Message relatif à un crédit d’engagement en faveur de l’environnement mondial 2027–2030

2.3.1 La Convention de Vienne et le Protocole de Montréal pour la protection de la couche d’ozone

La Convention de Vienne est un accord-cadre pour la protection de la couche d’ozone. Son protocole, dit «Protocole de Montréal», crée des engagements concrets de réduction des substances qui appauvrissent la couche d’ozone dans l’atmosphère. Ainsi, il interdit la fabrication et l’emploi des principaux polluants qui portent atteinte à la couche d’ozone. En 2016, le champ d’application du Protocole de Montréal a été étendu à une liste de gaz à effet de serre fluorés qui sont actuellement employés en remplacement des substances appauvrissant la couche d’ozone.

Le mécanisme de financement de la Convention de Vienne et du Protocole de Montréal

Outre la reconnaissance explicite de la nécessité de protéger la couche d’ozone, le Protocole de Montréal comprend à son art. 10 des engagements pris par les pays industrialisés concernant le financement de la mise en œuvre de la convention dans un groupe de pays défini (principalement des pays en développement). Ces pays se voient accorder une aide financière et technique supplémentaire, afin de leur permettre de respecter leurs engagements.

La Convention de Vienne et le Protocole de Montréal pour la protection de la couche d’ozone ont défini le Fonds pour l’ozone comme une composante première de leur mécanisme de financement (cf. ch. 3.2). Le FEM complète ce fonds et met des moyens à la disposition de pays en développement en Europe occidentale et en Asie centrale (anciennement «pays en transition»). Par sa contribution au Fonds pour l’ozone et au FEM, la Suisse remplit l’engagement financier qu’elle a pris dans le cadre de la Convention de Vienne et du Protocole de Montréal.

2.3.2 La Convention de Stockholm (Convention POP)

Les polluants organiques persistants (POP) sont des substances chimiques toxiques et difficilement dégradables. Ils se répandent à l’échelle mondiale par l’intermédiaire de l’eau, de l’air et de la chaîne alimentaire, et constituent un danger pour l’homme et pour l’environnement. En font notamment partie le dichlorodiphényltrichloroéthane (DDT), utilisé comme pesticide, ainsi que des produits chimiques industriels nocifs pour l’environnement tels que les substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS) et les biphényles polychlorés (PCB), souvent utilisés par le passé dans les condensateurs ou comme plastifiants.

La Convention de Stockholm (Convention POP) est entrée en vigueur en 2004. Ses Parties contractantes s’engagent à ne plus produire ni employer un certain nombre de substances et à en empêcher le commerce international.

Le mécanisme de financement de la Convention POP

Les substances et technologies de substitution étant très coûteuses, elles ne pourraient pas être financées par nombre de pays en développement sans un soutien international. C’est pourquoi la Convention POP comprend, à son art. 13, des engagements financiers à la charge des pays industrialisés.

La Convention POP désigne le FEM comme son mécanisme de financement officiel. Par sa contribution au FEM, la Suisse remplit la majeure partie de son engagement financier pris dans le cadre de la Convention POP.

Dans le cadre des négociations portant sur le FEM-9, les États Parties ont décidé de consacrer à ce domaine environ 7 % du budget global au cours des quatre prochaines années.

2.3.3 La Convention de Minamata sur le mercure

La Convention de Minamata sur le mercure est entrée en vigueur en 2017. Elle établit des règles contraignantes pour l’emploi du mercure. Grâce à elle, le recours à cet élément toxique est réduit autant que possible dans le cycle des substances et dans le système économique. Une réglementation supplémentaire permet de protéger la santé des personnes et l’environnement des effets du mercure résiduel.

La convention régit l’ensemble du cycle de vie du mercure. Elle interdit l’ouverture de nouvelles mines de mercure et limite dans le temps l’exploitation des sites existants. En outre, elle restreint le commerce international de cette substance et réglemente les produits qui en contiennent ainsi que les procédés et les déchets. La pratique consistant à utiliser du mercure pour extraire de l’or de manière artisanale doit être réduite et, si possible, stoppée.

Le mécanisme de financement de la Convention de Minamata sur le mercure

L’art. 13 de la Convention de Minamata sur le mercure précise les obligations financières des pays industrialisés en faveur de la mise en œuvre de la convention dans les pays en développement. Ce même article désigne le FEM comme mécanisme de financement de la convention. Par sa contribution au FEM, la Suisse remplit la majeure partie de son engagement financier pris dans le cadre de la Convention de Minamata sur le mercure. Le rôle central que ce fonds joue dans la mise en œuvre de la convention explique pourquoi environ 5 % des moyens sont mobilisés à cette fin dans le FEM-9 (comme c’était déjà le cas dans le FEM-8).

3.1.1 Caractéristiques du FEM

Le FEM a été créé en 1991 dans le but de contribuer à résoudre les problèmes environnementaux mondiaux et de soutenir les pays en développement dans le domaine de l’environnement. Il compte 184 États membres.

Le FEM joue un rôle central dans le financement en faveur de l’environnement mondial. Au niveau planétaire, il est le seul fonds intervenant dans plusieurs domaines environnementaux à la fois.

Le FEM poursuit en premier lieu des objectifs de politique environnementale mondiale. Il vise à soutenir les pays en développement dans leurs efforts pour mettre en œuvre les traités multilatéraux sur l’environnement, en application de l’un des principes de base desdits traités: les pays en développement qui ont pris des engagements en faveur de l’environnement mondial, alors que ceux-ci ne sont pas forcément leur priorité, doivent obtenir des aides pour compenser le surcoût généré.

Le FEM étant le mécanisme de financement des conventions sur l’environnement, les Parties à ces conventions peuvent décider de ses grands axes stratégiques lors de leurs conférences. Elles s’assurent ainsi que, lors de la planification des ressources du FEM et de la validation des projets, l’accent est mis sur la réalisation des objectifs des conventions et sur les priorités des Parties à ces conventions, y compris les priorités des pays bénéficiaires.

L’amplitude des domaines couverts par le FEM lui confère une position de force dans le financement environnemental international. Elle lui permet d’exploiter au mieux les synergies qui existent entre les différents domaines environnementaux et, partant, d’utiliser de façon efficiente les ressources limitées qui sont à sa disposition. La place croissante prise par les projets transversaux dans l’action du fonds témoigne d’ailleurs de la volonté de celui-ci de se familiariser davantage avec les interactions environnementales complexes.

Lors de la répartition des moyens, le FEM cherche à savoir quels pays en ont le plus besoin, sont susceptibles de produire un impact environnemental positif aussi grand que possible, mènent une politique progressiste en matière d’environnement et disposent d’institutions solides; sont également considérés les pays dans lesquels la mise en œuvre des précédents projets du FEM a été particulièrement couronnée de succès.

Structure et utilisation efficiente des ressources

D’après les conclusions du bureau indépendant chargé de son évaluation, le FEM est l’un des mécanismes de financement les plus performants quant aux mesures prises en faveur de l’environnement mondial dans les pays en développement (cf. ch. 3.1.2 sur l’efficacité du FEM). Il est le seul fonds à contribuer à la mise en œuvre de l’ensemble des conventions environnementales les plus importantes.

Contrairement à la plupart des autres institutions internationales, le FEM ne réalise ses projets et programmes non pas de manière directe, mais par l’intermédiaire d’organismes de mise en œuvre tels que des organisations de l’ONU ou des banques de développement multilatérales²². D’autres institutions nationales, organisations non gouvernementales et acteurs privés participent également. Sa collaboration avec des organisations alliant expérience et expertise permet par ailleurs au FEM d’utiliser les ressources dont il dispose avec une efficience maximale.

Le Conseil du FEM est un organe exécutif composé de 32 membres représentant des pays en développement et des pays industrialisés. À travers leur groupe électoral respectif, les membres du conseil représentent l’intégralité des États membres du FEM, ce qui assure un large appui à la stratégie et aux programmes du fonds, ainsi qu’une utilisation efficiente des ressources au niveau des pays. La Suisse, pour sa part, siège au Conseil du FEM depuis sa création et y représente un groupe de votants dont font également partie l’Azerbaïdjan, le Kazakhstan, le Kirghizistan, l’Ouzbékistan, le Tadjikistan et le Turkménistan.

Le FEM ne pourrait remplir son rôle de mécanisme de financement des principaux traités sur l’environnement sans les contributions substantielles des pays donateurs. Le fonds fiduciaire du FEM reconstitue ses ressources tous les quatre ans. Le volume du FEM a considérablement augmenté depuis sa première capitalisation (cf. tab. 2 en annexe). Ainsi, les moyens financiers engagés pour le FEM-9, qui porte sur la période allant de mi-2026 à mi-2030, s’élèvent à un montant total d’au moins 3,9 milliards de dollars.

3.1.2 Efficacité du FEM

Depuis 1991, le FEM a investi quelque 23 milliards de dollars de fonds propres dans plus de 5500 projets réalisés dans 149 pays. Grâce à un taux de cofinancement élevé de 1 pour 6 environ (contre 1 pour 8 dans le FEM-8), ce sont près de 146 milliards de dollars qui ont été mobilisés²³. Ces fonds proviennent de sources nationales des pays bénéficiaires, de financements supplémentaires des banques de développement multilatérales (prêts inclus), de donateurs bilatéraux ainsi que du secteur privé, ce qui révèle l’effet mobilisateur du FEM.

L’efficacité du FEM et des projets qu’il soutient fait l’objet d’un examen réalisé par le Bureau indépendant d’évaluation du FEM (BIE FEM). Tous les quatre ans, celui-ci soumet les activités du fonds à une évaluation externe indépendante et complète. La huitième évaluation, achevée en 2025 (BIE FEM, 2025 OPS8), atteste que les projets du FEM présentent un taux de succès élevé, une efficacité avérée dans la réalisation des objectifs fixés pour l’environnement mondial et une grande pertinence pour les conventions concernées et les pays bénéficiaires. L’efficacité et les performances du FEM sont jugées satisfaisantes par d’autres évaluations également (MOPAN, 2020).

Le soutien apporté par le FEM au cours des quatre dernières années a produit les résultats suivants (FEM, 2025):

• – les émissions de gaz à effet de serre ont été réduites d’environ 2,184 milliards de tonnes d’équivalents CO₂, ce qui contribue de manière significative à l’atténuation des changements climatiques;

• – plus de 222 millions d’hectares de terre et de mer ont été placés sous protection ou ont fait l’objet d’une utilisation plus durable et 9,7 millions d’hectares de terre ont fait l’objet d’une renaturation, ce qui a contribué de façon importante à la lutte contre la perte de biodiversité à l’échelle planétaire;

• – grâce aux projets et programmes menés par le FEM, 4,4 millions de tonnes de poissons supplémentaires (par rapport aux rendements de référence) sont issues d’une pêche durable, ce qui réduit sensiblement la surpêche;

• – 262 000 tonnes de déchets toxiques ont été évitées ou détruites.

3.2.1 Caractéristiques et objectifs du Fonds pour l’ozone

Le Fonds pour l’ozone a été créé en 1990 et s’attache depuis 1991 à soutenir un groupe de pays défini (principalement des pays en développement) dans la mise en œuvre du Protocole de Montréal pour la protection de la couche d’ozone. Il est considéré comme un mécanisme pionnier de financement multilatéral dans le domaine de l’environnement.

Depuis la création du Fonds pour l’ozone et grâce aux moyens financiers qu’il met à disposition, les pays en développement se sont engagés à renoncer complètement à la production et à l’emploi de chlorofluorocarbures (CFC) et d’halons à l’horizon 2010, à d’autres substances appauvrissant la couche d’ozone à l’horizon 2015 ou 2030 et à certains hydrofluorocarbures (HFC) à l’horizon 2036.

Le Fonds pour l’ozone finance le surcoût d’investissement et d’exploitation généré par les mesures prises pour abandonner et remplacer les substances appauvrissant la couche d’ozone dans les procédés industriels et artisanaux, principalement dans le secteur de la réfrigération et de la climatisation, dans l’industrie des mousses synthétiques et des aérosols et dans la fabrication de produits de prévention des incendies. Il a en outre été décidé que les ressources du Fonds pour l’ozone seraient prioritairement affectées aux mesures qui concourent à la réalisation des objectifs du Protocole de Montréal, tout en contribuant à réduire le plus possible les conséquences des changements climatiques.

Le fonds est administré par un Comité exécutif paritaire composé de représentants des pays en développement et des pays industrialisés. Ces représentants sont choisis parmi quatorze groupes électoraux rassemblant tous les États Parties au Protocole de Montréal. La Suisse, pour sa part, appartient au groupe des membres historiques de l’Association européenne de libre-échange (Autriche, Finlande, Islande, Liechtenstein, Norvège, Suède), groupe qu’elle a présidé de 1997 à 1998, de 2010 à 2011 et de 2020 à 2021. En tant que présidente, elle représentait également le groupe au sein du Comité exécutif, et elle remplira de nouveau cette fonction à partir de 2030 conformément au principe de rotation.

Le Fonds pour l’ozone, créé spécifiquement pour financer la protection de la couche d’ozone avant le FEM, a été reconstitué en dix cycles tous les trois ans depuis 1991. Pour la période en cours, qui s’étend de 2024 à 2026, le fonds dispose d’un total de 965 millions de dollars. La onzième reconstitution du fonds pour la période 2027–2030 s’achèvera en novembre 2026.

3.2.2 Efficacité du Fonds pour l’ozone

De 1991 à fin 2025, le Fonds pour l’ozone a financé des projets réalisés dans 144 pays en développement à hauteur de 4,4 milliards de dollars. Grâce à la mise en œuvre des projets qui ont été approuvés par le fonds, les quantités de substances appauvrissant la couche d’ozone ont pu être diminuées de 756 000 tonnes entre 1991 et 2021. L’effet de protection du climat ainsi obtenu équivaut à une réduction de 2,2 milliards de tonnes de CO₂²⁴. Ces chiffres mettent en évidence le rôle crucial du fonds en matière de protection de la couche d’ozone et du climat.

L’efficacité et les performances du Fonds pour l’ozone sont jugées très satisfaisantes par plusieurs évaluations externes (MOPAN, 2020). Étant donné l’extension du champ d’application du Protocole de Montréal ainsi que la grande efficacité de la protection de la couche d’ozone et du climat, le Fonds pour l’ozone a encore gagné en importance ces dernières années.

3.3.1 Objectifs et caractéristiques du FPMA et du FSCC

Le FPMA²⁵ a été créé en 2002 en tant que partie intégrante du mécanisme de financement de la convention sur le climat. En 2015, il est également devenu partie intégrante du mécanisme de financement de l’accord sur le climat. Le fonds est axé sur les besoins des pays les moins développés, qui sont particulièrement affectés par les changements climatiques et leurs conséquences néfastes. Il offre à ces pays un soutien facilement accessible et finance notamment des programmes nationaux d’adaptation aux changements climatiques, ainsi que des petits projets novateurs décentralisés. Depuis sa création, le FPMA a soutenu 446 projets dans 51 pays pour un volume global de 2,39 milliards de dollars (FEM, 2026 FPMA).

Le FSCC²⁶ a été créé en 2001 en tant que partie intégrante du mécanisme de financement de la convention sur le climat. En 2015, il est également devenu partie intégrante du mécanisme de financement de l’accord sur le climat. Le fonds finance avant tout des petits projets novateurs qui sont réalisés en collaboration avec le secteur privé dans les domaines de l’adaptation aux changements climatiques et du transfert de technologies dans les pays en développement et, depuis 2023, dans les petits États insulaires plus particulièrement. Depuis sa création, le FSCC a soutenu 106 projets dans 117 pays pour un volume global de 405,8 millions de dollars (FEM, 2026 FSCC), avec un taux de cofinancement de presque 1 pour 8 (BIE FEM, 2025 OPS8).

Les deux fonds financent des mesures d’adaptation qui peuvent, selon les cas, être intégrées dans des programmes soutenus par le FEM. Cette intégration est rendue possible par le fait que les deux fonds sont gérés par le FEM et que le Conseil du FEM remplit également la fonction de Conseil du FPMA et de Conseil du FSCC. Ce mécanisme permet de maintenir les coûts de transaction au plus bas et de faciliter les synergies. Conformément à son mandat fondateur, le FEM lui-même ne finance aucune mesure directe d’adaptation dans les pays en développement.

Les pays en développement sollicitent toujours plus le soutien du FPMA et du FSCC et le volume des projets éligibles dépasse chaque année très largement les aides disponibles. Les températures moyennes augmentant chaque année, on peut supposer que les besoins des pays bénéficiaires continueront d’augmenter dans le domaine de l’adaptation (PNUE, 2025), entraînant une hausse des demandes de soutien auprès du FPMA et du FSCC. Par ses contributions au FPMA et au FSCC, la Suisse soutient l’objectif international de financement dans le domaine du climat et l’appel à tripler le financement de l’adaptation aux changements climatiques.

3.3.2 Efficacité du FPMA et du FSCC

Le FPMA occupe une position centrale lorsqu’il s’agit d’adapter aux changements climatiques les pays les plus pauvres et les plus vulnérables. Les plans nationaux d’adaptation aux changements climatiques élaborés avec l’aide du FEM permettent à ces pays de décider dans quelles mesures d’adaptation ils doivent investir en priorité. Le Bureau indépendant d’évaluation du FEM confirme que les projets financés par le FPMA contribuent à réduire notablement la vulnérabilité face aux changements climatiques, à accroître sensiblement la résilience et à créer les conditions nécessaires à des mesures d’adaptation efficaces. Depuis sa création, le FPMA a touché 88,9 millions de bénéficiaires à travers ses investissements et amélioré la résilience climatique de 15,22 millions d’hectares de terre (FEM, 2025 FPMA FSCC).

Le FSCC joue un rôle important dans le soutien apporté aux petits États insulaires en matière d’adaptation aux changements climatiques et il encourage le transfert de technologies respectueuses du climat. Le BIE FEM confirme que les projets et programmes du FSCC sont novateurs, qu’ils aboutissent à des résultats tangibles et qu’ils pourront à l’avenir faire office de projets pilotes pour des activités d’adaptation répliquées à plus grande échelle. Ils complètent les projets d’autres fonds pour le climat, et les résultats de 88 % d’entre eux sont globalement jugés satisfaisants à très satisfaisants Depuis sa création, le FSCC a touché 12,53 millions de bénéficiaires à travers ses investissements et amélioré la résilience climatique de 5,3 millions d’hectares de terre (BIE FEM, 2025 FPMA FSCC).

4.2.1 La contribution de la Suisse au FEM

Résultat des négociations portant sur le FEM-9 – Contribution de la Suisse

Les négociations internationales concernant la neuvième reconstitution du FEM ont débuté en février 2025 et se sont achevées en juin 2026. Les pays donateurs ont convenu de mettre à la disposition du FEM-9 un total d’au moins 3,9 milliards de dollars, ce qui représente une baisse d’environ 26 % par rapport à la reconstitution précédente. La reconstitution substantielle du FEM est un signal fort en faveur de la protection de l’environnement mondial, compte tenu de la détérioration des taux de change pour de nombreux pays donateurs et des difficultés majeures liées à la situation géopolitique et économique actuelle. Les problèmes environnementaux mondiaux tels que la progression des changements climatiques, la perte de biodiversité et la constante augmentation des volumes de déchets restent donc des priorités importantes pour la communauté internationale.

Début juin 2026, le Conseil du FEM a approuvé le résultat des négociations sous réserve de son acceptation par les décideurs nationaux. Le résultat des négociations du FEM-9 requiert par ailleurs l’aval des administrateurs de la Banque mondiale, qui continueront de gérer le FEM.

Durant les négociations, les pays donateurs se sont mis d’accord sur une série de mesures qui doivent contribuer à améliorer l’effet, la mesure de l’efficacité et la durabilité des projets du FEM au cours des quatre prochaines années. Il s’agit notamment de renforcer l’impact du FEM en différenciant davantage les pays bénéficiaires en fonction de leur performance économique, en recourant davantage aux banques de développement en tant qu’organismes de mise en œuvre et en intensifiant la coopération avec le secteur privé. Les pays les plus pauvres et les plus vulnérables bénéficieront à l’avenir de moyens encore plus importants, et le renforcement de la programmation intégrée continuera de produire des résultats positifs dans les pays bénéficiaires. Toutes les recommandations formulées par le Bureau indépendant d’évaluation (BIE FEM, 2025) ont été prises en compte dans les principaux documents stratégiques portant sur le FEM-9.

Au cours du processus de négociations, la Suisse s’est engagée en faveur d’un élargissement du cercle des pays donateurs. Malgré ces efforts, seul un État, l’Ouzbékistan, est venu s’ajouter à la liste des donateurs pour la neuvième reconstitution du fonds. Presque tous les grands donateurs ont toutefois renouvelé leur participation. Le montant de la contribution du Danemark, de l’Espagne, de la Finlande, du Royaume-Uni et de la Suède n’est pas encore connu. Les États-Unis n’ont quant à eux pas renouvelé leur participation. Il est possible que le Congrès américain décide néanmoins d’allouer des contributions au FEM-9 à partir de 2027 car, en 2024 et 2025, il avait autorisé les contributions allouées au FEM-8 malgré la demande d’annulation formulée par la Maison-Blanche. À l’avenir, les pays émergents bénéficieront d’un moindre soutien de la part du FEM, car une part plus importante des ressources du FEM-9 (par rapport à la période précédente) ira aux pays en développement les plus pauvres. Étant donné que les pays émergents sont actuellement face à des défis économiques majeurs en raison de la situation mondiale, on peut déjà considérer comme un succès le fait que l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, la Côte d’Ivoire, l’Inde et le Mexique ont de nouveau apporté une contribution. Le Brésil et l’Inde ont augmenté leur contribution. La Suisse entend poursuivre ses efforts pour allonger la liste des pays donateurs.

S’appuyant sur le mandat de négociation donné par le Conseil fédéral le 5 décembre 2025, la Suisse a annoncé qu’elle verserait une contribution de 132,1 millions de francs au FEM-9 (cf. tab. 3 en annexe). Le Conseil fédéral avait décidé que le montant négocié devait permettre à la Suisse de maintenir son siège au Conseil du FEM et devait être compris entre 132,1 et 155,4 millions de francs. La contribution de la Suisse au FEM-9 (132,1 millions de francs) est inférieure de 24,2 millions à celle versée dans le cadre du FEM-8. Si la Suisse estime que la protection de l’environnement mondial demeure une priorité (cf. ch. 1), la tension financière que subit le budget fédéral l’amène à réduire sa contribution de 15 %. D’autres pays donateurs faisant face à une situation financière tendue au niveau national ainsi qu’à des défis géopolitiques réduisent leur contribution encore davantage. Il en résulte que la quote-part de la Suisse est en augmentation, passant de 3,64 % dans le FEM-8 à 6,85 % dans le FEM-9 (hors contribution du Danemark, de l’Espagne, de la Finlande, du Royaume-Uni et de la Suède), ce qui lui permet de conserver son influence dans le fonds malgré la baisse de sa contribution. Les contributions que la Suisse a déjà versées au fonds fiduciaire du FEM sont récapitulées dans le tableau 2 en annexe.

Par sa contribution, la Suisse témoigne de son engagement en faveur de la mise en œuvre des grandes conventions environnementales et de sa volonté de respecter les obligations financières découlant de la ratification de ces conventions.

La contribution prévue lui permet de conserver son siège au Conseil du FEM. En raison aussi de sa position dans d’autres institutions telles que la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international, la Suisse fait figure de partenaire fiable grâce à une politique environnementale active et constructive.

Modalités de versement pour le FEM-9

Il convient de faire la distinction entre la durée officielle du FEM-9 (de juillet 2026 à juin 2030, conformément aux exercices comptables de la Banque mondiale et du FEM) et le versement effectif des contributions. En tant qu’agent fiduciaire du fonds fiduciaire du FEM, la Banque mondiale appelle en effet les contributions selon un calendrier prédéfini étalé sur dix ans, qui peut être adapté en fonction des besoins individuels des contributeurs (cf. tab. 4 en annexe).

Le tableau 10 en annexe présente une estimation des versements annuels effectifs.

4.2.2 La contribution de la Suisse au Fonds pour l’ozone

Le tableau 6 en annexe présente les contributions que la Suisse a versées à ce jour au Fonds pour l’ozone. Comme le fonds est réalimenté tous les trois ans, ses périodes de reconstitution ne coïncident pas avec la durée du crédit d’engagement, ce qui crée des incertitudes en matière de planification.

Le Fonds pour l’ozone est géré par les Nations Unies. La répartition des charges dépend de la clé de répartition définie par les Nations Unies, les taux étant ensuite extrapolés pour les 49 pays donateurs et plafonnés à 22 % par bailleur. Étant donné que les contributions au Fonds pour l’ozone sont juridiquement contraignantes pour l’ensemble des États Parties au Protocole de Montréal dont le revenu par habitant est élevé et qu’elles sont indexées sur la clé de répartition générale ajustée par les Nations Unies, la part de la Suisse s’est montée à seulement 1,92 % pour la période de 2024 à 2026. Comme pour le FEM, la Suisse peut prendre ses engagements financiers en francs. Les donateurs doivent verser leur contribution en trois tranches égales. Lors des négociations portant sur la reconstitution du fonds pour la période de 2024 à 2026, les Parties se sont entendues en octobre 2023 pour que le total des nouvelles contributions s’élève à 525,6 millions de dollars. Ainsi, les engagements financiers de la Suisse pour cette période ont atteint 3,065 millions de francs par an.

Le présent crédit d’engagement pour les années 2027 à 2030 couvre la période de reconstitution allant de 2027 à 2029 ainsi que la première année de la période de reconstitution allant de 2030 à 2032. Pour l’heure, le montant exact de la contribution suisse pour ces deux périodes de reconstitution n’est pas connu; le montant pour la période de 2027 à 2029 ne sera négocié par les Parties qu’en novembre 2026, sur la base d’une évaluation des besoins des pays en développement. Quelques paramètres déterminants pour les négociations à venir peuvent toutefois déjà être identifiés:

• – respect des engagements passés et élargissement du champ d’application du Protocole de Montréal: le champ d’application du Protocole de Montréal a été nettement élargi à la suite de son extension aux HFC (cf. ch. 2.3.1). Pour autant, une augmentation du budget actuel dans le cadre de la prochaine reconstitution est improbable en raison de la situation géopolitique et économique actuelle, de sorte que la Suisse compte sur un montant annuel similaire à celui de la période 2024–2026;

• – risque de change: puisque les taux de change pour les périodes de reconstitution 2027–2029 et 2030–2032 ne sont pas encore connus, la Suisse table sur un taux similaire à celui de la période 2024–2026, de manière à pouvoir compenser une éventuelle fluctuation monétaire;

• – clé de répartition: comme la clé de répartition pour les périodes de reconstitution n’est pas connue elle non plus, l’estimation des moyens est basée sur la clé de répartition fixée par les Nations Unies pour les années 2025 à 2027.

Au vu de ce qui précède, il paraît judicieux de prévoir une contribution de 3 millions de francs par an pour la période de 2027 à 2030. En conséquence, le montant prévu pour le Fonds pour l’ozone dans le présent crédit d’engagement s’établit à 12 millions de francs. Les éventuelles fluctuations monétaires ainsi que les incertitudes liées à la planification peuvent être compensées grâce à la possibilité de procéder à des transferts d’un montant maximal de 4 millions de francs entre les contributions affectées aux fonds pour le climat et au Fonds pour l’ozone et celles affectées au financement de la mise en œuvre du crédit d’engagement.

Les paiements annuels escomptés sont récapitulés dans le tableau 10 en annexe.

4.2.3 La contribution de la Suisse aux fonds spécialisés pour le climat FPMA et FSCC

Dans le dernier crédit-cadre pour la protection de l’environnement mondial, un total de 26 millions de francs a été alloué aux fonds spécialisés pour le climat FPMA et FSCC. Les 19,5 millions de francs prévus pour les années 2023 à 2025 ont été versés. Face à la hausse des besoins dans le domaine climatique (cf. ch. 2.1), qui dépassent nettement les ressources financières dont les pays en développement disposent (cf. ch. 1.2 et 3.3), les fonds spécialisés apportent à ces derniers un soutien important pour la mise en œuvre des mesures d’adaptation aux changements climatiques qu’ils doivent prendre de toute urgence.

Le FPMA et le FSCC continuent d’occuper une place importante dans l’architecture du financement de la lutte contre les changements climatiques, car ils permettent notamment aux pays les plus pauvres et aux petits États insulaires, particulièrement affectés par les changements climatiques, d’accéder à des fonds à bas seuil qui, contrairement au Fonds vert pour le climat, soutiennent avant tout des projets et programmes de petite taille et permettent de tester des approches novatrices. Par sa contribution à ces deux fonds, la Suisse participe à la réalisation des objectifs du financement international dans le domaine du climat, notamment le triplement du soutien financier destiné aux mesures d’adaptation.

Étant donné que les négociations internationales prévoient une réduction des moyens alloués au FEM et au Fonds pour l’ozone, la contribution suisse au financement international dans le domaine du climat devrait logiquement diminuer. Étant établi que les besoins dans le domaine de l’adaptation aux changements climatiques demeurent élevés (cf. chap. 1), il est proposé d’augmenter de 3,33 millions de francs (par rapport à la période précédente) la contribution de la Suisse aux fonds spécialisés pour le climat FPMA et FSCC, la faisant passer à 29,33 millions de francs. En outre, la Suisse s’engagera pour que des moyens privés supplémentaires soient mobilisés dans le cadre de l’objectif de financement. Elle participe ainsi, dans le cadre de ce message, à l’augmentation du soutien financier à l’adaptation aux changements climatiques et empêche une réduction globale du financement international dans le domaine du climat. Grâce à cette augmentation, le crédit d’engagement global est pleinement conforme aux objectifs d’économie du Parlement qui ont été décidés lors des débats relatifs au programme d’allégement budgétaire 2027.

Il est prévu d’allouer au FPMA les trois quarts de la contribution de 29,33 millions de francs et le quart restant au FSCC. Les paiements annuels escomptés sont récapitulés dans le tableau 10 en annexe.

4.2.4 Crédit de mise en œuvre

Outre les postes budgétaires FEM, Fonds pour l’ozone et fonds spécialisés pour le climat (FPMA et FSCC), il est proposé d’inclure à nouveau un crédit de mise en œuvre. Dans le cadre du crédit d’engagement 2023–2026, un crédit de mise en œuvre de 2,8 millions de francs avait été demandé; en raison d’économies budgétaires annuelles, les versements pour les années 2024 et 2025 se sont toutefois limités à 0,78 million de francs (au lieu de 1,4 million de francs). Le présent message propose de maintenir à 0,7 million de francs les moyens alloués chaque année à la mise en œuvre, soit un montant total de 2,8 millions de francs pour la période de 2027 à 2030.

Ce montant est indispensable pour répondre, sur le long terme, aux exigences actuelles liées au contrôle qualité des différentes activités des fonds et aux négociations menées dans le cadre des conventions, de même qu’au suivi du groupe électoral du FEM. Il facilite l’accès des pays du groupe électoral de la Suisse aux ressources du FEM et est déterminant pour le maintien du siège suisse au Conseil du FEM. Par ailleurs, les contributions convenues pour des activités complémentaires pluriannuelles qui garantissent une mise en œuvre plus efficace des conventions sont imputées au crédit de mise en œuvre.

Le rôle prépondérant de la Suisse au sein de son groupe électoral lui confère des avantages évidents: par sa représentation au Conseil du FEM, la Suisse peut exercer une influence directe sur la stratégie et les priorités du FEM, mais aussi sur la sélection des projets. Elle peut par ailleurs garantir un contrôle qualité rigoureux.

La Suisse consolide son rôle de leader dans le groupe électoral du FEM par l’intermédiaire d’activités stratégiques s’étendant sur plusieurs années et visant à soutenir les divers domaines d’intervention du FEM-9, activités qu’elle mène en coopération avec les autres pays du groupe et qu’elle finance via le crédit de mise en œuvre. Ces activités sont coordonnées avec les programmes de coopération internationale de la Suisse menés par la DDC et le SECO dans ces pays. Étant donné que ces pays gagnent en assurance, qu’ils occupent une position géostratégique importante et que leurs richesses en matières premières suscitent un intérêt croissant auprès des grandes puissances, il est important que la Suisse collabore avec eux de manière active et continue et qu’elle mette en avant les avantages de ces partenariats.

Le crédit de mise en œuvre demandé est donc capital pour que la Suisse puisse poursuivre les travaux proactifs qu’elle mène en faveur de l’environnement mondial, essentiels sur le plan stratégique, et pour qu’elle puisse ainsi continuer ces prochaines années à diriger son groupe électoral au sein du FEM.

5.1.1 Conséquences financières et sur l’état du personnel

Nouveau crédit d’engagement pour l’environnement mondial comprenant quatre volets

Le volume total du crédit d’engagement en faveur de l’environnement mondial demandé par le Conseil fédéral pour la période de 2027 à 2030 se monte à 176,23 millions de francs, ce qui représente une réduction de 21,52 millions de francs par rapport à la période précédente. Les moyens promis par la Suisse au titre de la neuvième reconstitution du FEM, à savoir 132,1 millions de francs, pèsent de loin le plus lourd dans la balance.

Les engagements découlant du crédit d’engagement induisent des paiements annuels de 2027 à 2036. Dans le budget 2027 et dans les plans financiers à partir de 2028, les moyens nécessaires à cet effet sont déjà inscrits au crédit A231.0322 «Fonds multilatéraux pour l’environnement» de l’OFEV. Pour les versements dès 2028, les moyens feront l’objet d’une demande dans les arrêtés fédéraux concernant les budgets (avec plan intégré des tâches et des finances). Les moyens demandés sont conformes aux décisions du Parlement concernant le programme d’allégement budgétaire 2027.

Les moyens demandés pour le FEM et le Fonds pour l’ozone reposent sur des négociations internationales auxquelles ont participé tous les États donateurs. Le montant total convenu pour les reconstitutions est déterminé par consensus. Bien qu’aucun pays ne puisse être contraint, même par le droit international, à respecter ses engagements, l’atteinte à la réputation et les dommages au plan politique sont importants en cas de non-respect de l’accord international ou d’un important retard de paiement.

Dans le cas du FEM comme dans celui du Fonds pour l’ozone, les taux de change déterminants pour les versements effectués à partir des crédits d’engagement sollicités renvoient à des accords contraignants passés entre les États donateurs. Ils se fondent sur le taux moyen de la devise nationale que la Banque mondiale calcule pour une période de référence avant la clôture des négociations.

Concernant les fonds spécialisés pour le climat, un processus de négociation est en cours afin de dessiner l’orientation stratégique et programmatique quadriennale du FMPA et du FSCC. La Suisse y participe activement. Les engagements de paiement sont réglés dans le cadre de contrats annuels.

Le crédit de mise en œuvre est affecté avant tout au soutien apporté à la représentation suisse au sein du Conseil du FEM, au suivi du groupe électoral suisse regroupant des pays d’Asie centrale et l’Azerbaïdjan, ainsi qu’au financement d’activités supplémentaires en faveur de ces pays partenaires (cf. ch. 4.2.5).

Ces tâches peuvent être assumées par le personnel en place.

6.4.1 Importance de la subvention pour les objectifs visés par la Confédération

Le ch. 1.1 du présent message justifie l’intérêt de la Confédération pour le financement en faveur de l’environnement mondial. Il se fonde sur les art. 2 et 54 Cst. et sur les objectifs 14, 23 et 24 du programme de la législature de 2023 à 2027. Les investissements de la Suisse en faveur de l’environnement mondial soutiennent les efforts fournis par plusieurs gouvernements et organisations de la société civile en vue de résoudre les problèmes écologiques mondiaux (cf. ch. 1.3).

6.4.2 Pilotage matériel et financier de la subvention

Comme elle siège dans les divers organes de décision des différents fonds, la Suisse exerce une influence directe sur le pilotage matériel et financier des montants demandés pour le présent crédit d’engagement (cf. ch. 3.1 et 3.2).

L’octroi de contributions provenant des différents fonds repose sur des objectifs clairement formulés. L’emploi des sommes allouées fait l’objet d’un suivi et de contrôles, ainsi que d’une évaluation indépendante périodique. Les résultats des évaluations sont présentés aux organes de surveillance des fonds où la Suisse occupe un siège (cf. ch. 3) et entrent dans la planification et le développement de nouveaux projets et programmes. Ils influencent en outre la planification stratégique de la période d’engagement suivante.

6.4.3 Procédure d’octroi des contributions

L’ordonnance du 14 août 1991 concernant l’exécution, dans les pays en développement, de programmes et de projets en faveur de l’environnement global³² détermine les compétences financières pour ce qui est des investissements de la Confédération dans le domaine de l’environnement mondial. Les modalités de la procédure d’octroi des contributions sont décrites aux ch. 3 et 4.2.