Botschaft zur Volksinitiative «Für eine direktdemokratische und wettbewerbsfähige Schweiz – keine EU Passivmitgliedschaft (Kompass-Initiative)»

3.3.2.1 Völkerrechtliche Verträge und obligatorisches Staatsvertragsreferendum

Als völkerrechtlicher Vertrag³⁶ gilt eine Vereinbarung zwischen zwei oder mehreren Staaten oder anderen Völkerrechtssubjekten wie beispielsweise internationalen Organisationen.³⁷ Das geltende Recht³⁸ regelt, wer den Abschluss und die Änderung von völkerrechtlichen Verträgen beschliessen darf. Wo völkerrechtliche Verträge Organe wie Gemischte Ausschüsse einführen und sie mit dem Recht ausstatten, den Vertrag oder Teile – z.B. einzelne Anhänge – davon zu ändern, stellen die Beschlüsse solcher Organe ebenfalls völkerrechtliche Verträge dar. Dies ist typischerweise bei den Gemischten Ausschüssen der Fall, wie sie das Paket Schweiz‑EU vorsehen.³⁹ Diese Beschlüsse unterliegen damit der innerstaatlichen Zuständigkeitsordnung für völkerrechtliche Verträge; sie treten erst in Kraft, wenn sie vom innerstaatlich zuständigen Organ entsprechend genehmigt wurden.⁴⁰ Das gleiche Prinzip gilt für die Notenaustausche, mittels welcher im Rahmen der Schengener und Dubliner Zusammenarbeit in diesem Bereich ergangene neue EU-Rechtsakte von der Schweiz übernommen werden.

3.3.2.2 «Übernahme vorsehen»

Gemäss Buchstabe b^bis müssen die völkerrechtlichen Verträge eine «Übernahme» «vorsehen». Der Begriff «Übernahme» ist zusammen mit dem nachfolgenden Genitivobjekt «wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» (siehe Ziff. 3.3.2.3) zu verstehen: Das heisst als Übernahme von Recht respektive «Rechtsübernahme». Buchstabe b^bis hat allein völkerrechtliche Verträge zum Gegenstand; die Rechtsübernahme betrifft infolgedessen in der Regel die Übernahme von ausländischem bzw. internationalem Recht durch die Schweiz.

Recht kann statisch oder dynamisch übernommen werden. Eine statische Rechtsübernahme liegt bei jedem völkerrechtlichen Vertrag vor, in welchem bereits bestehendes ausländisches beziehungsweise internationales Recht in einer bestimmten, datierten Fassung übernommen wird. Im Unterschied zur dynamischen Rechtsübernahme enthält ein solcher Vertrag keine Verpflichtung zur Übernahme von künftigen Weiterentwicklungen des im Abkommen enthaltenen Rechts. Er kann aber im Einvernehmen der Vertragsparteien abgeändert werden. Die meisten bisherigen Bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU verankern eine statische Rechtsübernahme. Dynamische Rechtsübernahme bedeutet, dass die Schweiz sich in einem völkerrechtlichen Vertrag verpflichtet, künftige (also im Moment des Vertragsabschlusses noch nicht bekannte oder absehbare) Weiterentwicklungen des ausländischen Rechts im Anwendungsbereich dieses völkerrechtlichen Vertrags – vorbehältlich vereinbarter Ausnahmen – zu übernehmen. Eine dynamische Rechtsübernahme ist insbesondere in den Schengen-⁴¹ und Dublin⁴²-Assoziierungsabkommen verankert.⁴³ Mit dem Paket Schweiz‑EU soll die dynamische Rechtsübernahme auch bei den Binnenmarktabkommen⁴⁴ und analog bei dem Gesundheitsabkommen⁴⁵ zur Anwendung kommen. Bei der dynamischen Rechtsübernahme ist zu unterscheiden zwischen der Grundverpflichtung, im Anwendungsbereich eines Abkommens dynamisch in Zukunft Recht (z.B. EU-Recht) zu übernehmen, und der daraus folgenden konkreten – statischen – Rechtsübernahme. Letztere erfolgt durch einen Notenaustausch (z.B. bei den Schengen-/Dublin-Assoziierungsabkommen) bzw. durch einen Beschluss eines Vertragsorgans, zusätzliche Bestimmungen in das betroffene Abkommen zu übernehmen (z.B. wenn der Gemischte Ausschuss einen neuen EU-Rechtsakt in ein Abkommen des Pakets Schweiz‑EU übernimmt). Von diesen beiden Übernahmearten ist der autonome Nachvollzug von ausländischem bzw. internationalem Recht zu unterscheiden: Bei diesem gleicht die Schweiz ihr Recht ohne entsprechende staatsvertragliche Verpflichtung an das ausländische Recht an.⁴⁶ Diese Angleichung des Landesrechts stellt folglich keine «Übernahme» im Sinne der Bestimmungen der Kompass-Initiative dar, die in einem völkerrechtlichen Vertrag «vorgesehen» wäre. Weiter abzugrenzen sind Abkommen, welche Verweise auf ausländisches bzw. internationales Recht enthalten, ohne aber dabei mit einer Verpflichtung zur Rechtsübernahme eine Rechtsangleichung vorzuschreiben oder anzustreben. Beispiele dafür sind Wirtschaftsabkommen wie die WTO-, Freihandels-, Anerkennungs- oder Investitionsschutzabkommen, welche auf den Abbau von Handelshemmnissen, die Erleichterung des Marktzugangs über die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit nationaler Rechtsvorschriften, Zertifizierungen oder Institutionen, oder den Schutz ausländischer Investitionen abzielen. Diese verweisen oft auf materiell geltende Bestimmungen des nationalen Rechts der jeweiligen Vertragsparteien oder auf andere internationale Abkommen, begründen jedoch keine Übernahme und bezwecken keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften zwischen den Vertragsparteien. Solche Verweise stellen folglich keine «Übernahme» im Sinne der Bestimmungen der Kompass-Initiative dar und «sehen» keine solche Übernahme «vor».

Folglich können sowohl die dynamische als auch die statische Rechtsübernahme als «Übernahme» im Sinne der vorgeschlagenen Verfassungsbestimmungen verstanden werden. Buchstabe b^bis erfasst jedoch nur einen Teil dieser völkerrechtlichen Verträge, nämlich jene, die eine solche Übernahme «vorsehen». Im Folgenden wird ausgelegt, welche völkerrechtlichen Verträge konkret unter Buchstabe b^bis fallen:

Nach dem Wortlaut der Bestimmung ist davon auszugehen, dass nur völkerrechtliche Verträge erfasst sind, die eine Grundverpflichtung zur künftigen dynamischen Übernahme normieren; «vorsehen» kann in diesem Sinn als «verpflichten» verstanden werden. Darauf deutet auch die französische («les traités internationaux qui prévoient la reprise de dispositions importantes fixant des règles de droit») sowie die italienische («i trattati internazionali che prevedono il recepimento di disposizioni importanti che contengono norme di diritto») Sprachfassung hin. Konkrete Rechtsübernahmen an sich «sehen» nämlich nicht eine Übernahme «vor», sondern stellen an sich eine – statische – Übernahme dar. Somit fallen nur völkerrechtliche Verträge unter die Bestimmung, die eine Grundverpflichtung verankern, im Anwendungsbereich eines Abkommens künftig Recht zu übernehmen. Beispiele hierfür sind das Paket Schweiz‑EU (sowohl der Stabilisierungsteil mit den geänderten Binnenmarktabkommen⁴⁷ als auch die neuen Abkommen des Weiterentwicklungsteils⁴⁸) und die Schengen-/Dublin–Assoziierungsabkommen. Statische Rechtsübernahmen sind hingegen nicht von Buchstabe b^bis erfasst.

Für eine solche enge Auslegung von Buchstabe b^bis spricht auch die Systematik: Völkerrechtliche Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, unterliegen nach geltendem Recht dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 erster Satzteil BV). Wenn «völkerrechtliche Verträge, die eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmung vorsehen» in Buchstabe b^bis weit ausgelegt würde (nämlich so, dass auch statische Übernahmen davon erfasst wären), würden zahlreiche völkerrechtliche Verträge neu dieser Bestimmung unterstehen, obwohl sie Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 erster Satzteil BV bereits erfasst. Letztere Bestimmung würde so weitgehend ihrer Bedeutung entleert und redundant, was darauf hindeutet, dass Buchstabe b^bis nicht zu weit auszulegen ist. Unter dieser Auslegung ginge der neue Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis als jüngere und speziellere Norm dem Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d kollisionsrechtlich vor.

Der Initiativtext verweist in der Übergangsbestimmung (Art. 197 Ziff. 17 Satz 2) auf ein «institutionelles Rahmenübereinkommen sowie vergleichbare Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union». Gemeint sein dürfte damit vor allem das Paket Schweiz‑EU (vgl. Ziff. 3.3.4.1). Das deutet darauf hin, dass die Initiative insbesondere auf Abkommen mit einer Verpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme abzielt und Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis folglich im dargelegten Sinne zu verstehen ist. Das Initiativkomitee selbst äussert sich ebenfalls dahingehend, dass es die dynamische Rechtsübernahme verunmöglichen und das obligatorische Referendum bei völkerrechtlichen Verträgen einführen will.⁴⁹

Gewisse völkerrechtliche Verträge enthalten Verweise auf ausländisches Recht in seiner jeweiligen Fassung (sog. dynamische Verweise), welches innerstaatlich unmittelbar rechtswirksam wird. Ein Beispiel ist das FATCA-Abkommen mit den USA,⁵⁰ das zahlreiche dynamische Verweise auf die «massgebenden Ausführungsbestimmungen des US-Finanzministeriums» enthält (z.B. Art. 2 Abs. 1 Ziff. 8). Ändert sich in Zukunft das Verweisungsobjekt, kommen diese Bestimmungen automatisch in der Schweiz zur Anwendung; ein förmlicher Übernahmeakt durch den Bundesrat und die Bundesversammlung wie bei der dynamischen oder der statischen Rechtsübernahme entfällt. Aus Sicht der staatlichen Souveränität erscheinen dynamische Verweise problematisch; sie stellen eine automatische Rechtsübernahme dar und man kann sich ihnen nur durch Vertragsanpassung oder Kündigung entziehen. Solche Rechtsübernahmen per dynamische Verweise gehen somit weiter als die dynamische Rechtsübernahme. Da Letztere von Buchstabe b^bis erfasst ist, muss dies erst recht für solche dynamische Verweise gelten.

Dasselbe gilt für Abkommen, welche ein Vertragsorgan ermächtigen, mit Mehrheitsbeschluss, also gegebenenfalls ohne Zustimmung der Schweiz, verbindlich Regeln zu erlassen. In diesem Fall muss die Schweiz das vom Vertragsorgan gesetzte Recht übernehmen. Solche Regelungen können insbesondere bei internationalen Organisationen vorkommen.⁵¹ Der Beitritt zu solchen unterliegt nach geltendem Recht dem fakultativen Referendum (vgl. Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 2 BV). Solche Abkommen bzw. der Beitritt zu internationalen Organisationen mit solchen Abkommen müsste neu Buchstabe b^bis und damit dem obligatorischen Referendum unterstehen.

Zusammengefasst unterliegen neu völkerrechtliche Verträge, die eine Verpflichtung verankern, in ihrem Anwendungsbereich künftiges ausländisches oder internationales Recht – und zwar wichtige rechtsetzende Bestimmungen – zu übernehmen, dem obligatorischen Referendum mit Volks- und Ständemehr. Dies unabhängig davon, ob die Übernahme dann jeweils nochmals durch einen separaten Notenaustausch bzw. Beschluss des Gemischten Ausschusses (wie bei der dynamischen Rechtsübernahme im Rahmen der Schengen-/Dublin-Assoziierungsabkommen bzw. im Rahmen der betroffenen Abkommen des Pakets Schweiz–EU) oder automatisch (wie z.B. beim FATCA-Abkommen mit den USA) erfolgt. Die statischen Rechtsübernahmen, der autonome Nachvollzug sowie Abkommen, welche Verweise auf ausländisches bzw. internationales Recht ohne Verpflichtung zur Rechtsübernahme enthalten, fallen hingegen nicht unter Buchstabe b^bis.

3.3.2.3 «Wichtige rechtsetzende Bestimmungen»

Die Begriffe «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» findet sich bereits heute in der Bundesverfassung (vgl. Art. 164 Abs. 1 sowie Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV). Der Initiativtext ist im Sinne dieser Bestimmungen auszulegen. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass der Initiative ein anderes Begriffsverständnis zugrunde liegen würde. Unter rechtsetzenden Bestimmungen sind jene Normen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen (vgl. Art. 22 Abs. 4 ParlG).

Artikel 164 Absatz 1 BV zählt exemplarisch auf, in welchen Regelungsbereichen wenigstens die grundlegenden Bestimmungen – da wichtig – in einem formellen Gesetz zu verankern sind.⁵² So gilt eine Regelung etwa als wichtig, wenn sie massgeblich in die Rechtsstellung der Adressatin oder des Adressaten eingreift, wenn sie eine grosse Anzahl Adressatinnen und Adressaten und/oder Sachverhalte betrifft oder wenn sie erhebliche finanzielle Folgen nach sich zieht.⁵³

Praxis und Lehre zu Artikel 164 BV dienen Bundesrat und Bundesversammlung bei der Beurteilung der Wichtigkeit gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV als Richtschnur. Dies gilt umso mehr, als Bundesrat und Bundesversammlung bei Ziffer 3 primär darauf abstellen, ob die fragliche Bestimmung im Falle innerstaatlicher Rechtsetzung in einem formellen Gesetz formuliert würde.⁵⁴ Während Artikel 164 BV Bundesgesetze betrifft, erfasst Artikel 141 BV mit den Begriffen «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» den Inhalt völkerrechtlicher Verträge. Insofern sind die spezifischen Charakteristika völkerrechtlicher Verträge bei der Auslegung des Begriffs «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» mitzuberücksichtigen.⁵⁵

3.3.2.4 Fazit

Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis gilt für völkerrechtliche Verträge, welche die Verpflichtung enthalten, künftig ausländisches bzw. internationales Recht zu übernehmen, namentlich mittels dynamischer Rechtsübernahme oder dynamischer Verweise sowie Abkommen, welche ein Vertragsorgan ermächtigen, mit Mehrheitsbeschluss verbindlich Regeln zu erlassen. Solche völkerrechtlichen Verträge unterstünden folglich dem obligatorischen Referendum, jedoch nur, soweit die Übernahme «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» betrifft oder betreffen kann. Die statischen Rechtsübernahmen gestützt auf eine solche Verpflichtung «sehen» dagegen keine Übernahme «vor», sondern stellen die Übernahmen als solche dar. Dasselbe gilt für die statische Rechtsübernahme im Allgemeinen. Für sie gilt Buchstabe b^bis daher nicht. Auch der autonome Nachvollzug von ausländischem bzw. internationalem Recht sowie Abkommen, welche Verweise auf ausländisches bzw. internationales Recht ohne Verpflichtung zur Rechtsübernahme enthalten, sind nicht von der Bestimmung umfasst.

3.3.3.1 «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen»

Der Begriff «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» ist bei Artikel 164 Absatz 3 weiter zu verstehen als bei Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis (vgl. zu den einzelnen Begriffen Ziff. 3.3.2.2 und 3.3.2.3). Dies ergibt sich daraus, dass Artikel 164 Absatz 3 Rechtsübernahmen sowohl gestützt auf einen völkerrechtlichen Vertrag, der dem obligatorischen Referendum untersteht, zulässt als auch gestützt auf ein Bundesgesetz. Darin liegt ein Unterschied zu Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis, der nur für völkerrechtliche Verträge gilt. Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis erfasst dabei unter dem Begriff «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» nur die völkerrechtliche Grundverpflichtung zur dynamischen Rechtsübernahme, dynamische Verweise, wie sie etwa im FATCA-Abkommen vorkommen, sowie Abkommen, die ein Vertragsorgan ermächtigen, mit Mehrheitsbeschluss verbindliche Regeln zu erlassen. Diese drei Kategorien von Rechtsübernahmen sind völkerrechtlicher Art, weshalb sie sich nur mittels Staatsvertrag und nicht mittels Bundesgesetz regeln lassen. Würde Artikel 164 Absatz 3 ebenfalls nur diese Kategorien von Rechtsübernahmen erfassen, käme den Bundesgesetzen als Grundlage für eine Rechtsübernahme mangels möglicher Anwendungsfälle keine Bedeutung zu. Dies ist nicht im Sinn der Initiative. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» bei Artikel 164 Absatz 3 auch statische Rechtsübernahmen ausländischen bzw. internationalen Rechts umfasst. Entsprechende Rechtsübernahmen können in einem Bundesgesetz vorgesehen sein, was dazu führt, dass das Kriterium des eng begrenzten Sachbereichs auch hier zur Anwendung gelangt. Damit wird einem zentralen Anliegen der Initiative entsprochen.

Soweit ein Bundesgesetz die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen ins Bundesrecht vorsieht, kann dies zum einen ausländisches bzw. internationales Recht sein, denkbar wären aber auch inländische Normen, zum Beispiel Regelwerke Privater⁵⁶. Insofern kann Artikel 164 Absatz 3 die Rechtsetzungs- und Delegationskompetenz der Bundesversammlung auch bei landesinternen Rechtsübernahmen betreffen. Entsprechende Rechtsübernahmen werden regelmässig in einem Bundesgesetz vorgesehen sein. Dies ist ein weiteres Argument, welches bei Artikel 164 Absatz 3 für ein – im Vergleich zu Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis – weiteres Begriffsverständnis von «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» spricht.

Zusammengefasst erfasst der Übernahmebegriff von Artikel 164 Absatz 3 neben völkerrechtlichen Grundverpflichtungen zur dynamischen Rechtsübernahme, entsprechenden dynamischen Verweisen, wie sie etwa in den FATCA-Abkommen vorkommen, sowie Abkommen, welche eine Vertragsorgan ermächtigen, mit Mehrheitsbeschluss verbindliche Regeln zu erlassen, auch statische Rechtsübernahmen. Keine «Übernahme» stellen auch hier der autonome Nachvollzug von ausländischem bzw. internationalem Recht sowie Verweise auf ausländisches bzw. internationales Recht ohne Verpflichtung zur Rechtsübernahme dar. Zu beachten bleibt, dass die Übernahmegrundsätze (Art. 164 Abs. 3) nicht generell auf völkerrechtliche Verträge und ihre Änderungen zur Anwendung kommen, sondern nur, wenn die Verträge die Schweiz dazu verpflichten, dynamisch oder statisch ausländisches bzw. internationales Recht zu übernehmen und sie nicht von der Übergangsbestimmung abgedeckt sind (vgl. Ziff. 3.3.4).

3.3.3.2 Erlassformen

Die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen muss in einem «Bundesgesetz oder völkerrechtlichen Vertrag, der dem obligatorischen Referendum untersteht», ausdrücklich «vorgesehen» sein. Absatz 3 nennt damit zwei Formen von Rechtsgrundlagen, die zur Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen berechtigen können:

• – Unter «Bundesgesetz» ist ein dem fakultativen Referendum unterstehender Erlass zu verstehen, der rechtsetzende Bestimmungen enthält (Gesetz im formellen Sinne; Art. 163 i.V.m. Art. 141 BV) und im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren ergeht – das heisst übereinstimmend von National- und Ständerat beschlossen wurde (Art. 156 Abs. 2 BV; Art. 71 ff. ParlG). Es untersteht – soweit nicht dringlich (Art. 165 BV) – dem vorgängigen fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV).

• – Zum Begriff des völkerrechtlichen Vertrags wird auf die Begriffserläuterungen unter Ziffer 3.3.2.1 verwiesen. Um als Rechtsgrundlage im Sinne von Absatz 3 zu dienen, muss der völkerrechtliche Vertrag dem «obligatorischen Referendum unterstehen». Nach bisherigem Recht müssen völkerrechtliche Verträge Volk und Ständen dann obligatorisch zur Abstimmung unterbreitet werden, wenn sie den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften zu Folge haben (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV). Neu will die Kompass-Initiative mit ihrem Absatz 1 Buchstabe b^bis das obligatorische Referendum in Artikel 140 BV auf völkerrechtliche Verträge ausweiten, die eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmung vorsehen. Solche Verträge fielen ebenso unter den Begriff der völkerrechtlichen Verträge nach Artikel 164 Absatz 3.

Das Wort «oder» verdeutlicht, dass beide Rechtsformen gleichwertig als Rechtsgrundlage für eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmung in Frage kommen; und dies obwohl solche völkerrechtlichen Verträge neu dem obligatorischen Referendum mit Ständemehr unterstehen (Art. 140 Abs. 1 Bst. b^bis), das Bundesgesetz jedoch weiterhin bloss dem fakultativen Referendum. Sie müssen nicht kumulativ vorliegen, können sich aber ergänzen.

Das Kriterium der Erlassform ist bezüglich Rechtsübernahmen, welche neu Artikel 140 Absatz 1 Bst. b^bis unterstehen (z.B. dynamische Rechtsübernahmeverpflichtung und dynamische Verweise), sowie bezüglich darauf ergehende statische Rechtsübernahmen erfüllt: Ihre Grundlage besteht in einem völkerrechtlichen Vertrag, der dem obligatorischen Referendum untersteht. Statische Rechtsübernahmen gestützt auf einen künftigen völkerrechtlichen Vertrag, der dem fakultativen Referendum untersteht, erfüllen das Kriterium der Erlassform dagegen nicht. Bestehende Verträge welche das Konzept der zukünftigen Rechtsübernahme, wenn auch ohne explizite Verpflichtung dazu, vorsehen, wie zum Beispiel verschiedene Abkommen der Bilateralen I und II, sind von der Übergangsbestimmung abgedeckt (vgl. Ziff. 3.3.4.4). Mit anderen Worten, bei völkerrechtlichen Verträgen, welche statische Rechtsübernahmen gestützt auf solche Verträge wie die Bilateralen I und II enthalten, ist Artikel 164 Absatz 3 als Folge der «Bestandesgarantie» im Sinn von Artikel 197 Ziffer 17 nicht anwendbar. Anzufügen bleibt, dass sich eine völkerrechtlich vorgesehene Übernahme von wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen absichern liesse, wenn sie die Anforderungen von Artikel 164 Absatz 3 nicht erfüllen sollte; und zwar mittels einer entsprechenden jeweils auf einen engen Sachbereich beschränkten bundesgesetzlichen Rechtsgrundlage (siehe Ziff. 4.2.4.2). Wie dies in der Praxis auszugestalten wäre, erscheint nach derzeitigem Kenntnisstand allerdings unklar. Es läge an der Bundesversammlung und am Bundesrat, hierzu eine kohärente Praxis zu entwickeln.

3.3.3.3 Besonderer Vorbehalt der Erlassform

Inhaltlich müssen das Bundesgesetz oder der völkerrechtliche Vertrag die Übernahme «ausdrücklich vorsehen». Die Formulierung verdeutlicht, dass die Rechtsgrundlage die Ermächtigung und Verpflichtung zur Vornahme der jeweiligen Aufgabe – hier die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen (siehe hierzu die untenstehenden Ausführungen) – nicht implizit, sondern explizit im Normtext abbilden muss. Die Formulierung «ausdrücklich vorgesehen» geht damit – zumindest für die Bundesgesetzgebung – im Sinne eines besonderen, weitergehenden Gesetzesvorbehalts⁵⁷ über den allgemeinen Gesetzesvorbehalt (Art. 164 Abs. 1 BV) hinaus und ist insofern delegationsfeindlich: Sie verkleinert die Freiheit der Bundesversammlung zu entscheiden, was ins formelle Gesetz gehört – nämlich mindestens die «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» sowie die Begrenzung auf einen engen Sachbereich.

Die Vorgaben betreffend Ausdrücklichkeit und Sachbereich gelten so auch für die völkerrechtlichen Verträge, was der Bundesrat bei deren Aushandlung mit zu berücksichtigen hat.

3.3.3.4 «Eng begrenzter Sachbereich»

Weiter muss die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen auf einen «eng begrenzten Sachbereich» beschränkt sein. Diese Formulierung findet sich bis anhin nicht in der Verfassung. Anknüpfend an den allgemeinen Sprachgebrauch meint «Sachbereich» einen sachthematisch umrissenen Bereich respektive ein entsprechendes Themengebiet. Der Bereich muss darüber hinaus «eng begrenzt» und darf damit nicht zu weit respektive zu allgemein sein. Das nachfolgende Verb «beschränkt sein» bestärkt und verdeutlicht dies zusätzlich. «Eng begrenzt» scheint insofern restriktiver als das etablierte Kriterium der «bestimmten Materie», worauf sich eine Gesetzesdelegation gemäss Artikel 164 Absatz 2 BV laut Rechtsprechung und Lehre⁵⁸ beziehen muss. Das Initiativkomitee nennt in seinen Erläuterungen als Beispiel eines Abkommens mit eng begrenztem Sachbereich jenes zum «Strommarkt».⁵⁹ Diese Äusserung widerspricht dem Initiativtext. Gemäss diesem muss nämlich bloss die Übernahme auf einen eng begrenzten Sachbereich beschränkt sein – und nicht das Bundesgesetz beziehungswiese der völkerrechtliche Vertrag, der die Übernahme vorsieht. Um festzustellen, ob der Sachbereich dabei «eng begrenzt» ist, kann folglich nicht in allen Fällen einfach auf den Anwendungsbereich eines Bundesgesetzes oder eines Abkommens abgestellt werden. Vielmehr ist dazu jeweils der Umfang der vorgesehenen, einzelnen Rechtsübernahmen zu untersuchen. Darüber hinaus bleibt der Begriff mangels objektiver Kriterien relativ vage. Als Leitlinie könnten Bundesrat und Bundesversammlung in Zukunft Folgendes berücksichtigen: Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sollen – anhand des Kriteriums des eng begrenzten Sachbereichs – besser abschätzen können, in welcher Regelungsmaterie sie mit der Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen rechnen müssen; dies ist umso einfacher, desto enger begrenzt der Sachbereich ausfällt. Zudem soll das Kriterium die Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern vor umfassenden Rechtsübernahmen schützen. Der Bundesversammlung verbleibt damit voraussichtlich ein erheblicher Ermessensspielraum, wie sie die Norm im Einzelfall auslegen und anwenden wird. Es liegt letztendlich an ihr und am antragstellenden Bundesrat, über die Zeit eine kohärente Praxis zu entwickeln. Ähnlich der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen dürfte diese Praxis dabei wohl grosszügig ausfallen. Sollte sie bei völkerrechtlichen Verträgen zum Schluss kommen, der Sachbereich bei der Rechtsübernahme sei zu wenig eingeschränkt, so kann sie die Sachbereichsvorgabe von Artikel 164 Absatz 3 erfüllen, indem sie im völkerrechtlichen Umfang vorgesehenen Rechtsübernahmen in mehreren Bundesgesetzen mit jeweils eingeschränktem Sachbereich vorsieht (siehe Ziff. 4.2.4.2).

3.3.3.5 Fazit

Der Anwendungsbereich von Artikel 164 Absatz 3 umfasst erstens – gleich wie Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis – völkerrechtliche Verträge, welche die Verpflichtung enthalten, künftig ausländisches bzw. internationales Recht zu übernehmen (dynamische Rechtsübernahme), dynamische Verweise sowie Abkommen, welche ein Vertragsorgan ermächtigen, mit Mehrheitsbeschluss verbindlich Regeln zu erlassen. Zweitens umfasst Artikel 164 Absatz 3 darüber hinaus völkerrechtliche Verträge, mit welchen eine statische Rechtsübernahme erfolgt. Statische Rechtsübernahmen, die aufgrund einer dem obligatorischen Referendum unterstehenden Grundverpflichtung erfolgen, fallen insofern in den Anwendungsbereich, erfüllen dabei jedoch das Kriterium der Erlassform von Absatz 3; dies gilt insbesondere für die Beschlüsse der Gemischten Ausschüsse der im Rahmen des Paketes aufdatierten und neuen Binnenmarktmarktabkommen, die – gestützt auf die in diesen Abkommen enthaltene grundsätzliche Verpflichtung zur Rechtsübernahme – relevante EU-Rechtsentwicklungen in diese Abkommen übernehmen. Andere statische Rechtsübernahmen gestützt auf einen künftigen völkerrechtlichen Vertrag, der dem fakultativen Referendum untersteht, erfüllen das Kriterium der Erlassform dagegen nicht. Bestehende Verträge sind von der Übergangsbestimmung abgedeckt, insbesondere auch künftige Rechtsübernahmen im Rahmen der Bilateralen I und II (siehe Ziff. 3.3.3.2). Drittens erfasst der Anwendungsbereich statische Rechtsübernahmen in Bundesgesetzen.

Artikel 164 Absatz 3 schränkt den Spielraum der Bundesversammlung ein, den Bundesrat zu ermächtigen, dem fakultativen Referendum unterstehende völkerrechtliche Verträge, die entsprechende „Übernahmen“ enthalten, selbständig abzuschliessen oder entsprechende Übernahmen in einer Verordnung vorzusehen. Inhaltlich gibt Artikel 164 Absatz 3 vor, dass die in den entsprechenden Normen vorgesehene «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» auf einen eng begrenzten Sachbereich beschränkt sein müssen. Die genaue Tragweite dieser Vorgabe ist aktuell noch unbestimmt. Es liegt an der Bundesversammlung und am Bundesrat hierzu eine kohärente Praxis zu entwickeln.

3.3.4.1 Begriff «Institutionelles Rahmenübereinkommen sowie vergleichbare Abkommen»

Der Begriff «Institutionelles Rahmenübereinkommen» meint den ehemaligen Entwurf eines institutionellen Abkommens zwischen der Schweiz und der EU. Der Bundesrat hat am 26. Mai 2021 entschieden, dieses Abkommen nicht abzuschliessen. In der Folge nahmen die Schweiz und die EU neue Verhandlungen auf, an deren Ende das heutige Paket Schweiz‑EU steht. Dieses Paket weist insofern Parallelen mit dem ursprünglichen Entwurf für ein Rahmenübereinkommen auf, als Teile davon ähnlich ausgestaltete institutionelle Elemente enthalten. Aus dieser Überlegung erfasst der Begriff «vergleichbare Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union» das Paket Schweiz‑EU als Ganzes.

Die Übergangsbestimmung ist auf Vertragsbeziehungen zwischen der Schweiz und der EU beschränkt und gilt nicht für andere Abkommen mit weiteren Vertragspartnern, die institutionelle Elemente im vorstehenden Sinn enthalten.

3.3.4.2 Keine rückwirkende Aufhebung von in Kraft stehenden Bundesgesetzen und völkerrechtlichen Verträgen

Rückwirkung meint im Verwaltungsrecht die Anwendung neuen (geltenden) Rechts auf Sachverhalte, die sich noch unter bisherigem (mittlerweile) ausser Kraft gesetztem Recht zugetragen haben.⁶⁰ Gemäss Lehre und Rechtsprechung muss eine Rückwirkung ausdrücklich durch die Norm angeordnet sein oder sich zumindest klar aus dieser ergeben, zeitlich mässig sein, nicht zu stossenden Ungleichheiten führen, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse dienen und wohlerworbene Rechte respektieren.⁶¹ Auch muss aufgrund des Legalitätsprinzips die Rückwirkung einer Verfassungsnorm in der Verfassung selbst angeordnet werden. Dies umso mehr, als die Auswirkungen einer solchen Rückwirkung schwierig voraussehbar sind und sie die Rechtssicherheit erheblich gefährden können. Die Anforderungen an die Bestimmtheit einer rückwirkenden Norm sind dabei umso höher anzusetzen, je einschneidender die beabsichtigte Rückwirkung ausfällt. Dies gilt umso mehr, wenn mit einer Volksinitiative rückwirkend die demokratischen Prozesse geändert respektive deren Ergebnis beeinflusst werden sollen.

Theoretisch wäre denkbar, dass die Kompass-Initiative rückwirkend die Verabschiedung eines Bundesgesetzes oder die innerstaatliche Genehmigung von in Kraft stehenden völkerrechtlichen Verträgen durch die Bundesversammlung aufhebt. Dies wäre etwa der Fall, wenn in der Übergangsbestimmung explizit die Aufhebung der bereits erfolgten Verabschiedung bzw. Genehmigung sowie die Durchführung eines neuen Verabschiedungs- bzw. Genehmigungsverfahrens angeordnet würde.

Derartige theoretische Überlegungen lehnt der Bundesrat jedoch ab: Der Wortlaut der Übergangsbestimmung ordnet nirgends eine solche rückwirkende Aufhebung explizit an. Auch die Auslegung von Artikel 197 Ziffer 17 führt nicht zum Ergebnis, dass sich diese Rechtswirkungen klar aus der Norm ergeben: So kann sogar den Argumenten und Stellungnahmen des Initiativkomitees, welche in der historischen Auslegung mitberücksichtigt werden können,⁶² nicht explizit entnommen werden, dass der Kompass-Initiative eine entsprechende Rückwirkung zukommen soll. Auch die übrigen Auslegungselemente deuten in diese Richtung. Weiter enthält die geltende Bundesverfassung keine Norm, die eine solche Rückwirkung gebieten würde. Insbesondere lässt sich aus den allgemeinen Kompetenzbestimmungen der obersten Organe des Bundes (Bundesversammlung, Bundesrat und Bundesgericht) nicht ableiten, dass eines dieser Organe befugt wäre, eine frühere Abstimmung aufzuheben, die nach den zum Abstimmungszeitpunkt gültigen Vorschriften durchgeführt worden ist. Damit könnte Artikel 197 Ziffer 17 in Kraft stehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge nicht rückwirkend aufheben.

3.3.4.3 Insbesondere keine Rückwirkung auf die Bilateralen I und II

Die Übergangsbestimmung hat aus zwei Gründen keine Auswirkungen auf die Bilateralen I⁶³ und II und andere bestehende Abkommen mit der EU: Zunächst fallen die Bilateralen I und II nicht unter den Begriff «vergleichbare Abkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union». Von diesem Begriff ist nur das Paket Schweiz‑EU umfasst (siehe Ziff. 3.3.4.1). Dazu kommt, dass die Übergangsbestimmung in Kraft stehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge, wozu auch die Bilateralen I und II gehören, ohnehin nicht rückwirkend aufhebt.

Zu prüfen bleibt, ob der Übergangsbestimmung andere Wirkungen zukommen. Dies ist im Folgenden in drei Schritten zu klären. Zunächst ist zu klären, ob Artikel 164 Absatz 3 auf zukünftige Rechtsübernahmen im Anwendungsbereich von in Kraft stehenden Bundesgesetzen und völkerrechtlichen Verträgen anzuwenden ist. Im zweiten Schritt ist zu prüfen, ob Artikel 197 Ziffer 17 eine direkte Wirkung auf das Paket Schweiz‑EU und die damit zusammenhängenden und im Zeitpunkt der Annahme der Kompass-Initiative wohl bereits erfolgten Abstimmungen hat. Zuletzt stellt sich die Frage, ob der Übergangsbestimmung eine zukunftsgerichtete Wirkung zukommt.

3.3.4.4 Keine Anwendung von Artikel 164 Absatz 3 auf in Kraft stehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge

Nach Ansicht des Bundesrates müssen zukünftige Rechtsübernahmen im Anwendungsbereich bereits in Kraft stehender Bundesgesetze und völkerrechtlicher Verträge, und unabhängig davon, ob sie auf einer dynamischen Rechtsübernahmeverpflichtung beruhen oder nicht, insbesondere nicht auf einen eng begrenzten Sachbereich beschränkt sein. Vielmehr schützt die in der Übergangsbestimmung enthaltene «Bestandesgarantie» die erfassten Bundesgesetze und Verträge, namentlich die Bilateralen I und II, vollumfänglich und auch in die Zukunft gerichtet. Dies impliziert insbesondere der Wortlaut der Übergangsbestimmung, indem er für zukünftige Rechtsübernahmen keine Ausnahmen von der «Bestandesgarantie» vorsieht. Letztlich wird es an der Bundesversammlung und am antragstellenden Bundesrat sein, hier – nach einer allfälligen Annahme der Kompass-Initiative – eine abschliessende Auslegung vorzunehmen und eine kohärente Praxis zu entwickeln.

3.3.4.5 Keine direkte rechtliche Wirkung auf das Paket Schweiz‑EU und die Abstimmungen

Die Übergangsbestimmung hat weder auf die völkerrechtliche Geltung des Pakets Schweiz‑EU noch auf das innerstaatliche Zustimmungsverfahren direkte rechtliche Wirkungen, wie nachfolgende Ausführungen aufzeigen:

Zunächst ist auf die völkerrechtliche Geltung des Pakets Schweiz‑EU einzugehen. Für den Fall, dass die Kompass-Initiative angenommen wird, nachdem das Paket Schweiz‑EU in fakultativen Referendumsabstimmungen angenommen und durch die Schweiz ratifiziert wurde, wirkt sich die Kompass-Initiative nicht direkt rechtlich auf den (völkerrechtlichen) Bestand beziehungsweise die (völkerrechtliche) Geltung des Pakets Schweiz‑EU aus.⁶⁴ Hierbei ist zunächst zu beachten, dass die Kompass-Initiative die innerstaatliche Ratifizierung eines völkerrechtlichen Vertrags durch den Bundesrat nach Artikel 184 Absatz 2 BV nicht berührt. Eine Annahme der Initiative könnte, unabhängig von ihren innerstaatlichen Wirkungen, direkt nichts an der bereits erfolgten Ratifizierung ändern. Gemäss Artikel 46 Absatz 1 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge kann sich ein Staat nicht darauf berufen, dass seine Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, unter Verletzung einer Bestimmung seines innerstaatlichen Rechts über die Zuständigkeit zum Abschluss von Verträgen ausgedrückt wurde und daher ungültig sei. Die Schweiz kann die (völkerrechtliche) Geltung der vom Paket Schweiz‑EU umfassten Abkommen⁶⁵ nur durch die im geltenden Recht vorgesehenen (Kündigungs-)verfahren aufheben. Dazu kommt, dass die innerstaatliche Genehmigung des Pakets Schweiz‑EU im Zeitpunkt der Abstimmung über die Kompass-Initiative bereits abgeschlossen ist, was eine rückwirkende Wiederöffnung des Genehmigungsprozesses verunmöglicht. Mit anderen Worten: Sollte das Paket Schweiz‑EU im Zeitpunkt des Inkrafttretens von Artikel 197 Ziffer 17 bereits ratifiziert sein, wäre die Schweiz völkerrechtlich weiterhin daran gebunden. Die Annahme der Initiative vermag an dieser völkerrechtlichen Verbindlichkeit nichts zu ändern.

Ebenso wenig wirkt sich die Annahme der Kompass-Initiative rückwirkend auf das (abgeschlossene) innerstaatliche Zustimmungsverfahren aus, noch bewirkt sie eine Ungültigkeit von bereits erfolgten Abstimmungen über das Paket Schweiz–EU: Hierbei ist zunächst zu beachten, dass sich Artikel 140 BV nur auf das Verfahren der innerstaatlichen Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrags bezieht (vgl. Art. 166 Abs. 2 BV) und nicht auf die anschliessend erfolgende Ratifizierung des Vertrags durch den Bundesrat (vgl. Art. 184 Abs. 2 BV). Die Unterstellung des Pakets Schweiz-EU unter das fakultative Referendum, die anschliessende Genehmigung und die allfällige Ratifikation erfolgten zudem im von der Verfassung vorgesehenen innerstaatlichen Zustimmungsverfahren mit entsprechenden Rechtsfolgen. Würden die bereits erfolgten Abstimmungen über das Paket Schweiz‑EU beziehungsweise die entsprechenden Genehmigungsbeschlüsse⁶⁶ der Bundesversammlung nachträglich von Verfassungs wegen aufgehoben, hätte dies wohl zur Folge, dass die in einem fakultativen Referendum bestätigten Genehmigungsbeschlüsse betreffend das Paket Schweiz‑EU nachträglich ebenfalls aufgehoben werden müssten. Gleichzeitig wäre die Schweiz, wie hiervor dargelegt, völkerrechtlich nach wie vor an die Abkommen mit der EU gebunden. Dieses theoretische Szenario zeigt, dass eine solche Auslegung zu einer sinnwidrigen Diskrepanz zwischen Völker- und Landesrecht führen würde, welche nur durch eine Kündigung des entsprechenden völkerrechtlichen Vertrags aufgelöst werden könnte. Eine solche Auslegung ist abzulehnen. Sie würde das einwandfreie Zusammenspiel zwischen Landes- und Völkerrecht beeinträchtigen. Die Übergangsbestimmung kann folglich nicht dazu führen, dass die bereits erfolgten Abstimmungen über das Paket Schweiz‑EU nachträglich ungültig werden.

3.3.4.6 Zukunftsgerichtete Wirkung der Übergangsbestimmung auf das Paket Schweiz–EU

Nach Ansicht des Initiativkomitees hat die Übergangsbestimmung eine zukunftsgerichtete Wirkung. Es führt aus, dass die Übergangsbestimmung für bestehende völkerrechtliche Pflichten der Schweiz, wie beispielsweise die Bilateralen I und II, eine «Bestandesgarantie» verankert. Für ein allfälliges institutionelles Rahmenübereinkommen würde die «Bestandesgarantie» hingegen nur greifen, wenn ein solches im Wege des obligatorischen Referendums von Volk und Ständen gutgeheissen worden wäre.⁶⁷ Das Initiativkomitee führt weiter aus: «Würde die Bundesversammlung ein solches Übereinkommen vor der Abstimmung über die Volksinitiative lediglich dem fakultativen Referendum unterstellen, würde ein allfälliges Rahmenübereinkommen nicht von der Bestandesgarantie erfasst. Es müsste hierüber nach Annahme der Initiative ein obligatorisches Referendum durchgeführt werden.»⁶⁸

Auch nach Ansicht des Bundesrats kann die Übergangsbestimmung nur zukunftsgerichtet verstanden werden: Die neuen Übernahmegrundsätze (Art. 140 Abs. 1 Bst. b^bis und Art. 164 Abs. 3 BV) sind nicht auf bestehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge anwendbar. Dies bezeichnet die Initiative als «Bestandesgarantie». Diese Garantie erfasst nach der Initiative nicht das Paket Schweiz–EU, ausser es wurde «auf dem Weg des obligatorischen Referendums von Volk und Ständen angenommen». Nahm die Stimmbevölkerung das Paket Schweiz‑EU in einem fakultativen Referendum an, sind die Übernahmegrundsätze der Kompass-Initiative auf das Paket Schweiz‑EU zwar nicht rückwirkend anzuwenden. Doch hätte die Annahme der Kompass-Initiative zur Folge, dass das Paket Schweiz–EU, gemessen an den neuen Übernahmegrundsätzen, nicht mehr der Verfassung entsprechen würde. Daraus ergäbe sich ein Auftrag an die Bundesversammlung und den Bundesrat, zu prüfen, ob und wie auf die neuen verfassungsrechtlichen Anforderungen zu reagieren ist (siehe zu den möglichen konkreten Auswirkungen der Kompass-Initiative auf das Paket Schweiz‑EU Ziff. 4.2.6). Namentlich wäre zu prüfen, ob in einer neuen Rechtsgrundlage ein Verfahren definiert werden soll, welches es erlaubt, dass Volk und Stände über die Weiterführung des Pakets Schweiz‑EU und die damit geänderten bilateralen Abkommen befinden können, um dem Verweis auf Artikel 140 in der Übergangsbestimmung in Bezug auf das Paket Schweiz‑EU eine Bedeutung zuzumessen. In diesem Prüfauftrag ist die zukunftsgerichtete Bedeutung der Übergangsbestimmung zu sehen. Wie verpflichtend dieser Auftrag wäre, bleibt aufgrund des unklaren Wortlauts von Artikel 197 Ziffer 17 fraglich. Denkbar ist sowohl, dass der Auftrag lediglich programmatischer Natur ist als auch, dass er als konkrete verfassungsrechtliche Pflicht des Bundesrats und der Bundesversammlung zu verstehen ist. In beiden Fällen wäre der Prüfauftrag jedoch nicht justiziabel.

Zu beachten ist schliesslich, dass der Bundesrat zuerst in Anwendung des geltenden Rechts definieren müsste, wie die entsprechende Prüfung durchgeführt und welche Rechtsgrundlagen zur Umsetzung ihres Ergebnisses geschaffen werden müssten. Ein entsprechendes Prüfverfahren kennt das Bundesrecht bisher nicht. Auch aus den Bestimmungen der Kompass-Initiative lässt sich nicht ableiten, wie eine entsprechende Prüfung konkret auszusehen hätte. Das Ergebnis des Prüfauftrags und dessen Umsetzung ist demnach auch abhängig von zukünftigen politischen Prozessen und den entsprechenden Mehrheitsverhältnissen.

3.3.4.7 Fazit

Der Wortlaut von Artikel 197 Ziffer 17 ist unklar und seine Auslegung schwierig. Klar ist, dass die Übergangsbestimmung weder eine Rückwirkung auf in Kraft stehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge (inkl. künftige Rechtsübernahmen gestützt auf diese Verträge) noch direkte Wirkungen auf das Paket Schweiz‑EU beziehungsweise auf die Gültigkeit der damit verbundenen Abstimmung hat. Artikel 197 Ziffer 17 kommt lediglich eine zukunftsgerichtete Wirkung zu. Die Annahme der Kompass-Initiative würde dazu führen, dass die Bundesversammlung und der Bundesrat zumindest gehalten oder sogar verpflichtet wären, zu prüfen, ob und allenfalls wie Volk und Stände über die Weiterführung des Pakets Schweiz‑EU und den damit geänderten bilateralen Abkommen befinden können.

4.2.2.1 Obligatorisches Referendum (Art. 140 Abs. 1 Bst. b^bis)

Künftig würden völkerrechtliche Verträge, die zu einer dynamischen Rechtsübernahme verpflichten, dem obligatorischen Referendum unterstehen, soweit die Übernahme wichtiger rechtsetzende Bestimmungen betroffen ist. Beispiele solcher Verträge sind etwa die mit dem Paket Schweiz‑EU geänderten oder neu abgeschlossenen Binnenmarktabkommen und die geltenden Schengen-/Dublin-Assoziierungsabkommen. Nach geltendem Recht untersteht diese Art völkerrechtlicher Verträge dem fakultativen Referendum (vgl. Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV). Entsprechende Vorlagen würden neu nicht nur fakultativ dem Volk, sondern obligatorisch Volk und Ständen unterbreitet. Damit gewinnen bei der obligatorischen Abstimmung über völkerrechtliche Verträge die Stimmberechtigten in kleineren Kantonen an Gewicht: Sie können eine Sperrminorität des Ständemehrs erreichen, ohne gleichzeitig eine Mehrheit der Stimmenden zu bilden.

Völkerrechtliche Verträge, die zu einer dynamischen Rechtsübernahme verpflichten, sind gegenwärtig zwar selten. Beispielsweise zeichnet sich indessen ab, dass künftige Binnenmarktabkommen mit der EU vermehrt dynamisch ausgestaltet sein könnten. Auch künftige Abkommen mit anderen Vertragspartnern könnten die dynamische Rechtsübernahme verankern, wie dies beispielsweise beim FATCA-Abkommen mit den USA bereits der Fall ist. Es lässt sich kaum abschätzen, zu wie vielen zusätzlichen Volksabstimmungen es bei einer Annahme der Initiative jährlich kommen würde. Jedenfalls ist davon auszugehen, dass es zu einer gewissen Zunahme an obligatorischen Volksabstimmungen kommen dürfte.

Bei der Umsetzung der völkerrechtlichen Verträge und der Abstimmung ist Folgendes zu beachten: Untersteht der Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrags dem obligatorischen Referendum, so kann die Bundesversammlung gemäss Artikel 141a BV die Verfassungsänderungen, die der Umsetzung des Vertrags dienen, in den Genehmigungsbeschluss aufnehmen (Abs. 1). Derselbe Mechanismus gilt im Verhältnis zwischen dem Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrags, der dem fakultativen Referendum untersteht, und den Gesetzesänderungen, die der Umsetzung des Vertrags dienen (Abs. 2). Ein «Überkreuzen» der Referendumstypen (obligatorisch/fakultativ) ist dagegen nicht zulässig.⁷⁷ Die Ausdehnung des obligatorischen Referendums (Art. 140 Abs. 1 Bst. b^bis) führt dazu, dass die Bundesversammlung die erforderlichen Gesetzesänderungen nicht in denselben Genehmigungsbeschluss aufnehmen kann, womit eine Verkomplizierung der Abläufe verbunden ist.

4.2.2.2 Übernahmegrundsätze (Art. 164 Abs. 3)

Gemäss Artikel 164 Absatz 3 müssen Rechtsübernahmen künftig in einem Bundesgesetz oder einem völkerrechtlichen Vertrag, der dem obligatorischen Referendum untersteht, ausdrücklich vorgesehen (vgl. Ziff. 3.3.3.2 f.) und kumulativ auf einen eng begrenzten Sachbereich beschränkt sein (vgl. Ziff. 3.3.3.4).

Bei der Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmung gälte es daher neu gemäss Artikel 164 Absatz 3 zwei Punkte zu beachten:

• – Erstens das Kriterium der Erlassform: Es bedarf einer Grundlage in einem völkerrechtlichen Vertrag, der dem obligatorischen Referendum unterstand (vgl. Ziff. 4.2.2.1), oder in einem Bundesgesetz. Diese Gleichstellung der beiden Erlassformen widerspricht dem bisherigen Parallelismus betreffend das fakultative Referendum: So unterstünde ein Bundesgesetz weiterhin bloss dem fakultativen Referendum, wenn es die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsieht, wogegen die gleiche Vorgabe in einem völkerrechtlichen Vertrag neu das obligatorische Referendum erfordern würde (Art. 140 Abs. 1 Bst. b^bis). Sollte sich die Bundesversammlung in Erfüllung der Übernahmegrundsätze – sei es hinsichtlich des obligatorischen Referendums oder des eng begrenzten Sachbereichs – dazu entscheiden, völkerrechtliche Verpflichtungen in Bundesgesetzen «nachzubauen», so wäre dies ein Paradigmenwechsel im Schweizer Rechtssystem. Dazu kommt, dass die «Bestandesgarantie» der Übergangsbestimmung bereits in Kraft stehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge schützt (vgl. Ziff. 3.3.4.4), womit Artikel 164 Absatz 3 für darauf gestützt ergehende Rechtsübernahmen (z.B. für Notenaustausche gestützt auf die Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen) nicht zu beachten ist. Bei bestehenden bundesgesetzlichen Ermächtigungen des Bundesrates, neue völkerrechtliche Abkommen abzuschliessen, bleibt in Zukunft im Einzelfall zu prüfen, ob diese Rechtsgrundlage hinsichtlich neuer Abkommen die Anforderungen von Artikel 164 Absatz 3 erfüllt.

• – Zweitens das Kriterium des eng begrenzten Sachbereichs: Die Bundesorgane müssten bei jeder Rechtsübernahme jeweils prüfen, ob diese das Kriterium des eng begrenzten Sachbereichs erfüllt, zum Beispiel im Rahmen des Pakets Schweiz–EU. Die Überprüfung dieses Kriteriums könnte das landesinterne Zustimmungsverfahren von Beschlüssen der Gemischten Ausschüsse im Anwendungsbereich des Pakets Schweiz‑EU verkomplizieren. Bis sich eine Praxis der Bundesversammlung etabliert hat, dürfte zudem Rechtsunsicherheit darüber bestehen, wie eng der Begriff des «eng begrenzten Sachbereichs» zu verstehen ist (vgl. Ziff. 3.3.3.4).

Artikel 164 Absatz 3 schränkt die Rechtsetzungskompetenz der Bundesversammlung im Vergleich zur bisherigen Rechtslage ein: Er verkleinert die Freiheit der Bundesversammlung, in der Bundesgesetzgebung zu entscheiden, was innerhalb des Regelungsbereichs ins formelle Gesetz gehört – nämlich mindestens die «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» sowie die Begrenzung auf einen eng begrenzten Sachbereich. Damit reduziert sich für die Bundesversammlung im Anwendungsbereich dieses besonderen Gesetzesvorbehalts die Möglichkeit, die Normierung an den Bundesrat zu übertragen (Delegationsschranke).

Insgesamt dürfte sich aufgrund der durch Artikel 164 Absatz 3 eingeführten Kriterien zur Erlassform und zum eng begrenzten Sachbereich das innerstaatliche Zustimmungsverfahren für Rechtsübernahmen verkomplizieren. Möglich ist insbesondere, dass die Bundesversammlung künftig vermehrt Rechtsübernahmen in Form von Bundesgesetzen umsetzen muss.

4.2.2.3 Übergangsbestimmung (Art. 197 Ziff. 17)

Die Bestimmungen der Kompass-Initiative sind aufgrund der Übergangsbestimmung nicht auf bereits bestehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge, welche eine Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen – namentlich auf die Schengen-/Dublin-Assoziierungsabkommen –anwendbar. Insbesondere hebt die Übergangsbestimmung solche Verträge nicht rückwirkend auf. Auch zukünftige Rechtsübernahmen gestützt auf im Zeitpunkt der Annahme der Kompass-Initiative in Kraft stehende Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge sind von den Wirkungen der Kompass-Initiative immunisiert.

4.2.2.4 Fazit

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die neuen Verfassungsbestimmungen die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen mittels völkerrechtlicher Verträge erschweren. Es bedarf neu einerseits eines obligatorischen Referendums und damit eines Doppelmehrs (Volk und Stände) für Verträge, die eine Grundverpflichtung zur künftigen Übernahme enthalten, oder eines Nachbaus der Übernahme in einem Bundesgesetz. Andererseits verkleinert die Vorgabe eines eng begrenzten Sachbereichs den Handlungsspielraum von Bundesversammlung und Bundesrat (z. B. Delegationsschranke). Wie stark der Handlungsspielraum eingeschränkt wird, ist unklar, da zentrale Begriffe wie «eng begrenzter Sachbereich», «Übernahme», «vorsehen» oder «Grundsätzen für eine solche Übernahme» relativ unbestimmt sind und erst mit der Konkretisierung durch die Bundesversammlung an Klarheit gewinnen werden. Diese Unklarheiten könnten die Glaubwürdigkeit der Schweiz als verlässliche Vertragspartnerin beeinträchtigen.

4.2.4.1 Kein Übergangsrecht (Art. 197 Ziff. 17)

Die Übergangsbestimmung kommt nur auf Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge zur Anwendung, die im Zeitpunkt der Annahme der Kompass-Initiative bereits in Kraft stehen und die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vorsehen. Erfolgen die Abstimmungen zum Paket Schweiz‑EU nach jener zur Kompass-Initiative, so steht das Paket Schweiz‑EU zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch nicht in Kraft. Artikel 197 Ziffer 17 Satz 2 findet daher keine Anwendung (vgl. Ziff. 3.3.4).

4.2.4.2 Übernahmegrundsätze von Art. 164 Abs. 3

Sieht das Paket Schweiz‑EU die Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen vor, so muss es die Vorgaben des neu geltenden Verfassungsrechts (Art. 140 Abs. 1 Bst. b^bis und Art. 164 Abs. 3) beachten. Die dynamische Rechtsübernahme, die im Paket Schweiz‑EU für die Binnenmarktabkommen sowie analog für das Gesundheitsabkommen vorgesehen sind, kann die «Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen» zum Gegenstand haben.⁸⁵

Während das Kriterium der Ausdrücklichkeit bei den genannten Abkommen des Pakets Schweiz-EU wohl keine Probleme bietet, ist dagegen offen, ob die in diesen Abkommen vorgesehenen Verpflichtungen, EU-Recht zu übernehmen, das Kriterium des «eng begrenzten Sachbereichs» erfüllen würden. Letztendlich müsste die Bundesversammlung dieses Kriterium auf die vorgesehenen Übernahmeverpflichtungen im Stabilisierungsteil mit den Abkommen zur Personenfreizügigkeit, Luftverkehr, Landverkehr und MRA sowie im Weiterentwicklungsteil mit den Abkommen zu Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit anwenden und so den unbestimmten Begriff «eng begrenzter Sachbereich» konkretisieren. Dabei wird ihr ein erheblicher Ermessensspielraum zukommen (siehe Ziff. 3.3.3.3). Der Entscheid der Bundesversammlung kann sich auf das weitere Verfahren auswirken:

• – Bejahte die Bundesversammlung eine hinreichende Beschränkung auf einen «eng begrenzten Sachbereich» gemäss Artikel 164 Absatz 3 in Bezug auf die in den betroffenen Abkommen des Pakets Schweiz‑EU vorgesehenen Rechtsübernahmeverpflichtungen, so erachtet sie die Übernahmegrundsätze als gegeben. Das zweite Kriterium von Artikel 164 Absatz 3, dass der völkerrechtliche Vertrag einem obligatorischen Referendum untersteht, würde in Anwendung von Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis ebenfalls erfüllt.

• – Kommt die Bundesversammlung dagegen zum Schluss, dass das Paket Schweiz‑EU respektive die damit geänderten oder neu abgeschlossenen Abkommen eine Rechtsübernahme ausdrücklich vorsehen, die nicht auf einen «eng begrenzten Sachbereich beschränkt», sondern weitergehend ist, könnte sie die Verfassungskonformität gewährleisten, in dem sie – jeweils für die einzelnen eng beschränkten Sachbereiche – eine eigenständige, ausdrückliche bundesgesetzliche Grundlage für die Verpflichtung zur Rechtsübernahmen schafft. Allenfalls möglich wäre diesfalls eine Genehmigung des Pakets Schweiz‑EU unter Vorbehalt⁸⁶ der nachträglich bundesgesetzlichen Umsetzung. Diese bundesgesetzlichen Grundlagen müssen in ihrer Gesamtheit den ganzen Bereich abdecken, den die Abkommen zur dynamischen Rechtsübernahme vorsehen.

4.2.4.3 Obligatorisches Referendum (Art. 140 Abs. 1 Bst. b^bis)

Aufgrund der darin vorgesehenen Grundverpflichtung zur Übernahme wichtiger rechtsetzender Bestimmungen (siehe Ziff. 3.3.2.2 und 3.3.2.3) sind die vier Bundesbeschlüsse des Pakets Schweiz‑EU (ein Bundesbeschluss für den Stabilisierungsteil sowie je ein Bundesbeschluss für die drei neuen Abkommen des Weiterentwicklungsteils – Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit) gemäss Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe b^bis dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.⁸⁷ Die Bundesversammlung müsste die Genehmigungsbeschlüsse entsprechend zwingend Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreiten. Im Falle einer Annahme des Pakets Schweiz‑EU durch Volk und Stände könnte der Bundesrat anschliessend die Abkommen ratifizieren. Zudem würde Artikel 164 Absatz 3 für die künftigen Weiterentwicklungen der die dynamische Rechtsübernahme vorsehenden Abkommen des Pakets Schweiz‑EU gelten. Diesbezüglich wird auf die allgemeinen unter Ziffer 4.2.2.2 dargestellten Wirkungen von Artikel 164 Absatz 3 verwiesen.