wissenschaftliche Zwecke fällt, ist sicher fliessend. Es werden dennoch alle drei Bereiche genannt, um die Ausnahmen möglichst präzise zu umschreiben. Mit «historischen Zwecken» sind z. B. Gedenkstätten, Darstellungen von Uniformen, Waffen etc.⁹⁰ gemeint, die keinen edukativen, wissenschaftlichen oder kulturellen Charakter haben, sondern (lediglich) informativ sein sollen. Bei der Ausnahme für historische Zwecke dürften oftmals Überschneidungen mit «edukativen» und «wissenschaftlichen» Zwecken auftreten (z. B. Ausstellungen, Sachbücher, wissenschaftliche Vorträge). Aber auch Überschneidungen mit «journalistischen» oder «kulturellen und künstlerischen» Zwecken sind möglich. Da diese Überschneidungen jedoch nicht Deckungsgleichheit der verschiedenen Begriffe bedeuten, werden die «historischen» Zwecke für jene Fälle, die nicht als edukativ oder wissenschaftlich etc. angesehen werden, genannt. Dabei ist zum Beispiel an ein denkmalgeschütztes Gebäude aus der Zeit des Nationalsozialismus zu denken, das entsprechende Zeichen trägt. Die «Aufsplitterung» in die diversen Ausnahmegründe und deren explizite Nennung (auch wenn «historisch» oft auch in einem anderen Aspekt enthalten ist) dient der Klarheit und Vollständigkeit des Gesetzes. Es soll für den Rechtsanwenderin und Rechtsanwender selbsterklärend sein.

In der Vernehmlassung wurde durch einen Vernehmlassungsteilnehmer bemerkt, dass Nazisymbole auch zu Unterhaltungszwecken, z. B. in Filmen, Videospielen, Brettspielen etc. weiterhin erlaubt sein müssten.⁹¹ Der Bundesrat hat bewusst auf eine generelle Ausnahme für Filme, Video- und Computerspiele etc. verzichtet. Es gelten die in Artikel 2 Absatz 2 genannten Ausnahmeregelungen. In Filmen oder Spielen, die z. B. in Deutschland im Zeitraum zwischen 1933–45 angesiedelt sind oder anderswo auf der Welt zur Zeit des 2. Weltkrieges, spiegeln nationalsozialistische Symbole, z. B. auf Flaggen oder Uniformen, die damalige Realität wider. Auch z. B. bei Filmen, in denen Neonazis oder Rechtsextremisten gezeigt werden, weil die Handlung des Filmes dieses erfordert, steht das allfällige Zeigen von nationalsozialistischen Symbolen im Kontext der filmischen Handlung. Diese genannten Beispiele fallen unter die künstlerische Ausnahme. Werden nationalsozialistische Symbole in Filmen oder Spielen ohne erkennbaren Zusammenhang zu historischen Tatsachen oder der Handlung verwendet, so kommt grundsätzlich das E-VSNG zur Anwendung, ausser sie haben einen anderen künstlerischen, z. B. satirischen Wert. Wird mit den Symbolen für die Ideologie geworben oder eine Person oder Personengruppe herabgesetzt oder diskriminiert, kommt Artikel 261^bis StGB zum Zug.

Art. 3 Einziehung

Für die Einziehung der Symbole – soweit es sich um Fahnen, Abzeichen, Embleme oder Gegenstände handelt, die solche Symbole oder Abwandlungen davon darstellen oder enthalten, wie Schriften, Ton- oder Bildaufnahmen oder Abbildungen – wird auf Artikel 69 StGB verwiesen. Diese deklaratorische Bestimmung – denn Artikel 69 StGB ist auch im Nebenstrafrecht anwendbar (Art. 333 Abs. 1 StGB) – dient der Praktikabilität des Gesetzes. Der Text soll selbsterklärend sein. Für Rechtsanwenderin und Rechtsanwender, aber auch für jede Bürgerin und jeden Bürger soll die Tragweite des Gesetzes direkt aus diesem klar hervorgehen.

In Artikel 8 Absatz 1 OBG wird präzisiert, dass mit der Erhebung der Ordnungsbusse Gegenstände, die nach Artikel 69 StGB einzuziehen sind, sichergestellt werden, und in Artikel 8 Absatz 2, dass die sichergestellten Gegenstände mit der Bezahlung der Busse als eingezogen gelten. Die Person, die bestreitet, dass die Voraussetzungen für eine Einziehung erfüllt sind, muss dies im Strafverfahren geltend machen, indem sie das Ordnungsbussenverfahren ablehnt und damit ein ordentliches Strafverfahren eingeleitet wird (Art. 13 Abs. 2 OBG). Eine Ordnungsbusse kann auch im ordentlichen Strafverfahren ausgesprochen werden (Art. 14 OBG).

Art. 4 Strafbarkeit

In Bezug auf den subjektiven Tatbestand ist Vorsatz, und zwar in Bezug auf die öffentliche Verwendung oder Verbreitung erforderlich. D. h. die Täterin oder der Täter muss mindestens in Kauf nehmen, das Symbol ausserhalb ihrer oder seiner Privatsphäre oder ihres oder seines privaten Umfelds zu zeigen. Im VE‑VNSG wurde die vorsätzliche Tatbegehung nicht explizit erwähnt. Allerdings bestimmt Artikel 333 Absatz 7 StGB, dass in anderen Bundesgesetzen unter Strafe gestellte Übertretungen strafbar sind, auch wenn sie fahrlässig begangen werden, sofern nicht nach dem Sinn der Vorschrift nur die vorsätzliche Begehung mit Strafe bedroht ist. Zur Klarstellung wird in Artikel 4 E‑VNSG die vorsätzliche Tatbegehung explizit erwähnt.

Da das Verbot des Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen in einem eigenständigen Gesetz umgesetzt wird, muss der Strafrahmen speziell festgelegt werden. Weigert sich eine Person, die verhängte Ordnungsbusse zu bezahlen, so kommt es zu einem ordentlichen Verfahren. Dann soll der maximale Strafrahmen bei 1000 Franken liegen. Artikel 4 E‑VNSG legt darum den Maximalbetrag der Busse bei einem Verstoss gegen das Verbot der Verwendung von nationalsozialistischen Symbolen auf diese 1000 Franken fest. Die Höhe der Busse im Einzelfall bestimmen die kantonalen Gerichte. Im ordentlichen Verfahren können bei der Bemessung der Bussenhöhe Umstände wie eine wiederholte Tatbegehung berücksichtigt werden. Zu berücksichtigen sind dann auch die persönlichen Verhältnisse der Person und ihr Verschulden (Art. 106 Abs. 3 StGB). Dabei ist das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (Art. 47 und 106 Abs. 3 StGB). Im vereinfachten Verfahren liegt die Maximalhöhe einer Busse im Sinne von Artikel 1 Absatz 3 OBG bei 300 Franken. In den im vorliegenden Gesetzesentwurf festgelegten Fällen soll die Busse 200 Franken betragen (vgl. Ziffer 2.2.1).

Art. 5 Strafverfolgung

Gemäss Artikel 5 E‑VNSG obliegt die Strafverfolgung den Kantonen. Diese Zuständigkeit entspringt Artikel 123 Absatz 2 BV, wonach in erster Linie die Kantone für die Umsetzung des Strafrechts verantwortlich sind. Sie schliesst die Verfolgung von Straftaten ein.

Art. 6 Ordnungsbussengesetz

Artikel 6 E‑VNSG legt die rechtliche Grundlage für die Einführung des Ordnungsbussenverfahrens. Das Ordnungsbussenverfahren erlaubt die effiziente Sanktionierung von Übertretungen mit einem geringen Unrechtsgehalt. Mit der Ordnungsbusse gibt die Strafverfolgungsbehörde den Betroffenen die Möglichkeit, die Begehung der Widerhandlung anzuerkennen und die Busse zu bezahlen. Mit dieser Anerkennung verzichten die Betroffenen darauf, dass die Behörden den Fall weiterbearbeiten. Da den Behörden keine weiteren Aufwände entstehen, ist das Verfahren für die Betroffenen im Gegenzug kostenlos.

Artikel 6 E‑VNSG sieht vor, dass die Liste in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des OBG um eine Ziffer ergänzt wird, die es ermöglicht, Verstösse gegen das Verbot des Verwendens von nationalsozialistischen Symbolen im Ordnungsbussenverfahren zu erledigen. Neben dieser Änderung des OBG braucht es auch eine Ergänzung der OBV, indem Artikel 1 E‑VNSG in den Anhang 2, Bussenliste 2 aufgenommen und wie folgt ergänzt wird: «das öffentliche Verbreiten, Verwenden, Tragen und Zeigen von nationalsozialistischen Symbolen, ohne dass eine Ausnahme nach Artikel 2 Absatz 2 VNSG vorliegt».

Die in der OBV festzulegende Bussenhöhe bei einer Erledigung im Ordnungsbussenverfahren soll 200 Franken betragen. Damit liegt die gewählte Bussenhöhe im oberen Drittel des Bussenrahmens, der von 10–300 Franken reicht. Eine Busse über 200 Franken ist beispielsweise vorgesehen für die Benützung einer Nationalstrasse ohne Vignette (Anhang 2 Bussenliste 2 Ziffer 6001 OBV) oder die Verletzung der Pflicht zur Preisbekanntgabe im Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb vom 19. Dezember 1986⁹² (UWG) (Anhang 2 Bussenliste 2 Ziffer 3001 OBV). Beim Verbot von nationalsozialistischen Symbolen handelt es sich um ein abstraktes Gefährdungsdelikt. Solche Symbole können durch das, wofür sie stehen, den öffentlichen Frieden gefährden. Der Unrechtsgehalt ist damit nicht gering und sicher nicht weniger bedeutend als das Fahren ohne Vignette oder einer Verletzung der Pflicht zur korrekten Preisbekanntgabe.

Eine Busse von 250 Franken (oder mehr) wäre allerdings zu hoch gegriffen. Die OBV sieht Bussen von 250 Franken für einige Strassenverkehrsdelikte vor, darunter z. B. das Rechtsüberholen durch Ausschwenken (Anhang 1 Bussenliste 1 Ziffer 314 Nr. 3), das Nichtbeachten eines Lichtsignals (Anhang 1 Bussenliste 1 Ziffer 309) oder das Überschreiten der Höchstgeschwindigkeit innerorts um 11–15 km/h (Anhang 1 Bussenliste 1 Ziffer 303 Bst. c). Bei solchen Tathandlungen ist der Unrechtsgehalt aufgrund der abstrakten Gefährdung von Leib und Leben höher.

Art. 7 Referendum und Inkrafttreten

Gemäss Artikel 7 untersteht das neue Bundesgesetz dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Der Bundesrat beschliesst das Inkrafttreten.

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Da für die Umsetzung des Verbots von nationalsozialistischen Symbolen (erste Stufe Umsetzung Motion 23.4318 RK-S) in einem Spezialgesetz keine zusätzliche Verordnung mit den allfällig verbotenen Symbolen notwendig ist, führt dies im Bund zu keinen zusätzlichen Kosten. Die Aufstockung der Personalressourcen ist nicht erforderlich.

Bei der Umsetzung eines Verbots weiterer rassendiskriminierender, gewaltverherrlichender und extremistischer Symbole (zweite Stufe Umsetzung Motion 23.4318 RK‑S) wird – neben der Erweiterung des Spezialgesetzes – eine zusätzliche Verordnung notwendig sein und für den Bund wird zusätzlicher Arbeitsaufwand entstehen (evtl. Bundesrat, Parlament, z. B. bei einer regelmässigen Aktualisierung der zusätzlichen Verordnung), was zu Mehrkosten führen wird. Ob zusätzliche Personalressourcen erforderlich sein werden, wird anlässlich der Umsetzung der 2. Etappe der Motion 23.4318 RK-S evaluiert werden.

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

Anpassungen im kantonalen Recht sind nicht erforderlich. Allerdings sind die Strafverfolgung und richterliche Beurteilung Sache der Kantone. Bei den Finanzen und beim Personal könnte sich daher ein Mehrbedarf ergeben. Jedoch müssen keine neuen Behörden geschaffen werden. Die spezialgesetzliche Lösung und die Möglichkeit der Anwendung des Ordnungsbussenverfahrens, sollten ermöglichen, dass sich die finanziellen und personellen Auswirkungen in einem relativ moderaten Rahmen halten, weil sich Staatsanwaltschaften und Gerichte nicht immer damit beschäftigen müssen, sondern nur im ordentlichen Verfahren, das bei einer Einsprache gegen die Busse oder wenn die Bedingungen nach Artikel 3 Absatz 1 OBG nicht erfüllt sind zur Anwendung kommt. Ein etwas höherer administrativer sowie finanzieller und personeller Aufwand wird sich hingegen nicht verhindern lassen. Dies geht aber mit der Einführung eines neuen Verbots normalerweise immer einher.

Es ist schwierig, die Anzahl der neu zu beurteilenden Fälle und die damit verbundenen Kosten abzuschätzen. Die in den Berichten des SIG und der GRA und der CICAD enthaltenen Zahlen können eine Vorstellung davon vermitteln, wie viele Fälle bei den Strafverfolgungsbehörden landen könnten, zumindest bis das neue Verbot seine volle Wirkung entfaltet.

Das neue Spezialgesetz regelt die Strafbarkeit der Verwendung von nationalsozialistischen Symbolen im öffentlichen Raum umfassend. Stehen kantonale Regelungen im Widerspruch zur Bundesregelung, geht das Bundesrecht aufgrund seiner derogatorischen Kraft vor. Kantonale Regelungen indessen, die über die Bundesregelung hinausgehen, könnten in diesem Umfang weiterhin anwendbar sein (vgl. auch Ziff. 1.1 zu bereits existierenden Symbolverboten und Symbolverboten de lege ferenda in einzelnen Kantonen).

6.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Es gibt zahlreiche Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit durch den Staat, beispielswiese das Verbot des Handels mit Betäubungsmitteln oder die Regulierung von Arzneimitteln oder gefährlichen Chemikalien zum Schutz der Gesundheit und des Lebens der Bevölkerung oder auch Bewilligungspflichten für den Waffenhandel oder das Verbot des Verkaufs von Organen. Das Verbot des öffentlichen Verwendens, Verbreitens, Tragens und Zeigens von nationalsozialistischen Symbolen stellt, wie untenstehend in Ziffer 7.1 dargelegt, einen rechtmässigen Eingriff in die Grundrechte (insb. in die Wirtschaftsfreiheit, aber auch die Meinungs- und Informationsfreiheit) zur Wahrung des öffentlichen Friedens und zum Schutz der Menschenwürde dar. Es hat Auswirkungen auf den Verkauf von und den Handel mit Objekten mit solchen Symbolen. Ein öffentliches Anpreisen sowohl im virtuellen als auch im realen Raum erfüllt den Tatbestand des Verbreitens (zur Öffentlichkeit im Internet, vgl. Ziffer 5.2). Das bedeutet für den öffentlichen Verkauf, dass keinerlei dieser gemäss Entwurf verbotenen Symbole in der Öffentlichkeit zu sehen seien dürfen. Unter diese Symbole fallen z. B. das Hakenkreuz und die SS-Runen. Diese Symbole dürfen auch nicht als Formen (z. B., wenn ein Orden oder Ehrenzeichen die Form eines Hakenkreuzes oder einer SS-Rune hat) zu erkennen sein. Solche Objekte dürfen nicht öffentlich zum Verkauf angepriesen werden – egal ob im Internet oder im realen Raum. Das bedeutet, dass es ein strafloses Anpreisen nur gibt, wenn z. B. durch eine Abdeckung oder Aufbewahrung in einem geschlossenen Schrank oder einer geschlossenen Schublade sichergestellt ist, dass kein verbotenes Symbol in der Öffentlichkeit sichtbar ist. Da jedoch solche Zeichen im Privatbereich erlaubt bleiben, wird das Herstellen nicht strafbar gemacht (vgl. Ziffer 2.2.1). Bei Verkaufs- und Handelsgütern, die Abwandlungen zeigen – also, wenn z. B. Zahlencodes verwendet, gewisse Bekleidungsmarken vereinnahmt oder sonstige «normale» Zeichen mit einer anderen Bedeutung benutzt werden –, sind Verkauf oder Handel grundsätzlich nicht eingeschränkt und diese werden vom neuen Verbot nicht erfasst. Eine allfällig verbotene Handlung gemäss Artikel 261^bis StGB würde sich erst durch die Nutzerin oder den Nutzer ergeben, wenn diese oder dieser damit eine Ideologie verbreiten oder andere damit direkt diskriminieren oder herabsetzen wollen würde.

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die parlamentarischen Vorstösse in einigen Kantonen, aber auch die politischen Statements im National- und Ständerat und Zeitungsartikel, Kommentare und Bürgerbriefe haben gezeigt, dass es einen breiten gesellschaftlichen Konsens darüber gibt, dass nationalsozialistische Symbole in der Öffentlichkeit nicht zu sehen sein sollten. Die Umsetzung der ersten Stufe der Motion 23.4318 RK-S dient der Erfüllung dieses gesellschaftlichen Bedürfnisses. Damit kann sich das Verbot direkt auf das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den Staat sowie das Sicherheitsgefühl derselben positiv auswirken. Ein Verbot von Nazisymbolen kann das Zusammenleben verschiedener Kulturen und den sozialen Zusammenhalt fördern, indem es klare Grenzen gegen extremistische Ideologien setzt, die Hass, Ausgrenzung und Gewalt schüren. Durch das Symbolverbot wird öffentlich sichtbarer Respekt vor der Würde aller Menschen demonstriert, was Sicherheit und Zugehörigkeit stärkt. Gleichzeitig wird der Diskurs über Respekt, Toleranz und Rechtsstaatlichkeit unterstützt, wodurch Minderheiten besser geschützt werden und Konflikte auf gesellschaftlicher Ebene reduziert werden können. In diesem Kontext sei an eine Aussage aus einer schweizerischen Tageszeitung erinnert: «Wo Juden sich unsicher fühlen müssen, herrscht keine stabile Gesellschaft».⁹³

6.5 Andere Auswirkungen

Es sind keine anderen Auswirkungen zu erwarten.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die Regelung stützt sich auf die Kompetenz des Bundes, auf dem Gebiet des Strafrechts Gesetze zu erlassen (Art. 123 Abs. 1 BV, vgl. Ziff. 3.2). Die neue Regelung tangiert die Meinungsfreiheit (Art. 16 BV) und auch das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Da es sich um eine Norm handelt, die in diese Grundrechte eingreift, muss sie die Bedingungen von Artikel 36 BV (Einschränkungen der Grundrechte) erfüllen.

Einschränkungen sind zulässig, wenn sie:

– auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen;
– im öffentlichen Interesse liegen bzw. durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind;
– den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren und den Kerngehalt der Grundrechte nicht antasten.⁹⁴

In seinem erläuternden Bericht vom Juni 2009 zum Vorentwurf der Artikel 261^ter StGB und 171d MStG kam der Bundesrat zum Schluss, dass ein Verbot rassistischer Symbole, die darauf abzielen, Angehörige einer Rasse, Ethnie oder Religion systematisch herabzusetzen oder zu verunglimpfen, mit der Meinungsäusserungsfreiheit vereinbar sei. Er schlug eine einfache, mit einer Busse zu bestrafende Übertretung vor.⁹⁵

Die Umsetzung der Motion 23.4318 RK-S stellt ein Mittel dar, den öffentlichen Frieden und die öffentliche Sicherheit zu schützen. Ausserdem dient sie dem Schutz des demokratischen Rechtsstaats und der Menschenwürde.

Die Meinungsfreiheit in einem pluralistischen und demokratischen Gemeinwesen geht gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung weit: Der Meinungsbegriff ist weit gefasst über «die Gesamtheit der Mitteilungen menschlichen Denkens»⁹⁶ und umfasst auch unhaltbare, offensichtlich falsche Mitteilungen,⁹⁷ «provozierende oder schockierende Äusserungen»,⁹⁸ Vereinfachungen oder Übertreibungen⁹⁹. In einer Demokratie ist es von zentraler Bedeutung, dass auch Standpunkte vertreten werden können, die einer Mehrheit missfallen oder für viele schockierend wirken.¹⁰⁰ Der Sinn einer Äusserung ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei prüft. Massgebend ist dabei der Sinn, welchen die unbefangene durchschnittliche Drittperson der Äusserung unter den gegebenen Umständen beilegt.¹⁰¹ Es ist mithin erforderlich, dass die Äusserung von der Drittperson in einem rassendiskriminierenden Sinne verstanden wird und die beschuldigte Person eine Interpretation ihrer Äusserung in diesem Sinne in Kauf genommen hat.¹⁰² Der Schutz der Meinungsfreiheit bezieht sich nicht nur auf den Inhalt der Äusserung, sondern umfasst auch die freie Wahl der Kommunikationsformen¹⁰³ und -mittel¹⁰⁴ (auch durch Bilder, Gebärden, Tanz, das Tragen von Symbolen,¹⁰⁵ Fahnen,¹⁰⁶ Spruchbändern¹⁰⁷).

Die Strafnorm muss das Verhältnismässigkeitsprinzip wahren. Die in der neuen Norm vorgeschlagene Sanktion stellt insbesondere dadurch ein verhältnismässiges Mittel dar, dass sie durch die Ausgestaltung als Übertretung dem Umstand Rechnung trägt, dass der Unrechtsgehalt im Vergleich zu Verstössen gegen Artikel 261^bis StGB vergleichsweise gering ist. Die vorgeschlagene Norm muss ein geeignetes und notwendiges Mittel sein, um den öffentlichen Frieden zu wahren und vor einer Gefährdung der Menschenwürde zu schützen. Das Strafrecht vermag es nicht (allein), schwierige soziale Verhaltensmuster zu lösen. Jedoch ist das Strafrecht Ausdruck der moralischen Grundhaltungen und Werte einer Gesellschaft. Damit kommt dem Strafrecht im Sinne einer positiven Generalprävention eine vertrauensbildende (Vertrauen in die Rechtsordnung) und stabilisierende gesellschaftliche Funktion (Bestätigung der Normgeltung) zu.¹⁰⁸ Aus dem Gesagten folgt, dass die vorgeschlagene Norm zum Verbot nationalsozialistischer Symbole – die auf die systematische Herabsetzung oder Verleumdung aufgrund der Zugehörigkeit zu einer Rasse, Ethnie oder Religion, aber auch aufgrund von sexueller Orientierung, Geschlechtsidentität, politischer Überzeugung sowie geistiger oder körperlicher Behinderung gerichtet sind – ein geeignetes und notwendiges Mittel zur Wahrung des öffentlichen Friedens und zum Schutz der Menschenwürde ist. Die Ausnahmebestimmungen in Artikel 2 Absatz 2 E‑VNSG (vgl. Ziffer 5.2.2.2) stellen sicher, dass überwiegende individuelle Interessen bei der Umsetzung der ersten Etappe der Motion 23.4318 RK-S angemessen geschützt werden können.

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Regelung tangiert Garantien der Konvention vom 4. November 1950¹⁰⁹ zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966¹¹⁰ über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II), namentlich die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 10 EMRK, Art. 19 UNO-Pakt II).

Die Freiheit der Meinungsäusserung ist in einer freiheitlich-demokratisch organisierten Gesellschaft ein hohes Gut. Allerdings besteht kein Grundrecht uneingeschränkt, sodass allein die Feststellung, dass eine Regelung ein Grundrecht einschränkt, nicht ausreichen kann, ihre Legitimität in Frage zu stellen. Vielmehr stellt sich die Frage, ob die Einschränkung angemessen ist. Im Strafrecht sind Einschränkungen der Meinungsfreiheit durchaus verbreitet und gehen bei anderen Tatbeständen sogar meist weiter als im Zusammenhang mit Artikel 261^bis StGB.¹¹¹ Dies ist z. B. bei Artikel 261 StGB (Störung der Glaubens- und Kultusfreiheit) der Fall. Der Anwendungsbereich der Bestimmung umfasst vor allem auch künstlerische Darstellungen, die nicht privilegiert werden.¹¹² Im Nebenstrafrecht z. B. ist gemäss Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a i. V. m. Artikel 23 UWG strafbar, wer «andere, ihre Waren, Werke, Leistungen, deren Preise oder ihre Geschäftsverhältnisse durch unrichtige, irreführende oder unnötig verletzende Äusserungen herabsetzt».¹¹³

Eingriffe in die durch Artikel 10 Absatz 1 EMRK garantierte Meinungsäusserungsfreiheit sind nach EGMR-Rechtsprechung dann gerechtfertigt, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind, einem der in Artikel 10 Absatz 2 EMRK genannten legitimen Zwecke dienen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind, d. h. einem dringenden sozialen Bedürfnis entsprechen, und in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten berechtigten Zweck stehen. Als schutzwürdige öffentliche Interessen anerkennt Artikel 10 Absatz 2 EMRK insbesondere auch den «Schutz der Moral»¹¹⁴, den Schutz der «Rechte anderer», sowie der «öffentlichen Ordnung». Dass die «Wahrung des öffentlichen Friedens» und der «Schutz vor Diskriminierung» schützenswerte öffentliche Interessen darstellen, wird allgemein anerkannt. Gemäss Rechtsprechung des EGMR schützt die Meinungsäusserungsfreiheit nicht nur wohlwollend oder gleichgültig aufzunehmende Informationen und Auffassungen, sondern auch solche, die beleidigen, schockieren oder stören. Bei Diskursen mit politischem Gehalt oder von öffentlichem Interesse sieht der Gerichtshof einen engeren Spielraum für Eingriffe.¹¹⁵ In dieser Hinsicht bietet die EMRK das gleiche Mass an Schutz wie das innerstaatliche Recht. Der EGMR unterscheidet bei Symbolverboten namentlich danach, ob ein Zeichen mehrdeutig ist oder – wie Kernsymbole des Nationalsozialismus – nach objektivem Verständnis keine andere Bedeutung als die Bezugnahme auf die nationalsozialistische Ideologie trägt. In Nix gegen Deutschland¹¹⁶ erachtete der Gerichtshof eine strafrechtliche Sanktion wegen Verwendung eindeutig nationalsozialistischer Symbolik als mit Artikel 10 EMRK vereinbar. Demgegenüber hat er bei mehrdeutigen totalitären Symbolen (z. B. roter Stern) ein generelles strafrechtliches Verbot als unverhältnismässig beurteilt (Vajnai gegen Ungarn, Urteil vom 8. Juli 2008).¹¹⁷

Nach Auffassung des Bundesgerichts bietet der UNO-Pakt II keinen eigenständigen Schutz gegenüber der EMRK.¹¹⁸ Somit wird die oben erwähnte Rechtsprechung als mit Artikel 19 UNO-Pakt II und dessen Schutzniveau vereinbar erachtet. Nach Artikel 19 Absatz 3 UNO-Pakt II sind Einschränkungen der Meinungsäusserungsfreiheit nur zulässig, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind, einem legitimen Zweck dienen und notwendig sowie verhältnismässig sind. General Comment No. 34 (CCPR/C/GC/34) betont, dass Einschränkungen eng auszulegen sind und die staatlichen Behörden deren Notwendigkeit im Einzelfall nachvollziehbar begründen müssen.

In Anbetracht der durch die neue Norm geschützten Rechtsgüter und der Tatsache, dass die Norm eine einfache Ordnungswidrigkeit darstellt, die mit einer Busse von bis zu 1000 Franken geahndet werden kann und die Strafbarkeit auf die Darstellung in der Öffentlichkeit beschränkt wird, erscheint der mit der neuen Norm verbundene Eingriff in die Meinungsfreiheit notwendig und verhältnismässig. Sie ist daher mit den Artikeln 10 EMRK und 19 UNO-Pakt II vereinbar.

7.3 Erlassform

Die Vorlage enthält wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV und 22 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002¹¹⁹ in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Als solches untersteht das Gesetz dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass staatliche Aufgaben nur dann dem Bund übertragen werden sollen, wenn dieser die Aufgaben nachweislich besser erfüllt als die untergeordneten staatlichen Ebenen (Kantone und Gemeinden). Die Aufteilung der Zuständigkeiten und Aufgaben zwischen Bund und Kantonen wird in der BV explizit geregelt: Demzufolge muss der Bund die ihm von der BV zugewiesenen Aufgaben erfüllen (Art. 42 BV). Die Kantone sind in allen Bereichen zuständig, die die BV nicht dem Bund zugewiesen hat (Art. 3 BV). Vorliegend ist der Bund gemäss Artikel 123 BV zuständig, wie unter Ziffer 1.2 gezeigt.

Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, das besagt, dass die Nutzer öffentlicher Leistungen auch für deren Kosten aufkommen sollten, spielt vorliegend keine Rolle.

7.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Dem Bundesrat werden keine neuen Rechtsetzungsbefugnisse delegiert.

Literaturverzeichnis

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