Planification des projets d’infrastructure ferroviaire. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États du 18 mai 2026. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

Le 18 mai 2026, la Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) a remis au Conseil fédéral deux rapports relatifs à la planification de projets d’infrastructure ferroviaire, à savoir:

• – le rapport de la CdG-E du 18 mai 2026 (D, F, I), et

• – le rapport du Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) du 23 octobre 2025, y c. annexe (D,F,I).

La CdG-E demande au Conseil fédéral de se prononcer d’ici au 26 août 2026 sur les constatations et recommandations ainsi que sur le rapport d’évaluation de la CPA.

2 Avis du Conseil fédéral

L’Office fédéral des transports (OFT) planifie, commande, accompagne et surveille l’aménagement de l’infrastructure ferroviaire. À cet effet, il dresse, en concertation avec les partenaires de planification (concessionnaires en transport grandes lignes, entreprises de transport de marchandises, cantons et gestionnaires d’infrastructure), des programmes d’aménagement dans différentes étapes d’aménagement. Celles-ci sont financées par le Fonds d’infrastructure ferroviaire (FIF). Les étapes d’aménagement et les crédits afférents sont soumis à l’approbation du Parlement. Ces dernières années, les étapes d’aménagement ont régulièrement généré des surcoûts et subi des retards. Cette situation n’est pas satisfaisante pour le Conseil fédéral. Grâce au projet Transports ’45 mis en consultation, le département compétent, à savoir le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC), a déjà lancé les premières mesures d’amélioration, comme une meilleure prise en compte du degré de maturité des projets dont la réalisation sera proposée.

En janvier 2024, les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le CPA d’évaluer la planification des projets d’infrastructure ferroviaire. La CdG-E a donc dressé un rapport incluant son évaluation et ses recommandations, sur lequel le Conseil fédéral donne ici son avis.

Le Conseil fédéral constate que la CdG-E est globalement d’avis que le pilotage et la surveillance des projets d’infrastructure ferroviaire sont efficients. De plus, la CdG-E se félicite du fait que l’OFT œuvre à l’amélioration du suivi et du pilotage des projets. Elle considère dans l’ensemble que la collaboration entre l’OFT et les gestionnaires d’infrastructure (GI) au sein des différents organes bilatéraux est bonne et constructive, et estime aussi que les compétences sont clairement réparties.

Il convient toutefois de mettre ce bilan positif de la CdG-E en regard des surcoûts et des retards récurrents de ces dernières années, qu’il s’agit de limiter autant que possible. C’est pourquoi l’OFT a déjà mené plusieurs études internes et externes; il a, entre autres, chargé Enginious AG / railcoach.ch de dresser un point de vue extérieur des processus de planification et de réalisation des projets d’aménagement ferroviaire. Le rapport du 16 décembre 2025 qui en est issu décrit les potentielles stratégies d’action permettant de contrer les hausses de coûts actuellement observées dans les programmes d’aménagement ferroviaires. Lorsque cela s’avère pertinent, le Conseil fédéral se réfère, dans son évaluation ci-après, à certaines conclusions du rapport Enginious.

Les sections ci-après suivent la structure du rapport de la CdG-E. Dans le cadre des prochains messages sur l’aménagement et le maintien de la qualité de l’infrastructure ferroviaire (maintenance), le Conseil fédéral rendra régulièrement compte des progrès des différents contrôles.

Par souci de compréhensibilité, les expressions et définitions suivantes sont utilisées par analogie avec les processus principaux:

• – Préparation des étapes d’aménagement: en tant que responsable du processus, l’OFT coordonne et dirige les planifications nécessaires des étapes d’aménagement. Il y associe les partenaires de planification de manière appropriée (art. 48d de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer [LCdF]¹).

• – Mise en œuvre: les entreprises ferroviaires prévoient les mesures d’aménagement de l’infrastructure, les coordonnent avec les besoins de maintenance et les réalisent. L’OFT fixe notamment les coûts, les délais et l’organisation dans des conventions de mise en œuvre.

Constats transversaux (ch. 2.1)

Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E. La haute complexité des projets d’infrastructure et le rôle central des GI sont les facteurs décisifs aussi bien lors de la préparation des étapes d’aménagement que lors de leur mise en œuvre. Les coûts ne peuvent pas être estimés de manière fiable dans les phases précoces des projets. La complexité n’est pas suffisamment maîtrisable avant l’achèvement d’un avant-projet de bonne qualité. C’est pourquoi le Conseil fédéral prévoit de soumettre désormais à l’approbation du Parlement des projets qui sont à un stade plus avancé du processus de planification, c’est-à-dire lorsqu’un avant-projet est disponible. Il considère par ailleurs le classement par ordre de priorité des différents projets mentionné par la CdG-E comme une alternative appropriée.

Pratique du pilotage et de la surveillance au sein de l’OFT (ch. 2.2.1 / recommandations 1 et 2)

La CdG-E recommande d’assurer une distinction plus claire entre les rôles de pilotage et de surveillance des projets d’infrastructure ferroviaire au sein de la section Grands Projets.

Le Conseil fédéral reconnaît que les tâches de pilotage et de surveillance lors de la préparation des étapes d’aménagement et de leur mise en œuvre doivent se voir accorder une grande importance. Il charge l’OFT de vérifier la séparation actuelle des rôles et, au besoin, de prendre des mesures d’amélioration. Il considère que les contrôles par sondages effectués par la révision interne de l’OFT sont judicieux. Lors de ses contrôles, la révision interne ne doit pas se concentrer uniquement sur la section Grands Projets, mais se pencher sur tous les aspects de pilotage et de surveillance de l’OFT qui sont en lien avec la préparation et la mise en œuvre des étapes d’aménagement. À noter qu’à ce jour, selon le CPA et la CdG-E, il n’est pas connu de cas qui aurait entraîné un conflit de rôles ou qui aurait eu des effets directs sur les coûts globaux et les délais de mise en service. Le Conseil fédéral souligne aussi que la mise en œuvre complète des remarques de la CdG-E requerrait probablement davantage de ressources humaines.

La CdG-E recommande de garantir l’indépendance des sections Autorisations lors de leur prise de décision sur les projets d’infrastructure ferroviaire.

Le Conseil fédéral reconnaît que l’approbation de projets d’infrastructure ferroviaire doit incomber à une instance indépendante. Les deux sections Autorisations de l’OFT font partie de la division Infrastructure, mais elles prennent leurs décisions au niveau technique de manière indépendante en y associant étroitement les sections responsables de l’évaluation de la sécurité. Au niveau organisationnel, elles sont clairement séparées des sections Planification et Grands Projets. Le Conseil fédéral est d’avis que cette séparation est suffisante. Si l’OFT devait se réorganiser suite à d’autres réflexions, il revérifierait la question de l’indépendance des sections Autorisations dans ce contexte.

Dans son rapport, la CdG-E souligne notamment que les sections échangent dès la phase de l’avant-projet. C’est exact en ce sens que les vérifications actuelles de l’OFT et des GI indiquent qu’une concertation précoce de tous les participants à la planification et à l’approbation de projets d’aménagement est un facteur de réussite essentiel en vue de la maîtrise des coûts. L’OFT commentera plus en détail ces conclusions dans le cadre de son rapport en exécution du postulat Würth 23.3703 «Infrastructure ferroviaire. Davantage de proportionnalité et de discernement dans les projets d’entretien et de maintien de la qualité». Il examinera aussi s’il convient d’édicter des règles supplémentaires pour l’indépendance de l’instance d’approbation, et, dans l’affirmative, lesquelles.

Suivi et pilotage des coûts (ch. 2.2.2 / recommandations 3 et 4)

La CdG-E recommande d’optimiser le suivi des coûts des projets d’infrastructure ferroviaire par l’OFT. La CdG-E est d’avis que le Parlement prend ses décisions déterminantes relatives aux étapes d’aménagement en se fondant sur des données incorrectes ou sur des estimations de coûts systématiquement trop basses. Aussi approuve-t-elle l’intention du Conseil fédéral d’appliquer plus strictement le principe «design to cost», comme il l’indique dans son projet «Transports ’45».

Le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E: il est nécessaire d’améliorer les estimations des coûts, que ce soit en vue de la préparation des étapes d’aménagement ou de leur mise en œuvre. C’est pourquoi, dans son projet Transports ’45, il prévoit d’une part de soumettre désormais des projets stratégiques à l’approbation du Parlement uniquement lorsqu’un avant-projet est disponible. Il entend d’autre part prendre des mesures pour garantir que l’OFT soit informé à tout moment des projets et de leur coût. L’OFT a déjà pris des mesures en ce sens, en établissant par exemple de nouvelles prescriptions sur les suppléments pour risques afin d’améliorer la précision des coûts. Le Conseil fédéral a de plus l’intention d’examiner d’autres mesures afin de disposer, à l’issue d’une phase d’étude de projet, d’une documentation de meilleure qualité des projets en ce qui concerne les prestations de construction, leur coût total et le calendrier de mise en service. Dans son rapport, la CdG-E mentionne la possibilité de déclencher formellement des mandats de contrôle avant la fin d’une phase d’étude de projet. Le Conseil fédéral va examiner cette proposition.

La CdG-E recommande de renforcer le pilotage de l’OFT en cas de surcoûts durant la planification des projets d’infrastructure ferroviaire.

De manière générale, le Conseil fédéral partage l’avis de la CdG-E. Avant de prendre les mesures concrètes que la CdG-E propose dans son rapport, l’OFT procédera à une analyse exhaustive des mesures de pilotage potentielles. Outre les possibilités abordées par la CdG-E d’influer directement sur les projets d’aménagement (renoncer à certaines fonctionnalités, correction des délais), des thèmes relevant de toute la palette de la planification et des études de projet ferroviaires seront pris en compte (en particulier l’itération offre/matériel roulant/infrastructure, vérification de standards et de leur application). Le Conseil fédéral montrera comment et par qui les possibilités de pilotage seront le mieux mises en œuvre (Parlement, Conseil fédéral, DETEC, OFT) et, si nécessaire, envisagera d’apporter les modifications correspondantes aux directives et ordonnances concernées. Il s’agit de maintenir les principes de la LCdF, selon lesquels l’OFT, en tant que responsable du processus, coordonne et dirige les planifications nécessaires des étapes d’aménagement (art. 48d LCdF), et les entreprises ferroviaires procèdent aux études de projet et à leur exécution après décision du Parlement.

Aménagement et maintien de la qualité des infrastructures (ch. 2.3.1 / recommandation 5)

La CdG-E recommande d’améliorer la coordination entre les mesures d’aménagement et de maintenance par l’OFT. Le Conseil fédéral est notamment invité à renforcer la coordination entre les sections concernées, à améliorer l’attribution des coûts à l’aménagement et à la maintenance (définir plus clairement / aussi tôt et aussi précisément que possible) et à renforcer la gestion des projets en fonction des risques par les sections concernées

Le Conseil fédéral reconnaît qu’il convient de viser une meilleure coordination entre l’aménagement et la maintenance. L’OFT analysera les possibilités en ce sens, en tenant compte également des conclusions du rapport Enginious. Il examinera les mesures proposées par la CdG-E en matière de coordination entre les sections, de renforcement des critères d’attribution des coûts et de gestion des projets en fonction des risques. Au besoin, les actes normatifs pertinents (ordonnances et lois) seront modifiés.

Postulat 1 Évaluation du système dual pour le financement, le pilotage et la surveillance des projets d’infrastructure ferroviaire

La CdG-E s’est interrogée sur l’opportunité de maintenir deux procédures de financement, d’approbation et de pilotage distinctes pour l’aménagement et pour la maintenance. Elle a déposé un postulat en ce sens².

Le Conseil fédéral propose d’accepter le postulat et prendra position sur ce dernier en suivant les processus habituels.

Développement de l’infrastructure (ch. 2.3.2 / recommandation 6)

La CdG-E recommande de mieux axer le développement de l’aménagement sur les objectifs à long terme.

Le Conseil fédéral partage le point de vue de la CdG-E. Il proposera au Parlement une vision du perfectionnement de l’infrastructure, à titre de base pour les prochaines étapes d’aménagement. En 2023, il a publié la «Perspective RAIL 2050», puis en 2024 la «concrétisation territoriale». Actuellement, l’OFT élabore la concrétisation en matière de transports de la Perspective RAIL 20250. Il approfondira cette concrétisation à partir de l’automne 2026 avec le concours des partenaires de planification (cantons, entreprises ferroviaires) pour élaborer la Vision PRODES d’ici à 2029. Celle-ci constituera alors le cadre stratégique pour l’élaboration des étapes d’aménagement.

Implication des cantons et des communes (ch. 2.4.2 / recommandation 7)

La CdG-E recommande d’améliorer l’implication des cantons et des communes dans les projets d’aménagement ferroviaires.

Le Conseil fédéral reconnaît que l’OFT doit continuer d’associer les cantons à la préparation des étapes d’aménagement et que les communes doivent être informées des projets d’aménagement. Il considère comme suffisantes à cet égard les dispositions légales et directives en vigueur, conformément auxquelles la Confédération planifie le transport grandes lignes et le transport de marchandises et les cantons / régions de planification le transport régional de voyageurs en y associant les communes. Il chargera cependant l’OFT de vérifier, dans le cadre des compétences attribuées, l’implication des cantons ainsi que la profondeur et l’intensité des informations, afin de pouvoir réagir à des besoins supplémentaires en fonction de la situation, sans toutefois perdre en efficience. L’OFT chargera les GI d’un mandat correspondant en ce qui concerne l’information des communes.

Appréciation globale du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral remercie la CdG-E de son rapport et de l’efficience attestée en ce qui concerne le pilotage et la surveillance des projets d’infrastructure ferroviaire. Il entend mettre en œuvre les recommandations détaillées de la CdG-E comme il l’a indiqué ci-avant, les coûts et le respect des délais devant être améliorés considérablement sans impacter l’efficacité ni l’efficience. Il rendra compte régulièrement des progrès réalisés dans le cadre des prochains messages sur l’aménagement et la maintenance de l’infrastructure ferroviaire.