FF 2026 1963

Message concernant la loi fédérale sur l’interdiction de l’utilisation publique de symboles nazis

1 Contexte

1.1 Nécessité d’agir et objectifs

Ces dernières années, pas moins de cinq interventions¹ ont relayé l’exigence d’interdire les symboles nazis, à commencer par la motion 21.4354 Binder-Keller, déposée en novembre 2021. En février 2022, le Conseil fédéral a recommandé son rejet, en premier lieu parce qu’il estimait que la prévention constituait une solution plus appropriée que la répression pénale. Il a également fait valoir que la liberté d’expression (art. 16 de la Constitution [Cst.]²) n’était certes pas absolue en Suisse, puisqu’elle pouvait être soumise à des restrictions afin de garantir les droits d’autrui, mais que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il fallait accepter que des idées dérangeantes puissent être exprimées, même si la majorité les trouvait choquantes. Enfin, il a aussi rappelé les raisons qui avaient conduit à renoncer à édicter une nouvelle norme pénale en exécution de la motion 04.3224 CAJ-N «Utilisation de symboles de mouvements extrémistes appelant à la violence et à la discrimination raciale comme norme pénale» (rapport du 30 juin 2010 du Conseil fédéral concernant le classement de la motion 04.3224 de la CAJ-N du 29 avril 2004³).

La situation générale et l’appréciation du Conseil fédéral quant à la nécessité d’agir au plan politique et de prendre des mesures répressives ont évolué ces deux dernières années. Dans le rapport de l’Office fédéral de la justice (OFJ) de 2022, les représentants des ministères publics, des tribunaux et de la police n’avaient pas jugé urgent de légiférer afin d’interdire les symboles notamment nazis. À l’époque, on avait en particulier observé une recrudescence de symboles nazis lors de manifestations organisées par des coronasceptiques et des opposants aux mesures sanitaires. Or, comme ces rassemblements étaient le plus souvent «encadrés» par un dispositif policier, ces experts avaient argué qu’il était possible d’intervenir rapidement (sur la base du droit cantonal ou policier) et de confisquer les objets et symboles concernés (par ex. un drapeau à croix gammée).

Depuis l’automne 2023 et l’attaque du 7 octobre du Hamas contre Israël qui a déclenché la guerre en Israël et à Gaza, les symboles nazis assimilant le peuple juif et l’État d’Israël au régime nazi (par ex. étoile de David = croix gammée; armée israélienne surnommée la «Waffen tSSahal», en référence à la «Waffen-SS» des nazis) fleurissent dans l’espace public, sur les murs comme sur Internet. Parallèlement, on a enregistré depuis 2023 (après le 7 octobre) une hausse des actes à caractère antisémite en général. En Suisse romande, les incidents antisémites ont augmenté de 68 % en 2023, de 89,5 % en 2024 et de 36 % en 2025⁴. Leur nombre a aussi pris l’ascenseur en Suisse alémanique et au Tessin⁵. En 2023, 10 voies de fait (contre 0 ou 1 les années précédentes) ont été enregistrées dans notre pays, et le nombre d’incidents signalés dans le monde réel a triplé en une année pour atteindre 155 (2022: 57). En 2024, le nombre de voies de fait enregistrées est resté élevé, avec 11 cas, et le nombre de voies de fait commises hors Internet a de nouveau nettement augmenté par rapport à 2023 (passant de 155 à 221 cas). En 2025, le nombre de voies de fait enregistrées est tombé à 5 cas. Les voies de fait non commises sur Internet ont également diminué de 20 % (passant de 221 en 2024 à 177). Malgré ce recul, les chiffres restent trois fois plus élevés qu’avant le 7 octobre 2023. Chacun de ces incidents contribue à émousser le sentiment de sécurité en Suisse, et parmi la population juive en particulier.

Étant donné que les symboles nazis – en tant que signes représentatifs d’un régime fasciste, raciste et antisémite – impliquent aussi l’exclusion et la persécution de personnes en raison de leur orientation sexuelle ou de leur identité de genre, de leur couleur de peau, de leur appartenance politique ou religieuse ou de leur handicap mental ou physique, ils constituent une menace pour la paix publique et créent un climat d’insécurité générale. Le projet entend prévenir la diffusion publique d’idéologies racistes, extrémistes et faisant l’apologie de la violence, afin de préserver le bien-être des victimes du nazisme et de leurs descendants. L’interdiction fera obstacle à l’augmentation de l’antisémitisme et du racisme dans la société: utiliser ces symboles dans l’espace public sera prohibé en vertu d’une base légale claire même lorsqu’il n’y a pas de dessein de propagande ou de discrimination directe. Plusieurs cantons ont déjà fait ce constat, à l’instar de Vaud, Fribourg et Neuchâtel, qui envisagent d’interdire l’exhibition et le port des symboles nazis (et, en partie, aussi de symboles racistes et incitant à la haine) dans l’espace public. Le 9 juin 2024, la population du canton de Genève a accepté à près de 85 % des voix un nouvel article constitutionnel interdisant l’exhibition ou le port de symboles de haine, notamment nazis, dans l’espace public. Dans le canton de Neuchâtel, les députés ont accepté le 27 mars 2024 une motion visant à punir l’utilisation, le port et la diffusion de symboles nazis, racistes ou extrémistes dans l’espace public. À Fribourg, le Grand Conseil a voté le 20 mars 2024 une motion qui demande l’interdiction des symboles nazis. Il a prolongé le délai pour sa mise en œuvre, afin de tenir compte du présent projet d’interdiction nationale. Dans le canton de Vaud, le Grand Conseil a accepté le 21 novembre 2023 une motion demandant au Conseil d’État d’interdire et de punir l’utilisation et l’exhibition de symboles relevant du nazisme sur le sol vaudois. D’abord limitée aux symboles nazis, cette motion a ensuite été modifiée pour condamner l’ensemble des symboles de haine. Le résultat très net à Genève et le fait que d’autres cantons aient aussi décidé de ne pas attendre l’entrée en vigueur de la législation fédérale pour prendre des mesures témoignent de l’urgence et de la nécessité pour la société civile (du moins celle des cantons susmentionnés) de traiter cette question. Interdire les symboles nazis dans l’espace public est également nécessaire dans le contexte de l’entraide judiciaire internationale, car d’après les informations des professionnels en la matière, des demandes d’entraide ont déjà dû être refusées par le passé, faute de punissabilité en Suisse du comportement visé.

1.2 Mise en œuvre par la Confédération

La mise en œuvre d’une interdiction d’utiliser publiquement des symboles nazis (tout autant que celle de symboles racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence) soulève la question de la compétence législative. Cette question recoupe celle de la délimitation entre droit pénal et droit policier. Il faut en premier lieu se demander si la Confédération a la compétence de légiférer dans le domaine considéré. Dès lors qu’une compétence n’est pas attribuée à la Confédération par la Constitution, elle appartient automatiquement aux cantons (art. 3 et 5a Cst.). La législation en matière pénale est du ressort de la Confédération (art. 123 Cst.). Une interdiction pénale est la solution à envisager si l’on met au premier plan l’objectif d’avoir une solution uniforme à l’échelle de la Suisse, avec une approche répressive. Le droit policier, lui, relève principalement des cantons. Rappelons que la prévention des menaces pour la sécurité et l’ordre publics – et l’utilisation publique des symboles visés dans le présent rapport peut être considérée comme telle – est une tâche de police. Si l’on mettait l’accent sur une approche préventive, les cantons seraient compétents. Les dispositions nécessaires devraient être édictées dans les lois cantonales en matière de police et de sécurité. L’initiative de légiférer relèverait cependant des seuls cantons. Les considérations exposées au ch. 7.1 sur l’effet préventif général positif et au ch. 1.1 sur la nécessité d’agir plaident en faveur d’une inscription de l’interdiction dans la législation fédérale en vertu de l’art. 123, al. 1, Cst.

1.3 Droit en vigueur et lacune

L’art. 261^bis du code pénal (CP)⁶ interdit l’utilisation et la diffusion publiques de symboles nazis (racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence):

lorsqu’ils découlent d’une volonté de propager une idéologie auprès de tiers (al. 2);
lorsqu’ils abaissent et discriminent une personne ou un groupe de personnes d’une façon qui porte atteinte à la dignité humaine (al. 4).

La lacune réside dans le fait qu’utiliser, porter, montrer ou diffuser publiquement des symboles nazis sans dessein de propagande ou de discrimination directe de personnes ou de groupes de personnes n’est pas punissable aujourd’hui. La nouvelle loi spéciale doit combler cette lacune et, dans une première étape, punir dans toute la Suisse l’utilisation et la diffusion publiques de symboles nazis sans intention de propager une idéologie ou de discriminer une personne ou un groupe de personnes.

1.4 Solutions étudiées et solution retenue

Dans son rapport, l’OFJ a déjà examiné différentes solutions pour la mise en œuvre d’une interdiction des symboles nazis, racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence: dans le CP, sous la forme d’une modification de l’art. 261^bis ou d’une nouvelle norme, dans une autre loi fédérale existante (en l’occurrence la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure [LMSI]⁷), dans le droit policier cantonal ou dans une nouvelle loi fédérale spéciale. Une ordonnance de substitution complétant les dispositions légales par une liste de symboles interdits a été envisagée. La loi spéciale a été retenue pour les raisons suivantes (voir le ch. 1.4.4).

1.4.1 Bien juridique

Le terme de biens juridiques désigne les intérêts protégés par le système juridique et qui correspondent aux valeurs fondamentales de la société. En ce sens, les normes du CP sont l’expression des convictions d’une communauté régie par un même droit. Seul est punissable qui agit en public, c’est-à-dire qui exprime une opinion et, par là même, porte atteinte à d’autres biens juridiques ou les met en danger (p. ex., en cas de discrimination raciale, la paix publique ou la dignité humaine). La doctrine n’est pas parfaitement unanime quant aux biens juridiques que protège l’art. 261^bis CP. L’opinion dominante désigne comme tels la dignité humaine et, à titre accessoire, la paix publique⁸, le caractère accessoire de cette dernière découlant en toute logique du fait que le CP tout entier protège la paix publique⁹. Selon ce point de vue, tous les actes réprimés par l’art. 261^bis CP portent atteinte à la dignité humaine et sont des infractions de lésion (Verletzungsdelikte, qui requièrent que le bien juridique ait été réellement lésé). D’autres auteurs¹⁰, de même que le message¹¹ à l’appui de l’art. 261^bis CP, voient au contraire la paix publique comme le principal, voire l’unique, bien juridique protégé. Cela fait de l’art. 261^bis CP une infraction de mise en danger abstraite. La doctrine dominante a été vivement critiquée, et de manière très détaillée, notamment par Kunz dans son analyse de l’opinion de Niggli¹². Kunz concède que la norme anti-discriminatoire de l’art. 261^bis CP présente une certaine ambivalence (mise en danger abstraite de la paix intérieure par des actes envenimant le climat politique et atteinte à la dignité humaine de personnes concrètes à qui l’on a attribué des caractéristiques telles que leur qualité de membres égaux de la communauté humaine leur est déniée). Pour lui, l’art. 261^bis est néanmoins une infraction de mise en danger abstraite qui se réfère à la paix sociale et, partant, à la paix juridique. Noll/Dreifuss/Markwalder considèrent comme une composante supplémentaire du bien juridique protégé en cas d’utilisation de symboles de haine nazis la protection du sentiment subjectif de sécurité¹³, élément qu’ils estiment insuffisamment pris en compte par la législation et la jurisprudence actuelles¹⁴. L’utilisation de symboles nazis dans l’espace public affecte les biens juridiques que sont la paix publique et la dignité humaine. Montrer ces symboles sert d’une part à se mettre en scène et peut d’autre part intimider les membres de certains groupes de population, voire un groupe tout entier. En ce sens, les symboles nazis peuvent être perçus par les personnes ou groupes visés comme une menace faite en public. En tant que figuration de la discrimination raciale, de l’antisémitisme et de l’apologie de la violence (et des discriminations en général), ils représentent un risque pour la coexistence pacifique des membres de notre société. Ils ont le potentiel d’envenimer le climat et risquent de constituer le terreau de la haine et de la violence¹⁵.

1.4.2 Code pénal et code pénal militaire

Le titre 12 du CP porte sur les crimes et les délits contre la paix publique. L’art. 261^bis CP protège la paix publique ainsi que la dignité humaine (pour plus de détails, voir le ch. 7.1). C’est pourquoi on a examiné s’il était judicieux de régler l’interdiction des symboles nazis dans le CP¹⁶. Si l’on postule que les biens juridiques protégés sont les mêmes que ceux visés à l’art. 261^bis CP, la nouvelle disposition pourrait soit compléter cet article, par exemple sous la forme d’un nouveau paragraphe, soit faire l’objet d’un nouvel article du titre 12 du CP (Crimes et délits contre la paix publique).

Dans son avant-projet de 2009, le Conseil fédéral avait choisi la deuxième solution, proposant un art. 261^ter AP-CP dans le cadre des travaux législatifs engagés en exécution de la motion 04.3224 CAJ-N «Utilisation de symboles de mouvements extrémistes appelant à la violence et à la discrimination raciale comme norme pénale», mais finalement abandonnés (rapport du Conseil fédéral du 30 juin 2010 concernant le classement de la motion 04.3224 de la CAJ-N du 29 avril 2004¹⁷). À l’époque, les participants à la consultation avaient relevé quatre grands problèmes, à savoir le manque de précision de la base légale, les difficultés d’application liées au manque de précision de nombreuses expressions, l’inadéquation du droit pénal pour assurer la prévention plutôt que la répression et l’absence d’une nécessité impérieuse de légiférer ou de s’aligner sur les autres États européens qui ont légiféré dans ce domaine.

Lors de la simple utilisation ou diffusion d’un symbole nazi (ou raciste, extrémiste ou faisant l’apologie de la violence) en public, il n’est pas nécessaire que l’auteur porte concrètement atteinte aux biens juridiques ou les mette en péril; il s’agit en l’occurrence d’une infraction de mise en danger abstraite. C’est pourquoi une extension de l’art. 261^bis CP est problématique, ne serait-ce que pour des raisons tenant au bien juridique protégé. La dignité humaine ne serait en effet pas directement touchée (elle serait «seulement» menacée, mais pas violée), puisque le comportement punissable consiste «uniquement» en l’exhibition d’un symbole dans l’espace public, indépendamment de toute autre intention (contrairement à l’art. 261^bis CP, qui exige le dol [éventuel], c’est-à-dire la volonté de propager une idéologie ou de discriminer quelqu’un, ce qui revient à violer la dignité humaine d’une personne ou d’un groupe de personnes). En revanche, l’introduction d’un nouvel art. 261^ter sous le titre 12 du CP «Crimes et délits contre la paix publique» serait envisageable sous l’angle du bien juridique protégé. Cette solution ne peut cependant pas entrer en considération vu que la nouvelle norme doit faire de l’infraction une contravention en raison de la gravité limitée de l’acte. Enfin, une réglementation dans le CP exclurait l’application de la procédure de l’amende d’ordre, ce qui ne semble pas judicieux, vu l’importance de punir directement et rapidement.

1.4.3 Loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI)

La LMSI prévoit des mesures policières préventives, comme les contrôles de sécurité des personnes, la protection des autorités fédérales, la mise sous séquestre d’objets dangereux, des mesures visant à empêcher la violence lors de manifestations sportives et la saisie, le séquestre et la confiscation de matériel de propagande dont le contenu incite à la violence (art. 2, al. 2, LMSI). La LMSI ne serait pas le lieu approprié pour régler l’interdiction. En effet, ni ses objectifs ni les menaces auxquelles doivent parer les mesures policières préventives ne recouvrent le domaine d’application d’une interdiction des symboles nazis (ou encore racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence) sans intention de propagande¹⁸.

1.4.4 Solution retenue

De très nombreux facteurs ont plaidé en faveur d’une mise en œuvre dans une loi spéciale. Montrer des symboles nazis est déjà punissable aujourd’hui s’ils propagent une idéologie ou visent à discriminer ou rabaisser directement une personne ou un groupe de personnes. La lacune que le projet entend combler se résume «seulement» au fait d’utiliser, de porter, de montrer ou de diffuser ces symboles sans intention de propagande ou de discrimination. La gravité de l’acte étant limitée, l’infraction devrait être classée comme contravention. La mise en œuvre dans une loi distincte est plus logique et plus simple que l’intégration, discutable eu égard à la systématique, d’un nouvel article sous un titre du CP en raison des biens juridiques concernés. Une loi distincte peut en outre constituer le cadre approprié pour dresser le catalogue détaillé des exceptions à l’interdiction des symboles nazis. De telles dispositions sont plutôt inhabituelles dans le CP. Cela tient notamment au fait que les violations de dispositions du CP sont souvent des violations graves pour lesquelles des intérêts privés ne peuvent être invoqués que dans un nombre très limité de situations d’urgence et de nécessité extrêmes. Une liste d’exceptions telle que prévue à l’art. 2, al. 2, P-LISN et qui définit l’utilisation non punissable de symboles nazis en public a donc davantage sa place dans une loi séparée que dans le CP. De plus, la possibilité de définir des exceptions dans la loi permet de décrire le comportement punissable de manière détaillée et contribue à rendre la disposition plus précise et compréhensible. Une loi spéciale autorise (contrairement au CP) l’introduction de la procédure de l’amende d’ordre¹⁹, qui permet de punir des actes de gravité limitée. La procédure de l’amende d’ordre accroîtrait l’efficacité de la norme (en raison de l’immédiateté de la sanction). Enfin, il serait plus facile avec une loi spéciale de répondre à l’exigence de précision à l’aide d’une ordonnance d’exécution contenant une liste des symboles interdits. Cette option, relativement fréquente en droit pénal accessoire, n’existe pas dans le code pénal. L’intégration d’une liste des symboles interdits dans une ordonnance serait aussi un avantage, voire une nécessité dans la perspective de la deuxième étape de la mise en œuvre de la motion 23.4318 CAJ-E, c’est-à-dire l’interdiction de l’utilisation publique de symboles racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence.

1.4.5 Autre solution: ordonnance supplémentaire / ordonnance de substitution (complétant les dispositions légales)

La solution évoquée au ch. 1.4.4, à savoir une ordonnance dans laquelle on dresserait la liste des symboles interdits, est une option envisageable. S’agissant de l’interdiction des symboles nazis, une telle ordonnance n’est pas indispensable, dans la mesure où il existe un large consensus sur les principaux symboles relevant du national-socialisme (ch. 4.2.1). En revanche, elle pourrait être nécessaire pour la deuxième étape de la mise en œuvre de la motion (interdiction des symboles racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence), car – comme l’a souligné le rapport de l’OFJ – les symboles concernés sont très nombreux et difficiles à décrire. Cela n’empêche pas d’interdire dans une première étape certains symboles sans ordonnance puis, dans une deuxième étape, lorsqu’on complètera la loi spéciale par les autres symboles racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence, d’édicter une ordonnance (qui pourrait être adaptée régulièrement) applicable uniquement auxdits symboles. Il pourrait s’agir d’une ordonnance de substitution dépendante (fondée sur la loi), qui complèterait les dispositions légales pour autant qu’une délégation de compétence correspondante soit inscrite dans la loi. On utilise généralement ce type d’ordonnance lorsque le législateur n’a pas pu ou voulu régler lui-même certaines questions, parce qu’il s’agit de sujets techniques ou que l’on souhaite donner au gouvernement la possibilité de tenir compte rapidement des changements, par exemple²⁰. Elle pourrait être édictée par le Conseil fédéral ou par le Parlement, ses destinataires seraient les autorités chargées d’appliquer la loi et les justiciables, son fondement serait la loi spéciale (ou un éventuel nouvel article du CP, ce qui serait toutefois inhabituel) et elle servirait à préciser la loi (liste détaillée des symboles interdits).

Une loi spéciale sans ordonnance laisserait une marge d’appréciation suffisante aux tribunaux²¹ pour tenir compte du contexte de chaque cas si nécessaire. Une loi spéciale avec ordonnance contenant une liste des symboles interdits accroîtrait la densité normative, il est vrai, mais réduirait, voire supprimerait la marge de manœuvre des tribunaux pour l’application de la norme. De plus, une telle ordonnance n’est pas nécessaire – en raison de la déterminabilité des symboles à caractère nazi – pour la première étape de la mise en œuvre de la motion 23.4318 CAJ-E.

1.5 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies du Conseil fédéral

Le projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024²² ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027²³.

Il met en œuvre la motion 23.4318 CAJ-E.

1.6 Classement d’interventions parlementaires

La nouvelle loi spéciale met en œuvre la motion 23.4318 CAJ-E «Interdiction de l’utilisation publique de symboles racistes, faisant l’apologie de la violence et extrémistes, comme les symboles nazis» dans une première étape sous la forme d’une interdiction des symboles nazis et prépare le terrain pour sa mise en œuvre complète (deuxième étape).

Par souci de célérité, les travaux de mise en œuvre de la seconde interdiction ont été entamés en janvier 2026. L’expérience acquise durant les travaux législatifs sur l’interdiction des symboles nazis sera utile à la l’interdiction des symboles racistes, extrémistes et faisant l’apologie de la violence. Le message relatif au deuxième projet est planifié pour le printemps 2028.

2 Procédure de consultation

2.1 Synthèse des résultats de la consultation²⁴

La procédure de consultation sur l’avant-projet de loi fédérale sur l’interdiction de l’utilisation publique de symboles nazis (AP-LISN) a duré du 13 décembre 2024 au 31 mars 2025. 26 cantons, 9 partis politiques, 21 organisations et 4 particuliers se sont prononcés, soit un total de 60 prises de position.

Sur ces 60 participants, 45 sont favorables à l’interdiction de l’utilisation publique des symboles nazis ou du moins à la direction du projet. Il s’agit de presque tous les cantons (24) et partis politiques (7), ainsi que de 14 organisations. 2 cantons, 2 partis politiques, une organisation, un mouvement religieux et quatre particuliers se prononcent contre l’interdiction des symboles nazis ou considèrent du moins qu’une interdiction n’est pas indispensable. 2 tribunaux fédéraux et 2 organisations ont renoncé à émettre un avis et le Ministère public de la Confédération n’avait pas de remarques à formuler.

2.1.1 Avis défavorables

Les participants défavorables à l’avant-projet avancent diverses raisons. Ils estiment que la lacune observée n’est pas assez grave pour justifier une norme pénale propre. Un participant relève qu’il est déjà possible aujourd’hui de confisquer le matériel qui peut servir à des fins de propagande et dont le contenu incite, d’une manière concrète et sérieuse, à faire usage de la violence contre des personnes ou des objets en application de l’art. 13e LMSI. D’autres avancent que la législation cantonale et fédérale en vigueur citée dans le rapport explicatif offre suffisamment d’options pour lutter dans la plupart des situations contre l’utilisation publique de symboles nazis, que l’avant-projet n’est pas compatible avec la liberté d’expression ou encore que l’interdiction n’est pas nécessaire dans une démocratie saine, vivante et libérale. Un participant suggère que l’utilisation de symboles nazis peut servir d’indicateur de la diffusion de cette idéologie et qu’une restriction complète pourrait mener à une perte de visibilité. Un autre considère qu’il faudrait en l’occurrence prendre en compte d’autres symboles extrémistes, comme les logos du Hamas, du Hezbollah ou des Antifas²⁵.

2.1.2 Avis favorables

24 cantons, 7 partis et 14 organisations saluent l’interdiction, ou du moins l’orientation générale de l’interdiction de l’utilisation publique de symboles nazis, mais estiment toutefois qu’il existe des difficultés de mise en œuvre et un potentiel d’amélioration dans certains domaines²⁶. Ils partagent l’avis du Conseil fédéral selon lequel de tels symboles n’ont pas leur place dans l’espace public et sont également convaincus qu’une interdiction expresse de ces symboles revêt une grande importance sociale et constitue un signe contre l’oubli. La nécessité d’une telle norme pour l’entraide judiciaire internationale en matière pénale est également relevée²⁷.

2.2 Appréciation des résultats

Les remarques et propositions issues de la procédure de consultation sont présentées et commentées ci-après. Elles sont suivies d’un résumé des modifications apportées à la suite de l’évaluation des résultats de la consultation.

2.2.1 Résumé et appréciation des commentaires sur les différents aspects de l’avant-projet

– Réglementation dans le CP ou dans une loi spéciale: 14 cantons, un parti et trois organisations se prononcent en faveur d’une inscription de l’interdiction dans le CP²⁸ et 9 cantons, 5 partis et 11 organisations approuvent la solution proposée consistant à édicter une nouvelle loi spéciale²⁹. Le souhait d’une mise en œuvre dans le CP est justifié principalement par le fait qu’une infraction à l’interdiction devrait être qualifiée de délit et donc passible d’une peine privative de liberté jusqu’à trois ans et d’une peine pécuniaire³⁰.
Le projet vise à combler une lacune dans le droit actuel, à savoir le «simple» fait de montrer ou d’utiliser des symboles nazis en public. La gravité relative de ces actes amène à leur donner le rang de contraventions. Une extension de l’article 261^bis CP (un délit) ne s’impose donc pas. Lorsqu’un symbole nazi est utilisé sans intention de propagande ou de dénigrer directement une personne ou un groupe de personnes, les autorités de poursuite pénale, en particulier la police, doivent disposer d’une possibilité de sanction rapide.
– Montant de l’amende: sept cantons et trois organisations estiment que le montant maximal proposé pour l’amende, soit 1000 francs, est trop faible, en particulier pour les récidivistes³¹. Ils demandent donc qu’une infraction à la LISN soit punie d’une amende pouvant aller jusqu’à 10 000 francs. Les amendes supérieures à 5000 francs pourraient être inscrites au casier judiciaire, ce qui serait particulièrement indiqué en cas de récidive.
Le montant maximal proposé pour les amendes dans le cadre de la procédure ordinaire, soit 1000 francs, représente cinq fois le montant de l’amende d’ordre (200 francs) et est donc proportionné. Le souhait de pouvoir inscrire les récidivistes au casier judiciaire est en contradiction avec le principe d’«anonymat» de la procédure de l’amende d’ordre. Si l’auteur agit dans le dessein de promouvoir une idéologie ou de dénigrer une personne, l’acte relève de l’art. 261^bis CP et la condamnation est enregistrée dans le casier judiciaire.
– Mise en œuvre de la motion 23.4318 CAJ-E en une seule étape³²: 4 cantons critiquent le fait que l’avant-projet n’interdise que les symboles nazis, au lieu d’interdire de manière générale tous les symboles extrémistes, racistes et stigmatisants. Ils réclament une mise en œuvre complète de la motion 23.4318 CAJ-E afin de lutter contre les discriminations de tous les groupes concernés et d’éviter tout retard dans le processus législatif³³. Une organisation fait remarquer que l’objectif réel doit être la mise en œuvre complète. Un canton, quatre partis et une organisation se prononcent expressément en faveur d’une mise en œuvre progressive, car les incidents antisémites sont en augmentation et les symboles nazis sont clairement reconnaissables³⁴. Pour trois partis, il est important que cela se fasse rapidement³⁵.
La mise en œuvre par étapes a été décidée par le Parlement³⁶ et le Conseil fédéral. L’interdiction des symboles racistes, extrémistes et faisant l’apologie de la violence sera mise en œuvre dans un deuxième temps (voir le ch. 1.6).
– Champ d’application: le champ d’application proposé, à savoir que l’interdiction vise «uniquement» le fait de montrer des symboles nazis en public, est remis en question par sept cantons et cinq organisations. Ces participants préconisent d’étendre le champ d’application de l’interdiction des symboles nazis aux terrains privés, dès lors que ces symboles sont visibles depuis des lieux accessibles au public. Cette extension serait nécessaire pour empêcher tout contournement de la loi et pour protéger de manière globale l’ordre public ainsi que le sentiment de sécurité de la population.³⁷
La notion de publicité, telle que définie par le Tribunal fédéral dans le contexte de l’article 261^bis CP³⁸ et également applicable en l’espèce, ne fait pas de distinction entre les lieux publics et privés, mais se rattache aux relations personnelles. En conséquence, les propos et les comportements qui ne s’inscrivent pas dans le cercle familial ou amical, ou dans un autre environnement caractérisé par des relations personnelles ou une confiance particulière, sont considérés comme publics. Selon cette définition, un drapeau à croix gammée visible dans un jardin privé est public (à moins que tous les voisins et passants n’appartiennent au cercle familial ou amical). Il n’y a donc pas lieu de procéder à une adaptation. En outre, il serait disproportionné d’introduire un champ d’application différent ou plus large que celui de l’art. 261^bis CP pour une contravention sanctionnée par une amende d’ordre.
– Surcharge pour les autorités de poursuite pénale (notamment les ministères publics et les tribunaux): 11 cantons et une organisation³⁹ doutent que les conséquences pour les cantons en termes de budget et de personnel d’une mise en œuvre de l’interdiction au moyen d’une loi spéciale et de la possibilité d’appliquer la procédure de l’amende d’ordre soient modestes. Au contraire, ils craignent que la réglementation prévue amène une charge supplémentaire pour les ministères publics et les tribunaux pénaux, déjà massivement surchargés. La procédure de l’amende d’ordre n’est applicable que si le représentant de l’organe compétent (en l’occurrence la police) a lui-même constaté l’infraction (art. 3, al. 1, de la loi du 18 mars 2016 sur les amendes d’ordre; LAO⁴⁰). En revanche, en cas de dénonciation par des particuliers, c’est la procédure pénale ordinaire qui s’applique. Il faut s’attendre à un nombre non négligeable de telles dénonciations, notamment lorsque des symboles sont repérés par des particuliers, par exemple sur les réseaux sociaux ou d’autres plateformes numériques, et font l’objet d’une dénonciation. Dans ce cas, la procédure de l’amende d’ordre est d’emblée inapplicable.
Selon le Conseil fédéral, la surcharge de travail pour les autorités de poursuite pénale serait encore plus importante sans l’introduction de la procédure de l’amende d’ordre. Il est impossible d’introduire une nouvelle interdiction sans accroître la charge de travail des autorités judiciaires et de poursuite pénale. Appliquer la procédure de l’amende d’ordre constitue la variante la plus simple, la moins coûteuse et la moins chronophage.
– Punissabilité des seuls actes commis intentionnellement: 4 cantons et une organisation font remarquer que, conformément à l’art. 333, al. 7, CP, seule une infraction commise intentionnellement peut être punie d’une peine pécuniaire⁴¹. Le projet a été adapté afin de tenir compte de cette critique (voir le ch. 2.2.2).
– Exceptions à l’interdiction: trois cantons, trois partis et une organisation estiment que les dispositions dérogatoires doivent être adaptées. Si celles-ci visent à protéger la liberté d’expression ainsi que la liberté de l’art, de la science et de la presse, elles ne doivent toutefois pas amener à un affaiblissement de l’interdiction⁴². Les exceptions doivent être définies de manière claire et restrictive, et il faut s’assurer qu’elles ne s’appliquent que lorsqu’une distanciation claire par rapport à l’idéologie nazie est manifeste et lorsque l’utilisation d’un tel symbole est absolument nécessaire⁴³. L’utilisation de symboles nazis dans le cadre d’une critique politique visant expressément à dénoncer des comportements ou des idéologies comparables au nazisme ne devrait pas entrer dans le champ d’application de l’interdiction⁴⁴. Un parti voit une autre lacune dans les exceptions. Les symboles nazis devraient également rester autorisés à des fins de divertissement, par exemple dans les films, les jeux vidéo, les jeux de société, etc⁴⁵. En ce qui concerne les exceptions pour raisons culturelles, notamment la satire, il pourrait être judicieux de prendre en compte le cas particulier du dessin de presse et de l’ajouter à la liste figurant à l’al. 2, afin que les dessinateurs ne courent pas le risque d’être sanctionnés dans le cadre de leur activité⁴⁶. Ces critiques ont été prises en compte (voir le ch. 2.2.2).
– Énumération des symboles dans une ordonnance: un canton et trois organisations sont favorables à la rédaction d’une ordonnance contenant une liste de symboles interdits, afin de faciliter le travail des autorités de poursuite pénale cantonales, du moins si l’interdiction est étendue dans un deuxième temps à l’utilisation publique de symboles racistes, extrémistes et faisant l’apologie de la violence⁴⁷.
Compte tenu de la facilité relative avec laquelle les symboles nazis sont identifiables, aucune ordonnance supplémentaire n’est nécessaire pour mettre en œuvre la première étape de la motion 23.4318 CAJ-E. En particulier, les symboles les plus répandus (y compris les gestes), notamment la croix gammée, les runes SS et le salut hitlérien, sont généralement connus et clairement identifiables (voir le ch. 1.4.4).
– Non-punissabilité des combinaisons de chiffres: une organisation recommande que les combinaisons de chiffres ne soient pas visées par l’interdiction. Dans les cas où celles-ci seraient utilisées pour diffuser une idéologie ou pour rabaisser des personnes en raison de leur appartenance raciale ou ethnique, de leur religion ou de leur orientation sexuelle, l’art. 261^bis CP reste applicable⁴⁸. Cette critique a été prise en compte (voir le ch. 2.2.2).
– Tatouages: Le fait que des symboles nazis puissent être visibles en public sous la forme de tatouages a interpellé trois cantons et trois organisations⁴⁹. Les symboles nazis seraient souvent portés sous forme de tatouages et exhibés au sein de certains groupes partageant ces opinions; c’est pourquoi il convient également de préciser, au moins dans le commentaire des dispositions, que le fait d’utiliser, de porter ou de montrer des tatouages nazis doit également être couvert par l’interdiction. Cette critique a été prise en compte (voir le ch. 2.2.2).
– Infractions sur Internet: selon une organisation, l’application des nouvelles dispositions pénales sur Internet constituera un défi pour la police⁵⁰. Un canton propose d’ajouter l’infraction à la LISN à la liste figurant à l’art. 58 de l’ordonnance sur les domaines Internet (ODI)⁵¹, afin de créer, dans le domaine des publications immatérielles, un complément à la norme de confiscation de l’art. 3 AP-LISN. Les autorités de poursuite pénale auraient ainsi la possibilité, du moins dans le cas des sites Internet, de les faire mettre hors service en vertu de l’art. 30, al. 2, let. g, ODI. Dans le domaine des publications numériques, l’art. 4 AP-LISN devrait donc être complété par la possibilité de renoncer à la poursuite pénale lorsque la diffusion ultérieure de symboles interdits peut être empêchée par d’autres mesures (telles que la mise hors service d’un site Internet ou la suppression d’une publication par les exploitants d’une plateforme). Cette possibilité pourrait être créée par une référence dans la LISN à l’art. 8, al. 1, du code de procédure pénale (CPP)⁵², qui prévoit la renonciation à toute poursuite pénale lorsqu’elle n’est pas opportune⁵³.
Une révocation du nom de domaine n’entrera en ligne de compte que si le titulaire du domaine est lui-même responsable de l’utilisation des symboles nazis. Or, dans la pratique, ce n’est souvent pas le cas, car ce sont généralement les utilisateurs d’un forum ou les auteurs de commentaires qui utilisent ces symboles, et non le titulaire. La légalité d’une mise hors service soulèverait alors de nombreuses questions. Même si le titulaire utilise lui-même un symbole nazi, la proportionnalité d’une telle mesure (mise hors service) serait pour le moins discutable. Compte tenu de ces considérations, l’ajout au catalogue d’infractions de l’OID n’apporterait aucune valeur ajoutée.
– Selon un canton, la fabrication de tels symboles devrait également être couverte par l’interdiction⁵⁴.
L’article 261^ter AP-CP proposé en 2009 prévoyait de punir la fabrication de symboles nazis⁵⁵. Dans cet avant-projet, le terme «fabrication» était interprété comme le fait de confectionner les symboles visés à l’art. 261^terAP-CP. En premier lieu, celui qui fabrique est celui qui produit originellement les symboles, par exemple celui qui crée un drapeau ou une vidéo comportant des représentations tombant sous le coup de la disposition de 2009. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la fabrication s’étend au fait de reproduire un objet à l’identique à partir d’un modèle.
Dans le présent projet, on renonce à sanctionner la fabrication. La punissabilité de l’utilisation de symboles nazis s’étend à la sphère publique et ne concerne pas la sphère privée ni la possession privée. À cet égard, il existe toujours des possibilités d’utiliser légalement des symboles nazis. Interdire leur fabrication serait donc en contradiction avec la possession privée légale.
– Confiscation d’objets: selon une organisation, la confiscation est en contradiction avec l’esprit même d’une procédure rapide et simple. En particulier dans le contexte de l’utilisation de symboles nazis, il ne s’agira pas d’un cas isolé où un délai de réflexion sera demandé et où la procédure ne pourra être menée à terme. Le stockage des objets saisis implique notamment l’affectation à l’amende d’ordre correspondante, la tenue de listes et, par la suite, une mise en correspondance avec les amendes d’ordre en suspens ou payées. Cette charge administrative serait disproportionnée et incompatible avec une procédure simple et efficace⁵⁶.
Il est vrai, sur le principe, que la confiscation alourdit la procédure. Y renoncer aurait pour conséquence que les symboles incriminés resteraient en circulation et pourraient à nouveau être utilisés en public, c’est-à-dire pour commettre un acte punissable. La confiscation est un principe général du droit pénal (art. 69 ss CP): le juge prononce la confiscation des objets qui ont servi ou devaient servir à commettre une infraction ou qui sont le produit d’une infraction, si ces objets compromettent la sécurité des personnes, la morale ou l’ordre public. L’objectif de l’interdiction des symboles nazis, à savoir les soustraire à la vue du public, serait compromis sans confiscation, aussi ce mécanisme est-il maintenu. Enfin, l’art. 8 LAO réglemente expressément la confiscation des objets, qui est donc inhérente à la procédure de l’amende d’ordre. Dès lors, il ne s’agit guère d’une complication supplémentaire de la procédure.
– Selon un canton, la procédure de l’amende d’ordre ne devrait pas s’appliquer aux mineurs et ceux-ci devraient être jugés selon le droit pénal des mineurs⁵⁷.
Cela serait contraire à la systématique et aux exceptions de la LAO. L’art. 4 LAO dispose a contrario que cette loi s’applique aux mineurs à partir de 15 ans.

2.2.2 Modifications découlant de la procédure de consultation

Les aspects suivants ont été adaptés à l’issue de la procédure de consultation:

– L’adverbe «intentionnellement» est ajouté à l’art. 4 P-LISN.
– Les combinaisons de chiffres sont exclues de l’interdiction, car elles sont plus ambiguës et surtout parce qu’elles peuvent être employées involontairement au quotidien. Leur utilisation est déjà sanctionnée par l’art. 261^bis CP lorsqu’elle sert à propager une idéologie, à discriminer ou à rabaisser.

3 Comparaison avec le droit de certains États voisins

En Allemagne, le § 86 du code pénal allemand interdit la diffusion d’instruments de propagande émanant d’organisations anticonstitutionnelles et terroristes. Le § 86a pénalise l’utilisation de symboles (Kennzeichnen) de ces organisations. La peine encourue est un emprisonnement de trois ans au plus ou une peine pécuniaire. Les symboles sont notamment les drapeaux, insignes, pièces d’uniforme, slogans et saluts. Leur sont assimilés ceux qui leur ressemblent à s’y méprendre (§ 86a, al. 2, du code pénal allemand). L’al. 4 du § 86 du code pénal allemand excepte de l’interdiction de diffuser des instruments de propagande, statuée aux al. 1 et 2, la diffusion à des fins d’instruction civique, de lutte contre les mouvements anticonstitutionnels, d’art, de science, de recherche ou d’enseignement, d’exposé des événements historiques ou dans des buts similaires. L’al. 5 prévoit la possibilité pour le juge de renoncer à infliger une peine lorsque la culpabilité est minime (principe de l’opportunité). L’Allemagne considère comme symboles de l’époque nazie la croix gammée, le culte des drapeaux⁵⁸, certaines runes, les portraits d’Adolf Hitler, les symboles des anciennes organisations nazis, certaines pièces d’uniforme et décorations, certains chants (p. ex. le «Horst-Wessel-Lied»), certains saluts et mots de passe, certains looks vestimentaires et certaines immatriculations de véhicules. Certains symboles sont interdits lorsqu’ils sont arborés en lien avec des groupements interdits (par ex. le Wolfsangel ou la croix celtique)⁵⁹. Toute utilisation, quelle qu’elle soit, de symboles nazis réalise l’infraction réprimée au § 86a du code pénal allemand, indépendamment de la conviction ou de l’intention des personnes concernées ou du fait que l’utilisation serve à promouvoir les valeurs du social-nationalisme (voir notamment BGHSt 28, 394/396; 25, 30; BayObLG NStZ-RR 2003, 233; OLG Oldenburg NStZ-RR 2010, 368). Par ailleurs, le droit allemand fait des motifs racistes, xénophobes, antisémites ou attentatoires à la dignité humaine un facteur d’aggravation des peines de manière générale (§ 46, al. 2, du code pénal). Cette interdiction se fonde sur l’art. 9, al. 2, de la loi fondamentale allemande du 23 mai 1949⁶⁰, qui énonce l’interdiction des associations dont les buts ou l’activité sont contraires aux lois pénales ou qui sont dirigées contre l’ordre constitutionnel ou l’idée d’entente entre les peuples. Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 5 août 1964 régissant le droit des associations⁶¹, 63 interdictions ont été prononcées contre des associations de tous les domaines; elles s’étendent en outre à 144 organisations qui en sont dérivées ou qui leur succèdent (selon le site web du Ministère fédéral de l’intérieur, état juin 2025). Parmi ces interdictions, 94 visaient des mouvements extrémistes étrangers, dont 46 associations d’étrangers et 45 associations étrangères. Seize autres associations interdites relèvent du domaine de l’islamisme, une de l’extrême gauche et 23 de l’extrême droite. Deux associations ont été interdites pour d’autres raisons⁶².

En Italie, l’utilisation ou la simple exhibition publiques de symboles nazis ne sont pas interdites, à moins qu’elles ne puissent être qualifiées d’acte susceptible de mener au rétablissement du parti fasciste (et donc d’une organisation interdite); il en va de même pour l’apologie des idées ou des actes de ce parti, à moins qu’elle ne soit considérée comme un appel indirect au rétablissement du parti fasciste. Le droit italien réprime par ailleurs la propagation d’idées fondées sur la supériorité ou la haine raciale ou ethnique, et l’incitation à commettre des actes de discrimination fondés sur la race, l’ethnie, la nationalité ou la religion.

Le droit français ne connaît pas d’interdiction générale des gestes, symboles, insignes ou emblèmes racistes ou extrémistes dans l’espace public. Il contient en revanche plusieurs dispositions qui énoncent des interdictions limitées à certains symboles. L’art. R645-1 du code pénal français (ci-après «CP-F») punit le port et l’exhibition en public de tout uniforme, insigne ou emblème rappelant les uniformes, les insignes ou les emblèmes qui ont été portés ou exhibés soit par les membres d’une organisation déclarée criminelle par le tribunal militaire international de Nuremberg, soit par une personne reconnue coupable de crime contre l’humanité par une autre juridiction. Sont réservés les besoins d’un film, d’un spectacle ou d’une exposition comportant une évocation historique. Il s’agit d’une contravention de 5^e classe, c’est-à-dire passible d’une amende de 1 500 euros au plus (art. 131-13 CP-F). Les objets ayant servi ou devant servir à commettre l’infraction peuvent être confisqués. Le code du sport contient des dispositions relatives à la sécurité des manifestations. Parmi celles-ci, l’art. L332-7 punit le fait d’introduire, de porter ou d’exhiber dans une enceinte sportive, lors du déroulement ou de la retransmission en public d’une manifestation sportive, des insignes, signes ou symboles incitant à la haine ou à la discrimination à l’encontre de personnes à raison de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur sexe ou de leur appartenance, réelle ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. La peine encourue est l’emprisonnement jusqu’à un an et l’amende jusqu’à 15 000 euros. Enfin, il faut encore mentionner que la partie générale du code pénal français érige en circonstance aggravante le fait qu’un crime ou un délit soit précédé, accompagné ou suivi de propos, écrits, images, objets ou actes de toute nature qui soit portent atteinte à l’honneur ou à la considération de la victime ou d’un groupe de personnes dont fait partie la victime à raison de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une prétendue race, une ethnie, une nation ou une religion déterminée, soit établissent que les faits ont été commis contre la victime pour l’une de ces raisons (art. 132-76 CP-F).

Le § 115 du code pénal autrichien, réprimant les insultes, est déterminant pour ce qui est des gestes, symboles, insignes ou emblèmes extrémistes ou racistes. Il faut citer par ailleurs la Verbotsgesetz de 1947, qui interdit toute résurgence national-socialiste. Tous symboles, écrits, imprimés de la NSDAP, de ses organisations paramilitaires (SS, SA, NSKK, NSFK), de ses associations et de toutes les organisations national-socialistes sont interdits en Autriche. Le § g de cette loi punit d’une peine d’emprisonnement d’un à dix ans (voire à vingt ans en cas de dangerosité particulière de l’auteur ou de l’acte) toute activité national-socialiste. Concernant la Verbotsgesetz, il faut aussi citer l’art. III, al. 1, ch. 4, de la loi d’introduction de la procédure administrative (Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen, EGVG). En vertu de cette disposition, est puni d’une peine pécuniaire pouvant aller jusqu’à 10 000 euros quiconque propage ou tente de propager des idées national-socialistes au sens de la Verbotsgesetz. Il faut citer également la Symbolgesetz, loi fédérale autrichienne édictée en 2015 dans le cadre d’un paquet antiterroriste et interdisant l’utilisation de symboles de l’État islamique et autres groupements. Les organisations visées sont les groupements islamistes et terroristes tels que l’État islamique et Al-Qaida, des groupements d’extrême droite tels que Identitäre Bewegung Österreich ou Die Österreicher, mais aussi d’autres entités telles que les Loups gris ou le Parti des travailleurs du Kurdistan, ainsi que les organisations qui en sont dérivées ou qui leur succèdent. La Symbolgesetz interdit de représenter, exhiber, porter ou propager les symboles (incluant les insignes, les emblèmes et les gestes) de ces entités en public, y compris par des moyens électroniques. Enfin, on mentionnera la loi sur les insignes (Abzeichengesetz), qui relève du droit administratif. Elle interdit tout symbole d’une organisation interdite en Autriche. Selon la jurisprudence, elle se réfère à la Verbotsgesetz⁶³, si bien que son champ d’application recouvre les symboles du Troisième Reich et de ses divers organes, de même que les symboles qui leur ressemblent et qui leur sont substitués dans un même but. La violation de ces règles est passible d’une peine pécuniaire pouvant aller jusqu’à 10 000 euros ou d’une peine privative de liberté d’un mois au plus; une récidive est punie d’une peine pécuniaire pouvant aller jusqu’à 20 000 euros ou d’une peine privative de liberté de six semaines au plus. La tentative est également punissable.

Résumé: la comparaison avec le droit étranger montre que les modifications proposées en Suisse sont en harmonie avec les États voisins. Même si le contexte historique et le passé de chacun des pays cités diffèrent, il est unanimement reconnu que les symboles utilisés comme emblèmes du nazisme sont choquants, glorifient la violence et portent atteinte à la dignité humaine, aussi n’ont-ils rien à faire dans l’espace public. L’interdiction ne contribue pas seulement à l’uniformité du droit national, elle renforce la cohérence pénale internationale entre la Suisse et ses voisins immédiats.

4 Présentation du projet

4.1 Réglementation proposée

Sur la base de l’avant-projet et des résultats de la procédure de consultation, le Conseil fédéral propose de mettre en œuvre la 1^re étape de la motion 23.43418 CAJ-E comme suit:

– mise en œuvre par une loi fédérale autonome fondée sur l’art. 123, al. 1, Cst. et intitulée «loi fédérale sur l’interdiction de l’utilisation publique de symboles nazis» (P-LISN);
– exclusion des symboles religieux existants qui sont identiques ou semblables à des symboles nazis du champ d’application de la loi (art. 1, al. 2, P-LISN);
– classement de l’interdiction de l’utilisation publique de symboles nazis comme contravention (art. 2, al. 1, P-LISN);
– exceptions à l’interdiction pour les usages éducatifs, culturels et artistiques, historiques, journalistiques ou scientifiques (art. 2, al. 2, P-LISN);
– peine: amende de 1000 francs au plus (art. 4 P-LISN);
– application de la procédure de l’amende d’ordre: ajout de la contravention dans la LAO (art. 6 P-LISN).

Le projet se distingue de l’avant-projet sur deux points: il dispose expressément que l’acte commis «intentionnellement» est punissable et il renonce à inclure les combinaisons de chiffres dans les variations visées (voir le ch. 2.2.1).

4.2 Modification d’autres actes

4.2.1 Droit pénal des mineurs

Si l’interdiction est réglée dans une loi spéciale, celle-ci est aussi applicable aux mineurs en vertu de l’art. 1, al. 1, let. a, du droit pénal des mineurs du 20 juin 2003 (DPMin)⁶⁴. Il n’est donc pas nécessaire d’adapter ce dernier. Notons cependant que les amendes ne peuvent être prononcées qu’à l’encontre de personnes de 15 ans et plus (art. 24 DPMin et art. 4, al. 1, LAO) et que les seules sanctions à prendre contre les délinquants de 10 à 14 ans sont une réprimande (art. 22 DPMin), une prestation personnelle (art. 23 DPMin) ou une mesure de protection (art. 12 ss DPMin).

4.2.2 Code pénal militaire

Il n’est pas nécessaire de compléter le code pénal militaire du 13 juin 1927 (CPM)⁶⁵ par une référence à la nouvelle loi spéciale. Selon l’art. 8 de ce code, le droit pénal ordinaire s’applique aux personnes soumises au droit pénal militaire pour les infractions non prévues par le CPM.

4.2.3 Loi sur les amendes d’ordre

L’art. 6 P-LISN est la base légale pour l’application de la procédure de l’amende d’ordre. La liste de l’art. 1, al. 1, let. a, LAO est complétée par un chiffre qui permet de sanctionner la violation de l’interdiction d’utiliser des symboles nazis par une amende d’ordre. Il faudra encore modifier l’ordonnance du 16 janvier 2019 sur les amendes d’ordre (OAO)⁶⁶ en complétant son annexe 2, liste des amendes 2, par l’art. 4 P-LISN. Selon l’art. 4, al. 1, LAO, celle-ci ne s’applique pas aux infractions commises par une personne âgée de moins de 15 ans au moment des faits. Cette disposition fait pendant à l’art. 24 DPMin qui prévoit que seul le mineur qui avait 15 ans le jour où il a commis l’acte est passible d’une amende.

4.3 Adéquation des moyens requis

La nouvelle interdiction de l’utilisation publique de symboles nazis, sanctionnée a priori par une amende d’ordre, entraînera une charge de travail supplémentaire pour les polices communales et cantonales, qui devrait toutefois rester modérée. Les ministères publics et les autorités judiciaires devront eux aussi faire face à une surcharge de travail (probablement assez modeste), notamment lorsque la procédure ordinaire sera appliquée. Quoi qu’il en soit, la qualification comme contravention et l’application de la procédure de l’amende d’ordre entraînent bien moins de travail et de coûts que si la procédure ordinaire était systématiquement appliquée.

4.4 Mise en œuvre

L’interdiction proposée ne nécessite pas de mesures de mise en œuvre par une ordonnance ni de modifications du droit cantonal.

La poursuite des infractions prévues par le droit fédéral est l’affaire des cantons (art. 123, al. 2, Cst. et 22 CPP). Les symboles nazis les plus communs étant faciles à reconnaître, aucune formation poussée ne sera nécessaire: une courte instruction des corps de police devrait suffire.

Les données sur la mise en œuvre future pourraient être collectées par l’Office fédéral de la statistique (OFS). La statistique policière de la criminalité de l’OFS (établie aussi dans certains domaines du droit pénal accessoires, comme la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants⁶⁷) pourrait informer sur le nombre de cas, les personnes lésées et les auteurs. Il serait également envisageable d’intégrer les décisions relatives à la LISN dans le recueil de cas juridiques⁶⁸ de la Commission fédérale contre le racisme, qui répertorie depuis 1995 les décisions et les jugements relatifs à l’art 261^bis CP des différentes instances judiciaires de Suisse.

5 Commentaire des dispositions

5.1 Concours d’infractions

Dans le cas où une personne utilise publiquement un symbole nazi au sens de la nouvelle loi spéciale en même temps qu’elle commet un autre acte qui réalise les éléments constitutifs de l’art. 261^bis CP, il y aura concours parfait d’infractions, c’est-à-dire que cette personne sera punie pour plusieurs infractions réalisées par plusieurs actes.

Exemple: une personne, vêtue d’un T-shirt décoré du signe «SS», s’exprime de manière discriminatoire et dégradante à l’encontre d’une autre personne. Ou encore, au cours d’une manifestation, une personne portant un drapeau avec une croix gammée tient des propos racistes. Ces personnes seront punies pour deux actes et passibles d’une part d’une peine pécuniaire ou d’une peine privative de liberté en vertu de l’art. 261^bis CP et d’autre part d’une amende pour avoir montré un symbole interdit.

Si, en revanche, un acte unique visé par le P-LISN réunit les éléments constitutifs d’une infraction réprimée par l’art. 261^bis (par. 2 ou 4) CP, seule cette disposition s’applique; elle recouvre les faits interdits par la loi spéciale, si bien qu’il n’y a plus de marge pour un recours à cette dernière. La disposition pénale de la loi spéciale s’applique uniquement dans l’espace de la «lacune» relevée plus haut, c’est-à-dire aux actes – non punissables aujourd’hui – que sont le fait de montrer, diffuser, porter et utiliser les symboles visés sans intention de propager une idéologie auprès de tiers, sans atteinte à la dignité humaine et sans intention de discriminer ou rabaisser une personne ou un groupe de personnes.

5.2 Détail des dispositions

Art. 1 Objet et champ d’application

En principe, le fait de porter ou de montrer un symbole est inclus dans les notions d’utilisation et de diffusion. Une énumération détaillée peut néanmoins servir à expliciter, pour les sujets de droit, ce qu’il est interdit de faire. C’est pourquoi le Conseil fédéral a choisi de nommer ces quatre actions à l’art. 1, al. 1. Les notions d’«utilisation» et de «diffusion» comprennent plus de choses que les deux autres termes cités (porter et montrer). Le rapport et l’avant-projet de 2009 donnent une définition de ces deux notions et des exemples pratiques qui soulignent les avantages de ces choix terminologiques: l’utilisation recouvre le fait de porter, promouvoir, offrir, montrer, exposer ou rendre accessible de toute autre manière les symboles visés. Il n’y a guère d’intérêt pratique à faire la distinction entre montrer et exposer publiquement un symbole. Il serait difficile de savoir si celui qui appose une croix gammée sur sa boîte aux lettres, à la vue de tous, la montre ou bien l’expose. Le choix du terme «utiliser» évite ces distinguos subtils et largement théoriques. Il va jusqu’à comprendre le fait de taguer des croix gammées sur une façade. «Utiliser» des symboles racistes englobe donc aussi dans le présent contexte tout emploi de ces symboles. Quant à la «diffusion», le rapport de 2009 la détaillait comme la transmission orale, écrite ou électronique – lecture publique, projection, audition d’un enregistrement, affichage, exposition, distribution, vente, etc. des symboles ou objets susmentionnés – à un cercle public de personnes, précisant que cette notion ne contenait pas l’élément de propagande requis au par. 2 de l’art. 261^bis CP⁶⁹. La «fabrication» mentionnée en 2009 n’est pas reprise dans le projet actuel (voir le ch. 2.2.1).

Par souci de clarté, le verbe «arborer» a été remplacé dans le projet par «porter». Cette modification ne concerne que la version française.

Lorsque l’acte commis est une contravention, la tentative et la complicité ne sont punissables que dans les cas expressément prévus par la loi (art. 105, al. 2, CP). On peut se demander par ailleurs s’il est approprié ou nécessaire de prévoir une telle disposition dans le cas d’un acte que l’on se propose de punir par la procédure de l’amende d’ordre en raison de sa gravité limitée. La tentative et la complicité sont punissables, en vertu du droit actuel, dans les cas plus graves, c’est-à-dire lorsque l’infraction commise relève de l’art. 261^bis, par. 2 (intention de propager), ou par. 4 (intention d’abaisser ou de discriminer). Concernant les infractions visées par la loi spéciale, il faut renoncer à punir la tentative et la complicité.

Comme il s’agit d’une infraction de mise en danger abstraite, l’acte est réalisé lorsque son auteur a exécuté publiquement une des actions décrites à l’art. 2, al. 1 (utiliser, porter, montrer ou diffuser).

Al. 1 (champ d’application)

En droit pénal et plus spécifiquement dans le contexte de l’art. 261^bis CP, «publiquement» désigne les actes commis hors du cadre privé et qui s’adressent à un important cercle de personnes hors du cadre des relations personnelles⁷⁰ (c’est-à-dire un cercle familial ou un cercle d’amis, ou un groupe de personnes unies par des liens personnels ou par une relation de confiance particulière).

La réalisation de ce critère dépend des circonstances, mais la taille de l’assistance, si elle a une importance, n’est pas déterminante à elle seule⁷¹. Afficher sur la porte de son appartement une photo d’une croix gammée et d’une personne faisant un salut hitlérien, ainsi qu’une plaque avec une croix gammée, a été jugé comme public, parce que tous les habitants de l’immeuble ainsi que leurs visiteurs pouvaient le voir⁷². Le cadre privé est délimité par les liens personnels, ce qui signifie que les actes commis sur un bien propre ou sur un terrain privé ne sont pas en soi impunissables. Si l’acte est perceptible par un grand nombre de personnes qui n’ont pas de liens personnels (p. ex. un drapeau dans un jardin ou une plaque sur une porte), il est punissable.

Du point de vue du droit pénal, l’utilisation publique de symboles nazis dans l’espace virtuel se distingue de celle dans le monde réel uniquement par le fait qu’elle implique l’utilisation de moyens informatiques. Il sera donc également interdit d’utiliser ou de diffuser des symboles nazis sur Internet si cela se fait «publiquement». La définition que le Tribunal fédéral donne de la publicité dans ce contexte reste valable. Selon sa jurisprudence, le fait de «liker» ou de «partager» une publication sur un réseau social implique une volonté de diffuser le contenu en question⁷³. En relation avec un symbole nazi, ce comportement tomberait sous le coup de la nouvelle norme. Toutefois, le fait que les auteurs de tels actes agissent souvent de manière anonyme pose problème. Leur identification ainsi que la recherche et la conservation des preuves sur les plateformes numériques s’avèrent souvent difficiles⁷⁴.

La restriction de la punissabilité aux actes commis en public existe déjà à l’art. 261^bis, par. 2, CP, dans le contexte duquel elle a été abondamment traitée par les tribunaux. On peut donc s’appuyer sur une jurisprudence fournie, mûrie et établie de longue date, à propos de cette disposition, pour cerner la notion de «publicité» de l’acte. On recourra à la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière pour distinguer, par exemple, entre vente publique et non publique de symboles nazis. La jurisprudence se fonde actuellement principalement sur la taille de l’assistance pour juger du caractère public de l’acte. Le Tribunal fédéral a par exemple considéré comme non public le comportement d’un libraire qui conservait, dans un lieu non accessible aux clients, un petit nombre d’exemplaires (moins de dix) d’un ouvrage négationniste pour lequel il ne faisait pas de publicité et qu’il ne vendait qu’à la demande⁷⁵. L’ATF 130 IV 111 représente un clair changement de pratique. Il expose que le fait que les personnes concernées partagent les mêmes idées n’exclut pas le caractère public d’une manifestation si ces personnes n’ont pas de liens personnels (ATF 130 IV 111, 120, c. 5.2.2). Selon cette nouvelle jurisprudence, le caractère public de la vente de l’ouvrage mentionné ci-dessus n’aurait pu être nié que si le libraire et les acheteurs avaient été membres d’une même famille ou d’un cercle d’amis, ou unis par des liens personnels ou une relation de confiance particulière, sans égard au fait qu’ils partagent les mêmes opinions. Il ne serait pas non plus décisif que les acheteurs ne soient qu’un cercle très restreint de personnes. Pour la vente publique, cela signifie qu’aucun des symboles visés par le projet (p. ex. la croix gammée et les runes SS) ne peut être visible. Les objets concernés ne peuvent être vendus publiquement, que ce soit en personne ou sur Internet. Leur vente n’est admissible que si les symboles interdits sont cachés de sorte à être invisibles au public.

Tatouages

Le droit de la personnalité s’exprime par le fait que tout un chacun a le droit de «façonner» son corps. Le simple fait de se faire tatouer des symboles nazis sur la peau (ou, p. ex., de porter un pendentif arborant la croix gammée) n’est pas en soi punissable. Il convient toutefois de toujours les dissimuler en public, faute de quoi les éléments constitutifs de l’infraction à la loi spéciale sont réunis et les tatouages peuvent faire l’objet d’une amende à chaque fois qu’ils sont visibles en public.

Al. 2 (symboles religieux)

L’interdiction des symboles nazis vise les objets et symboles représentatifs du régime national-socialiste. La croix gammée notamment est un très vieux symbole qui, en Asie et surtout en Inde, est associé à diverses religions telles que l’hindouisme, le bouddhisme et le jaïnisme. Ce symbole solaire, appelé «svastika» en sanscrit, est un porte-bonheur. Il importe donc de préciser le champ d’application de la loi en énonçant à l’art. 1, al. 2, que les symboles religieux existants qui sont identiques ou semblables aux symboles nazis en sont exclus.

Il faut davantage qu’une conviction morale profonde pour que le caractère «religieux» soit reconnu. Il arrive parfois que les notions de «religion», «croyance» et «opinion» se confondent⁷⁶. L’exclusion des symboles religieux se réfère uniquement aux religions existantes qui présentent des caractères reconnus par la doctrine et la jurisprudence, comme l’hindouisme et le bouddhisme, sans s’étendre aux convictions morales sans lien direct avec une déité ou une entité transcendante⁷⁷.

Art. 2 Symboles interdits et exceptions

Al. 1 (symboles interdits et exceptions)

Le national-socialisme est né d’un courant d’idées nationaliste, impérialiste, raciste et antisémite apparu en Allemagne après la Première Guerre mondiale. Cette idéologie a été à la base du gouvernement fasciste d’Adolf Hitler en Allemagne de 1933 à 1945. Le national-socialisme est un mouvement antisémite, antidémocratique, antilibéral et «völkisch» (ce terme fait référence, dans l’idéologie raciste des nazis, à une conception du «peuple» identifié à la race). Les insignes⁷⁸, emblèmes⁷⁹, drapeaux, gestes⁸⁰, slogans⁸¹, formules de salutation⁸², etc., de cette ère fasciste et de l’Allemagne nazie sont qualifiés de symboles nazis.

Les plus connus et les plus répandus de ces symboles sont certainement la croix gammée⁸³, le salut hitlérien et la «rune de la victoire» (Siegrune, le «S» stylisé qui, doublé, servait d’insigne aux SS), que l’on peut qualifier de symboles centraux du nazisme⁸⁴. Ces symboles représentent la déportation et le génocide, la destruction des droits et libertés des citoyens, la guerre, l’anéantissement et la persécution. L’interdiction portera également sur les variations des symboles nazis. Sont considérés comme des variations les signes qui, de par leur conception et leur utilisation dans un contexte concret, servent de substituts à un symbole nazi classique et peuvent être interprétés comme tels par des tiers. Cette définition vise à couvrir le plus largement possible ce qui est considéré comme un symbole interdit. L’expérience montre que les interdictions stimulent la créativité pour les contourner, c’est-à-dire, dans le cas présent, pour créer des variations de symboles nazis. En cas de doute, les autorités judiciaires détermineront, sur la base de l’interprétation et en fonction du contexte, si une variation d’un symbole nazi doit être considérée comme punissable⁸⁵, comme le Tribunal fédéral l’a fait⁸⁶ à propos de la «quenelle»⁸⁷. L’interdiction a avant tout pour objet les symboles classiques et leurs variations qui, pour l’observateur quelconque sans parti pris, sont clairement reconnaissables dans leur contexte comme faisant référence au nazisme. Les simples similitudes ou les signes ambigus sans référence nazie suffisamment claire ne devraient pas être concernés, ou seulement dans le cas précis (voir le ch. 7.2 concernant la pratique de la Cour européenne des droits de l’homme relative aux interdictions générales portant sur des signes ambigus, qui ont parfois été jugées disproportionnées). En cas de doute, il convient de recourir à la procédure ordinaire; l’amende d’ordre n’est appropriée que lorsque les faits sont manifestes.

Une modification d’ordre linguistique a été effectuée à l’al. 1. L’expression «tels que des drapeaux, des insignes, des emblèmes, des gestes, des slogans ou des formules de salutation, des variations de ces symboles» a été remplacée par «y compris des drapeaux, des insignes, des emblèmes, des gestes, des slogans et des formules de salutation, des variations de ces symboles».

Al. 2 (exceptions)

En droit actuel, l’utilisation de symboles racistes est autorisée à certaines fins (éducatives, journalistiques, etc.) dans la mesure où elle ne remplit pas les critères de punissabilité de l’art. 261^bis CP.

En vertu des principes énoncés à l’art. 36 Cst., le législateur est tenu de formuler la norme pénale de telle sorte que la liberté d’expression (art. 16 Cst.) soit sauvegardée. Les tribunaux devront eux aussi tenir compte de ces principes dans leur interprétation de la norme pénale. La protection de la dignité humaine et des convictions religieuses fait partie des intérêts légitimant une atteinte à la liberté d’expression⁸⁸. Le législateur doit définir les exceptions de manière à préserver les intérêts individuels prépondérants (notamment en matière de formation, d’art, de culture, de documentation historique, de journalisme et de science) sans contrecarrer l’objectif de la norme. Le critère décisif est la nécessité d’utiliser le symbole pour préserver les intérêts prépondérants. L’exception ne s’applique notamment pas lorsque le contexte est objectivement de nature à promouvoir l’idéologie nazie, à la normaliser ou à en faire l’apologie. S’en distancier expressément peut être un indice pertinent, sans que cela soit nécessaire dans tous les cas (p. ex. pour la satire ou les documentaires).

L’art. 2, al. 2, P-LISN énumère les motifs admissibles pour des exceptions à l’interdiction d’utiliser des symboles nazis: les fins pourront être éducatives, culturelles et artistiques, historiques, journalistiques ou scientifiques. Il faut entendre par «fins journalistiques» le fait de rapporter, dans la presse, sur Internet, à la télévision, etc., des faits tels que des croix gammées taguées ou arborées sur des drapeaux lors de manifestations ou rassemblements d’extrême droite. Dans ce contexte, les images de symboles pourront être montrées légitimement, dès lors que leur représentation est pertinente et ne découle pas d’une normalisation ou d’une propagation de l’idéologie. Les exceptions dans le domaine de l’art et de la culture comprennent par exemple la satire. La satire est un genre artistique qui, en littérature, au cinéma ou sous forme de caricature, critique des personnes ou des faits par l’exagération, l’ironie ou la moquerie, les tourne en ridicule, les fustigent sous forme de plaisanteries mordantes ou dénonce certains états de fait⁸⁹. Les créateurs, dessinateurs et auteurs de satire ne sont pas punissables. La limite entre les motifs éducatifs, historiques et scientifiques est certes mouvante, mais le Conseil fédéral propose de citer ces trois domaines pour décrire les exceptions de la manière la plus précise possible. Comme fin historique, on peut imaginer un mémorial ou la représentation d’uniformes, d’armes, etc.⁹⁰, sans but éducatif, scientifique ou culturel mais à titre (uniquement) informatif. L’exception à des fins historiques est susceptible de recouper fréquemment les finalités éducatives et scientifiques (p. ex. expositions, ouvrages spécialisés, conférences). Des recoupements avec les finalités journalistiques ou culturelles et artistiques sont également possibles. Toutefois, comme ces finalités ne se recoupent pas parfaitement, les fins historiques sont mentionnées pour les cas qui ne sont pas considérés comme éducatifs, scientifiques, etc. On peut penser, par exemple, à un bâtiment classé monument historique datant de l’époque nazie et en portant les symboles. La fragmentation en divers motifs d’exception et leur mention expresse (même si le terme «historique» est souvent inclus dans un autre aspect) sert à la clarté et à l’exhaustivité de la loi, qui doit être limpide pour quiconque applique le droit.

Lors de la procédure de consultation, un participant a fait remarquer que les symboles nazis devraient continuer à être autorisés à des fins de divertissement, par exemple dans les films, les jeux vidéo, les jeux de société, etc.⁹¹. Le Conseil fédéral a délibérément renoncé à une exception générale pour les films et les jeux, car ils sont déjà protégés par les exceptions prévues à l’art. 2, al. 2. Dans les films ou les jeux qui se déroulent, par exemple, en Allemagne entre 1933 et 1945 ou ailleurs dans le monde à l’époque de la Seconde Guerre mondiale, les symboles nazis sur des drapeaux ou des uniformes reflètent la réalité de l’époque. De même, dans les films où des néonazis ou des extrémistes de droite sont représentés parce que le scénario l’exige, l’éventuelle représentation de symboles nazis s’inscrit dans le contexte de l’intrigue cinématographique. Les exemples cités relèvent de l’exception artistique. Si des symboles nazis sont utilisés dans des films ou des jeux sans lien identifiable avec des faits historiques ou l’intrigue, le P-LISN s’applique a priori, sauf s’ils ont une autre valeur artistique, par exemple satirique. Si ces symboles servent à promouvoir une idéologie ou à rabaisser ou discriminer une personne ou un groupe de personnes, l’art. 261^bisCP est applicable.

Art. 3 Confiscation d’objets

La confiscation de symboles – dans la mesure où il s’agit de drapeaux, d’insignes, d’emblèmes ou encore d’objets qui représentent ou contiennent de tels symboles ou leurs variations, tels que des écrits, des enregistrements sonores ou visuels ou des images – se fonde sur un renvoi à l’art. 69 CP. Cette disposition déclaratoire (puisque l’art. 69 CP est applicable au droit pénal accessoire, voir l’art. 333, al. 1, CP) sert à la clarté de la loi, dont la portée doit être limpide, tant pour quiconque applique le droit que pour les citoyens.

L’art. 8, al. 1, LAO précise que, lors de la perception de l’amende d’ordre, les objets qui doivent être confisqués en vertu de l’art. 69 CP sont saisis. Selon l’art. 8, al. 2, LAO, les objets saisis sont réputés confisqués une fois l’amende payée. Si une personne estime que les conditions pour une confiscation ne sont pas remplies, elle doit s’opposer à la procédure de l’amende d’ordre afin qu’une procédure pénale ordinaire soit engagée (art. 13, al. 2, LAO). Une amende d’ordre peut également être infligée dans la procédure pénale ordinaire (art. 14 LAO).

Art. 4 Punissabilité

En ce qui concerne les éléments subjectifs de l’infraction, l’intention d’utiliser ou de diffuser publiquement est requise. En d’autres termes, l’auteur doit au moins s’accommoder du fait qu’il montre le symbole en dehors de sa sphère privée ou de son cercle privé. Dans l’avant-projet, l’intention n’était pas expressément mentionnée. Or, l’art. 333, al. 7, CP dispose que les contraventions prévues par d’autres lois fédérales sont punissables même quand elles ont été commises par négligence, à moins qu’il ne ressorte de la disposition applicable que la contravention est réprimée seulement si elle a été commise intentionnellement. Par souci de clarté, l’adverbe «intentionnellement» est ajouté à l’art. 4 P-LISN.

Étant donné que l’interdiction d’utiliser des symboles nazis sera mise en œuvre dans une loi distincte, les peines encourues doivent être définies. Lorsqu’une personne refuse de payer l’amende d’ordre infligée, c’est la procédure ordinaire qui s’applique; la peine maximale s’élève alors à 1000 francs. C’est pourquoi l’art. 4 P-LISN fixe l’amende maximale encourue en cas de violation de l’interdiction des symboles nazis à 1000 francs. Les tribunaux cantonaux fixeront le montant de l’amende au cas par cas. Dans la procédure ordinaire, le juge peut tenir compte de circonstances telles qu’une récidive. Il faudra également tenir compte de la situation personnelle de l’auteur et de la faute commise par celui-ci (art. 106, al. 3, CP), ainsi que du principe de la proportionnalité (art. 47 et 106, al. 3, CP). Dans la procédure simplifiée, le montant maximal de l’amende au sens de l’art. 1, al. 3, LAO est de 300 francs. Dans les cas prévus dans le présent projet législatif, le montant de l’amende sera de 200 francs (voir le ch. 2.2.1).

Art. 5 Poursuite pénale

En vertu de l’art. 5 P-LISN, la poursuite pénale incombe aux cantons. Cette compétence découle de l’art. 123, al. 2, Cst., selon lequel la mise en œuvre du droit pénal est en première ligne du ressort des cantons. Elle inclut la poursuite des infractions.

Art. 6 Modification de la loi sur les amendes d’ordre

L’art. 6 P-LISN crée la base légale pour l’application de la procédure de l’amende d’ordre. Celle-ci permet une sanction efficace des contraventions d’une gravité limitée. En infligeant une amende d’ordre, l’autorité de poursuite pénale donne aux personnes concernées la possibilité de reconnaître l’infraction et de s’acquitter de l’amende. Comme cette reconnaissance libère les autorités de tout travail supplémentaire, la procédure est gratuite pour les personnes concernées.

L’art. 6 P-LISN précise que la liste de l’art. 1, al. 1, let. a, LAO est complétée par un chiffre qui permet de sanctionner par une amende d’ordre la violation de l’interdiction d’utiliser des symboles nazis. Il faudra également modifier l’OAO en intégrant dans son annexe 2, liste des amendes 2, une référence à l’art. 1 LISN, formulée comme suit: «Utiliser, porter, montrer ou diffuser publiquement des symboles nazis, sauf exception au sens de l’art. 2, al. 2, LISN».

Le montant de l’amende à prévoir dans l’OAO pour une sanction infligée dans la procédure de l’amende d’ordre sera fixé à 200 francs. Il se situera ainsi dans le tiers supérieur de la fourchette qui va de 10 à 300 francs. Une amende de 200 francs est par exemple prévue en cas de circulation sur une route nationale sans vignette (annexe 2, liste des amendes 2, ch. 6001, OAO) ou de violation de l’obligation d’indiquer les prix selon la loi fédérale du 19 décembre 1986 contre la concurrence déloyale (LCD)⁹² (annexe 2, liste des amendes 2, ch. 3001, OAO). L’interdiction d’utiliser des symboles nazis est une infraction de mise en danger abstraite: de tels symboles peuvent, par ce qu’ils représentent, menacer la paix publique. Le degré d’illicéité est donc relativement élevé et non moins grave que la conduite sans vignette ou la violation de l’obligation d’indiquer les prix.

Une amende plus élevée, de 250 francs (ou plus) par exemple, serait disproportionnée. À titre d’exemple, l’OAO prévoit une amende de 250 francs pour certaines infractions aux règles de la circulation, notamment le dépassement par la droite (annexe 1, liste des amendes 1, ch. 314, n^o 3), le fait de ne pas observer un signal lumineux (annexe 1, liste des amendes 1, ch. 309) ou le dépassement, à l’intérieur d’une localité, de la vitesse maximale de 11 à 15 km/h (annexe 1, liste des amendes 1, ch. 303, n^o 1, let. c). Pour ce type d’infraction, le degré d’illicéité est plus élevé en raison de la mise en danger abstraite de la vie et de l’intégrité corporelle.

Art. 7 Référendum et entrée en vigueur

Conformément à l’art. 7, la nouvelle loi fédérale sera sujette au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.). Le Conseil fédéral en fixera la date d’entrée en vigueur.

6 Conséquences

6.1 Conséquences pour la Confédération

Étant donné que la mise en œuvre de l’interdiction des symboles nazis (première étape de l’exécution de la motion 23.4318 CAJ-E) dans une loi spéciale ne requiert pas d’ordonnance énumérant les symboles interdits, il n’en résulte ni coûts ni besoin en personnel supplémentaires pour la Confédération.

Une telle ordonnance sera en revanche nécessaire – en plus d’un complément à la loi spéciale – pour mettre en œuvre l’interdiction des autres symboles racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence (deuxième étape de l’exécution de la motion 23.4318 CAJ-E). Elle entraînera une charge de travail supplémentaire pour la Confédération (ordonnance du Conseil fédéral ou du Parlement, notamment pour la mise à jour régulière de l’ordonnance) et, donc, un surcroît de coûts. Il faudra attendre la mise en œuvre de la 2^e étape de la motion pour déterminer si du personnel supplémentaire devra être engagé.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Aucune adaptation du droit cantonal n’est requise. Néanmoins, la poursuite pénale et le jugement relèveront de la compétence des cantons, d’où un probable besoin supplémentaire en ressources financières et en personnel. Le projet ne crée toutefois aucune nouvelle autorité. La mise en œuvre de l’interdiction au moyen d’une loi spéciale et de la possibilité d’appliquer la procédure de l’amende d’ordre devraient atténuer ces conséquences. En effet, les ministères publics et les tribunaux ne devraient pas intervenir systématiquement, mais que dans la procédure ordinaire, soit en cas de recours contre une amende ou lorsque les conditions de l’art. 3, al. 1, LAO ne sont pas remplies. Une certaine augmentation des charges administratives, financières et en personnel est inévitable, comme d’ordinaire lors de l’introduction de toute nouvelle interdiction.

Il est difficile d’évaluer le nombre de cas nouveaux qui seraient soumis aux juges ainsi que les coûts occasionnés, mais les données publiées dans les rapports de la FSCI et de la GRA, ainsi que de la CICAD, peuvent déjà donner un ordre de grandeur en attendant que la nouvelle interdiction déploie tous ses effets.

Une nouvelle loi spéciale permettra de régler de manière exhaustive la punissabilité de l’utilisation de symboles nazis dans l’espace public. En cas de divergence entre les dispositions cantonales et le droit fédéral, c’est ce dernier qui prime en vertu de sa force dérogatoire. Les réglementations cantonales qui vont plus loin que les dispositions fédérales pourraient cependant continuer de s’appliquer (voir aussi le ch. 1.1 sur les interdictions déjà en vigueur et les interdictions prévues dans certains cantons).

6.3 Conséquences économiques

L’État impose de nombreuses restrictions à la liberté économique, par exemple l’interdiction du commerce des stupéfiants ou la réglementation des médicaments et des produits chimiques dangereux afin de protéger la santé de population, ou encore l’obligation d’obtenir une autorisation pour le commerce d’armes ou l’interdiction de vendre des organes. L’interdiction d’utiliser, de diffuser, de porter et de montrer publiquement des symboles nazis constitue, comme indiqué au ch. 7.1, une atteinte légitime aux droits fondamentaux (en particulier à la liberté économique et à la liberté d’opinion et d’information) visant à préserver la paix publique et la dignité humaine. Elle a des répercussions sur la vente et le négoce d’objets portant de tels symboles. La publicité pour de tels objets, dans l’espace virtuel comme dans le monde réel, sera une diffusion illicite de symboles nazis (au sujet de la publicité sur Internet, voir le ch. 5.2). Cela signifie qu’aucun symbole interdit ne peut être vendu publiquement. Parmi ces symboles figurent par exemple la croix gammée et les runes SS. Ces symboles ne doivent pas non plus être reconnaissables sous forme de motifs (p. ex. sur une médaille ou un insigne). Les objets concernés ne peuvent être vendus publiquement, que ce soit en personne ou sur Internet. Leur vente n’est admissible que si les symboles interdits sont cachés ou rangés de sorte à être invisibles au public. Toutefois, comme ces symboles restent autorisés dans la sphère privée, leur fabrication n’est pas punissable (voir le ch. 2.2.1). En ce qui concerne les biens destinés à la vente qui présentent des variations de symboles interdits (p. ex. l’utilisation de combinaisons de chiffres, de certaines marques de vêtements ou d’autres signes «normaux» détournés), leur commerce n’est en principe pas restreint et n’est pas visé par la nouvelle interdiction. L’utilisateur ne se rendrait coupable d’une infraction à l’art. 261^bis CP que s’il souhaitait de la sorte propager une idéologie ou discriminer ou rabaisser directement autrui.

6.4 Conséquences sociales

Il existe un large consensus social quant au fait que les symboles nazis n’ont pas leur place dans l’espace public, comme en témoignent les initiatives parlementaires déposées dans plusieurs cantons, les déclarations politiques des deux Chambres fédérales et les nombreux articles parus dans la presse. La mise en œuvre de la première étape de la motion 23.4318 CAJ-E permet de répondre à ces attentes. L’interdiction peut ainsi déployer un effet positif direct sur la confiance des citoyens dans l’État et renforcer leur sentiment de sécurité. L’interdiction des symboles nazis peut favoriser la cohabitation entre les cultures et la cohésion sociale en fixant des limites claires aux idéologies extrémistes qui attisent la haine, l’exclusion et la violence. Cette interdiction des symboles nazis témoigne publiquement du respect de la dignité de tous les êtres humains, ce qui renforce le sentiment de sécurité et d’appartenance. Parallèlement, elle renforce le discours sur le respect, la tolérance et l’État de droit, ce qui permet de mieux protéger les minorités et de réduire les conflits. À cet égard, rappelons cette phrase parue dans un quotidien suisse: là où les Juifs ne se sentent pas en sécurité, il ne peut y avoir de société stable⁹³.

6.5 Autres conséquences

Le projet ne devrait pas avoir d’autres conséquences.

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

La nouvelle réglementation se fonde sur la compétence de la Confédération de légiférer en matière de droit pénal (art. 123, al. 1, Cst., voir le ch. 3.2). Elle touche à la liberté d’opinion (art. 16 Cst.) et à la liberté économique (art. 27 Cst.). Comme elle restreint ces droits fondamentaux, elle doit remplir les conditions de l’art. 36 Cst. (Restriction des droits fondamentaux).

Les restrictions sont admissibles lorsqu’elles:

– sont fondées sur une base légale suffisante;
– sont justifiées par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui;
– garantissent le principe de la proportionnalité et ne violent pas l’essence des droits fondamentaux⁹⁴.

Dans son rapport explicatif du 9 juin 2009 relatif à l’avant-projet d’art. 261^ter CP et d’art. 171d CPM, le Conseil fédéral est parvenu à la conclusion qu’une interdiction des symboles nazis visant à rabaisser ou à dénigrer de façon systématique les membres d’une race, d’une ethnie ou d’une religion était compatible avec la liberté d’expression. Il a proposé de faire de la nouvelle infraction une simple contravention sanctionnée par une amende⁹⁵.

La mise en œuvre de la motion 23.4318 CAJ-E permet de protéger la paix et la sécurité publiques. Elle sert en outre à protéger l’État de droit démocratique et la dignité humaine.

Le Tribunal fédéral estime que, dans une communauté pluraliste et démocratique, la liberté d’expression (ou d’opinion) doit être comprise au sens large: la notion d’opinion recouvre l’ensemble des communications de la pensée humaine⁹⁶ et englobe aussi les déclarations indéfendables et manifestement fausses⁹⁷, les propos provocateurs ou choquants⁹⁸, les simplifications ou les exagérations⁹⁹. Dans une démocratie, il est primordial que même les opinions qui déplaisent à la majorité ou qui choquent nombre de personnes puissent être exprimées¹⁰⁰. Le sens à donner à une déclaration est une question juridique que le Tribunal fédéral apprécie librement. Est déterminant en l’espèce le sens qu’un tiers quelconque sans parti pris attribue à la déclaration dans les circonstances données¹⁰¹. Il faut que le tiers assimile les propos à un message raciste et que leur auteur ait pris le risque d’une telle interprétation¹⁰². La protection de la liberté d’expression ne porte pas uniquement sur le contenu des propos, mais aussi sur le libre choix de la forme¹⁰³ et du moyen¹⁰⁴ utilisés (images, gestes, danse, port de symboles¹⁰⁵, drapeaux¹⁰⁶, banderoles¹⁰⁷).

La norme pénale doit préserver le principe de la proportionnalité. La sanction proposée par la nouvelle norme est proportionnée, dans la mesure où sa classification en tant que contravention tient compte du fait qu’il s’agit d’actes d’une gravité moindre que les violations de l’art. 261^bis CP. La norme envisagée doit être un moyen adapté et nécessaire pour préserver la paix publique et protéger la dignité humaine. Le droit pénal ne suffit pas (à lui seul) pour répondre à des comportements sociaux problématiques. Cela dit, le droit pénal reflète les valeurs morales fondamentales d’une société et, à ce titre, déploie un effet préventif général positif qui favorise la confiance (confiance dans l’ordre juridique) et la stabilité sociale (confirmation de la validité des normes)¹⁰⁸. Il découle de ce qui précède que la norme proposée pour interdire les symboles nazis, qui reflètent le mépris et le dénigrement systématiques de personnes en raison de leur appartenance à une race, à une ethnie ou à une religion, mais aussi de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre, de leurs convictions politiques ou de leurs handicaps psychiques ou physiques, est un moyen approprié et nécessaire pour préserver la paix publique et protéger la dignité humaine. Les exceptions prévues à l’art. 2, al. 2, P-LISN (voir le ch. 5.2.2.2) garantiront une protection adéquate des intérêts individuels prépondérants lors de la mise en œuvre de la première étape de la motion 23.4318 CAJ-E.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La réglementation touche aux garanties consacrées par la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)¹⁰⁹ et le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte II de l’ONU)¹¹⁰, et en particulier à la liberté d’expression (art. 10 CEDH, art. 19 du pacte II de l’ONU).

Dans une société démocratique libérale, la liberté d’expression est un bien fondamental. Or, comme aucun droit fondamental n’est inconditionnel, le simple de fait de constater qu’une norme restreint un droit fondamental ne suffit pas à remettre en question sa légitimité. Il s’agit plutôt de se poser la question de savoir si la restriction est adéquate. Les restrictions de la liberté d’expression sont assez courantes dans le droit pénal. Pour certaines infractions, elles sont pour la plupart même plus sévères que celles visées à l’art. 261^bis CP¹¹¹, comme c’est le cas à l’art. 261 CP (Atteinte à la liberté de croyance et des cultes). Cette disposition se réfère en particulier aussi aux créations artistiques, qui ne sont pas privilégiées¹¹². Dans le droit pénal accessoire, est punissable selon l’art. 3, al. 1, let. a, en relation avec l’art. 23 LCD, celui qui «dénigre autrui, ses marchandises, ses œuvres, ses prestations, ses prix ou ses affaires par des allégations inexactes, fallacieuses ou inutilement blessantes»¹¹³.

Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, les restrictions de la liberté d’expression garantie par l’art. 10, al. 2, CEDH sont admissibles lorsqu’elles sont prévues par une loi, qu’elles remplissent l’un des buts légitimes énoncés à l’art. 10, al. 2, CEDH et sont nécessaires dans une société démocratique, c’est-à-dire répondent à un besoin social impérieux, et qu’elles sont proportionnées au but visé. L’art. 10, al. 2, CEDH mentionne aussi, en particulier, la protection de la morale¹¹⁴, la protection des droits d’autrui et l’ordre public comme des intérêts publics dignes de protection. Il est généralement reconnu que la préservation de la paix publique et la protection contre les discriminations en font partie. Dans sa jurisprudence, la Cour précise que la liberté d’expression ne vaut pas seulement pour les informations ou idées reçues avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent. Elle ne laisse guère de place à des restrictions en matière de discours politiques ou de débats sur des questions d’intérêt général¹¹⁵. La CEDH offre donc ici une protection identique à celle du droit suisse. En matière d’interdiction des symboles, la Cour EDH distingue notamment les symboles ambigus de ceux qui, à l’instar des symboles fondamentaux du nazisme, n’ont objectivement aucune autre signification que celle de renvoyer à l’idéologie nazie. Dans l’affaire Nix c. Allemagne¹¹⁶, la Cour a estimé qu’une sanction pénale pour l’utilisation de symboles clairement nazis était compatible avec l’art. 10 CEDH. En revanche, elle a jugé qu’une interdiction pénale générale des symboles totalitaires ambigus (p. ex. l’étoile rouge) était disproportionnée (Vajnai c. Hongrie)¹¹⁷.

Le Tribunal fédéral estime que le pacte II de l’ONU ne revêt pas de portée propre par rapport à la CEDH¹¹⁸. Par conséquent, la jurisprudence susmentionnée est jugée compatible avec l’art. 19 du Pacte II de l’ONU et son niveau de protection. L’art. 19, par. 3, du pacte II de l’ONU, dispose que l’exercice de la liberté d’expression peut être soumis à certaines restrictions qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi, nécessaires, légitimes et proportionnées. L’Observation générale n^o 34 (CCPR/C/GC/34) insiste sur le fait que ces restrictions doivent être interprétées de manière stricte et que les autorités doivent pouvoir clairement motiver leur nécessité dans le cas d’espèce.

Étant donné les biens juridiques protégés par la nouvelle norme et le fait que celle-ci fait de l’infraction une simple contravention passible d’une amende d’ordre de 1000 francs au plus en cas d’utilisation publique uniquement, l’atteinte à la liberté d’expression découlant de la nouvelle norme apparaît nécessaire et proportionnée. Par conséquent, elle est compatible avec les art. 10 CEDH et 19 du pacte II de l’ONU.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Le projet contient des dispositions importantes qui fixent des règles de droit et doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale en vertu de l’art. 164, al. 1, Cst. et de l’art. 22, al. 1, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement¹¹⁹. La loi est donc sujette au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Selon le principe de la subsidiarité, les tâches étatiques ne sont déléguées à la Confédération que lorsqu’elles y seront mieux assumées qu’au niveau inférieur (cantons et communes). Le partage des compétences entre la Confédération et les cantons est explicitement défini dans la Constitution, qui dit que la Confédération accomplit les tâches qu’elle lui attribue (art. 42 Cst.). Les cantons sont pour leur part compétents dans tous les domaines que la Constitution n’a pas attribués à la Confédération (art. 3 Cst.). En l’espèce, c’est la Confédération qui est compétente en vertu de l’art. 123 Cst, comme exposé au ch. 1.2.

Le principe de l’équivalence fiscale, selon lequel les bénéficiaires de prestations publiques en supportent aussi les coûts, ne joue pas de rôle ici.

7.6 Délégation de compétences législatives

Le projet ne délègue aucune nouvelle compétence législative au Conseil fédéral.

Bibliographie

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Bucher	Bucher Romilda, Die öffentliche Verwendung von rassistischen Symbolen und Gesten unter dem Blickwinkel von Art. 261^bis StGB, in: Magister, Éditions Weblaw, Berne 2022.
CR-CP II-AUTEUR	Macaluso Alain / Moreillon Laurent / Queloz Nicolas (éd.), Commentaire romand, Code pénal II, Bâle 2017.
Handkommentar StGB-AUTEUR	Wohlers Wolfgang / Godenzi Gunhild / Schlegel Stephan, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Handkommentar, 4^e éd., Berne 2020.
Kühler	Kühler Anne, Das Grundrecht der Gewissensfreiheit, Berne 2012.
Kunz	Kunz Karl-Ludwig, Zur Unschärfe und zum Rechtsgut der Strafnorm gegen Rassendiskriminierung (Art. 261^bis StGB und Art. 171c MStG), ZStrR 116/1998, pp. 223 ss.
Niggli	Niggli Marcel, Rassendiskriminierung – Ein Kommentar zu Art. 261^bis StGB und Art. 171c MStG, 2^e éd., Zurich / Bâle / Genève 2007.
Niggli/Fiolka	Niggli Marcel/Fiolka Gerhard, Gedanken zur Rassismus-Strafnorm, 20 Jahre Art. 261^bis StGB, Zurich 2016.
Noll/Dreifuss/ Markwalder	Noll Thomas / Dreifuss Michal / Markwalder Nora, Problematik der Verwendung von nationalsozialistischen Hass-Symbolen, PJA 2023, pp. 484 ss.
OFK StGB-AUTEUR	Donatsch Andreas (éd.), OFK-StGB/JStG Kommentar, 21^e éd., Zurich 2022.
PC CP	Dupuis Michel / Moreillon Laurent / Piguet Christophe / Berger Sévérine / Mazou Miriam / Rodigari Virginie, Code pénal, Petit commentaire, 2^e éd., Bâle 2017.
PK StGB-AUTEUR	Trechsel Stefan / Pieth Mark (éd.), Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 4^e éd., Zurich/St-Gall 2021.
Message discrimination raciale	Message du 2 mars 1992 concernant l’adhésion de la Suisse à la Convention internationale de 1965 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la révision y relative du droit pénal, FF 1992 269.
Rapport annuel CICAD 2023	Rapport annuel, Antisémitisme en Suisse romande, Coordination intercommunautaire contre l’Antisémitisme et la Diffamation – CICAD, 2023, disponible sous: www.cicad.ch > Antisémitisme > Rapports > Rapport annuel 2023.
Rapport et avant‑projet 2009	Rapport et avant-projet relatifs à la modification du code pénal et du code pénal militaire concernant les symboles racistes, Département fédéral de justice et police, Berne, juin 2009.
Rapport OFJ 2022	Interdiction des symboles nazis, racistes, extrémistes ou faisant l’apologie de la violence, Rapport sur la situation juridique et les solutions possibles pour mettre en œuvre une interdiction, avec leurs avantages et leurs inconvénients, Office fédéral de la justice, Berne 2022, disponible sous: www.admin.ch > Documentation > Communiqués > 15 décembre 2022 > Rapport sur l’interdiction des symboles nazis et racistes.
Rapport sur l’antisémitisme FSCI / GRA 2023, 2024 et 2025	Rapports sur l’antisémitisme 2023, 2024 et 2025 de la Fédération suisse des communautés israélites (FSCI) et de la Fondation contre le racisme et l’antisémitisme (GRA), disponible sous: www.swissjews.ch > Thèmes > Antisémitisme > Rapport sur l’antisémitisme de la FSCI et de la GRA.
Rossegger/Graf/ Urbaniok/Lau/ Witt/Endrass	Rossegger Astrid / Graf Marc / Urbaniok Frank / Lau / Steffen / Witt Rainer / Endrass Jérôme, Von der Vorurteilskommunikation zur Vorurteilskriminalität – Bedrohung durch nationalsozialistische Codes im öffentlichen Raum, PJA 2/2023, pp. 205 ss.
Synthèse de la consultation	Synthèse des résultats de la procédure de consultation, disponible sur: www.fedlex.admin.ch > Procédures de consultation > Procédures de consultation terminées > 2025 > DFJP > Procédure de consultation 2024/74.
Tschannen/Müller/Kern	Tschannen Pierre / Müller Markus / Kern Markus, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5^e éd. Berne 2022.
Verfassungsschutzbericht	Verfassungsschutzbericht 2024, Berlin Juni 2025, abrufbar unter: www.bmi.bund.de > Themen > Sicherheit > Extremismus > Vereinsverbote > Verfassungsschutzbericht 2024.