Parlamentarische Initiative. Grundlagen für ein CO2-Grenzausgleichssystem schaffen. Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates

1.1 Weiterentwicklung des Emissionshandelssystems

Das EHS der Schweiz ist seit 2020 mit demjenigen der Europäischen Union (EU) verknüpft. Grundlage ist ein bilaterales Abkommen³ nach dem Äquivalenzprinzip: Die Vorschriften für Anlagenbetreiber müssen in beiden Systemen so gestaltet sein, dass sie ökologisch gleichwertig sind. Werden in einem der beiden Systeme wesentliche Regeln angepasst, muss das andere nachziehen, um die Äquivalenz – und damit die Verknüpfung – zu gewährleisten.

Die EU hat im Rahmen des «Fit for 55»-Pakets entschieden, Änderungen an ihrem EHS vorzunehmen. Seit 2024 sinkt im EU-EHS die Anzahl verfügbarer Emissionsrechte schneller als in den Jahren zuvor, und die kostenlose Zuteilung an Industrieanlagen wird für gewisse Sektoren ab 2026 schrittweise reduziert.⁴ In Reaktion auf diese Anpassungen der EU hat die Bundesversammlung 2023 beschlossen, das schweizerische System entsprechend weiterzuentwickeln. Das revidierte Bundesgesetz über die Reduktion der CO₂-Emissionen (CO₂-Gesetz) ist am 1. Januar 2025 in Kraft getreten und ermächtigt den Bundesrat, die Bedingungen im Schweizer EHS äquivalent zu jenen der EU festzulegen.⁵ Der Bundesrat setzte die schnellere Absenkung der verfügbaren Emissionsrechte mit der Änderung der CO₂-Verordnung vom 2. April 2025 um.⁶ Die Reduktion der kostenlosen Zuteilung erfolgte im Rahmen einer weiteren Revision der CO₂-Verordnung, die am 1. Januar 2026 in Kraft trat.⁷

Die Reduktion der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten betrifft in der Schweiz die Produktion von Zement, Stahl und Aluminium. Zudem läuft die kostenlose Zuteilung – in Analogie zur EU – auch für Düngemittel und Wasserstoff schrittweise aus, für deren Produktion es in der Schweiz derzeit aber nur wenige und kleine Anlagen gibt, die dem EHS unterstellt sind.⁸

Die revidierte CO₂-Verordnung legt in Anhang 9, Ziffer 3.1a die jährliche Kürzungsrate bis 2030 fest.⁹ Damit ist für den Zeitraum 2026 bis 2030 das Äquivalenzprinzip erfüllt, das unter dem Verknüpfungsabkommen gilt.

Die EU sieht nach geltendem Recht vor, die kostenlosen Zuteilungen für bestimmte Sektoren bis Ende 2033 schrittweise abzuschaffen und damit deren CO₂-Emissionen ab 2034 vollständig zu bepreisen. Am 17. Juli 2026 schlug die Europäische Kommission jedoch vor, den Abbau der kostenlosen Zuteilungen bis Ende 2037 zu verlängern.¹⁰ Zudem sollen die kostenlosen Zuteilungen ab 2031 an einen «Invest in EU decarbonisation plan» geknüpft werden: 80 Prozent der kostenlosen Zuteilungen würden nach Vorlage eines solchen Plans erfolgen, die verbleibenden 20 Prozent erst nach Umsetzung entsprechender Investitionen und nachgewiesener Emissionsminderung. Der Vorschlag befindet sich derzeit im Gesetzgebungsverfahren. In der Schweiz werden die Regeln für die Zeit nach 2030 erst mit der Revision des CO₂-Gesetzes für die Periode 2031–2040 festgelegt.

1.2 CO₂-Grenzausgleichsmechanismus der EU

Als flankierende Massnahme zum schrittweisen Auslaufen der kostenlosen Emissionsrechte in den Sektoren Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel und Wasserstoff hat die EU ein CO₂-Grenzausgleichssystem («Carbon Border Adjustment Mechanism», CBAM) eingeführt. Es unterstellt Importe dieser Warengruppen sowie den Import von Elektrizität einem CO₂-Preis. Damit schafft die EU ein gleichwertiges CO₂-Preisniveau zwischen inländischen Erzeugnissen und Einfuhren. Dies soll den Produzenten eine faire Wettbewerbssituation gegenüber ausländischen Herstellern gewährleisten und das Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen eindämmen.

Die EU hat ihren CBAM stufenweise eingeführt. In einer Übergangsphase von Oktober 2023 bis Dezember 2025 galt lediglich eine Berichterstattungspflicht: Emissionen, die bei der Herstellung von Importwaren in den sechs erfassten Kategorien entstehen, müssen erfasst und gemeldet werden. Seit dem 1. Januar 2026 gilt die Regelphase. Importeure, die mehr als 50 Tonnen Zement, Eisen und Stahl, Aluminium oder Düngemittel pro Jahr in die EU einführen, sowie alle Importeure von Strom oder Wasserstoff müssen seither die CBAM-Abgabe entrichten (erstmalig bis zum 30. September 2027 für das Jahr 2026). Die Höhe der Abgabe steigt schrittweise an, parallel zum Abbau der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten im EU-EHS. Würde der Vorschlag der Europäischen Kommission vom 17. Juli 2026 zur Überarbeitung des EU-EHS umgesetzt, erfolgte dieser Abbau langsamer. Entsprechend würde sich auch die schrittweise Erhöhung der CBAM-Abgabe verlangsamen.

Am 8. Oktober 2025 hat die EU eine Verordnungsänderung¹¹ beschlossen mit dem Ziel, die Wirksamkeit ihres CBAM zu verbessern und gleichzeitig die Belastung für kleinere Unternehmen zu reduzieren. Am 17. Dezember 2025 publizierte die EU‑Kommission die definitiven Durchführungsrechtsakte zur Umsetzung des CBAM ab dem 1. Januar 2026. Gleichzeitig präsentierte sie Vorschläge zur Ausweitung auf nachgelagerte Erzeugnisse innerhalb der erfassten Kategorien (beispielsweise Maschinen, bei denen Stahl ein wesentliches Ausgangsprodukt ist) und zusätzliche Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung des CBAM. Diese Anpassungen sollen ab 2028 gelten. Die EU-Kommission hat zudem angekündigt, im Jahr 2027 zu prüfen, ob der CBAM auf andere EHS-Sektoren ausgeweitet werden könnte.

Aufgrund der Verknüpfung der beiden EHS ist der CO₂-Preis in der Schweiz in den vom EHS abgedeckten Sektoren gleich hoch wie in der EU. Deshalb hat die EU entschieden, Waren mit Schweizer Ursprung von ihrem CBAM auszunehmen.¹² Ob dies auch in Zukunft der Fall sein wird, hängt insbesondere davon ab, ob die Schweiz und die EU ihre EHS auch künftig äquivalent gestalten.

1.3 Handlungsbedarf und Ziele

Für die Schweiz stellt sich die klimapolitische Frage, wie sie künftig mit dem Risiko einer Verlagerung CO₂-intensiver Produktionsprozesse ins Ausland umgehen will. Entscheidend ist, wie sich dieses Risiko mit der Weiterentwicklung des EHS verändern wird. Das Auslaufen der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten betrifft die Produktion von Zement, Eisen und Stahl sowie Aluminium. Gemäss der revidierten CO₂-Verordnung, die der Bundesrat auf den 1. Januar 2026 in Kraft gesetzt hat, sinkt die kostenlose Zuteilung in diesen Sektoren um 2,5 Prozentpunkte im Jahr 2026 – anschliessend um 5 im Jahr 2027, 10 im Jahr 2028, 22,5 im Jahr 2029 und 48,5 Prozentpunkte im Jahr 2030.¹³ Folgt die Schweiz entsprechend dem Äquivalenzprinzip nach 2030 weiterhin dem Pfad der EU, wäre die vollständige Abschaffung der kostenlosen Zuteilung Ende 2033 erreicht, respektive bei Umsetzung der Vorschläge der EU-Kommission vom 17. Juli 2026 vier Jahre später, Ende 2037.

Für die Betreiber von Industrieanlagen in den betroffenen Sektoren bedeutet dies, dass sie künftig tendenziell mehr Emissionsrechte zukaufen müssen. Damit gewinnt das EHS an Wirkung: Mit steigender CO₂-Bepreisung nehmen die Anreize zur Emissionsminderung zu. Dies soll dazu beitragen, dass die Industrie ihre Sektorziele erreicht, indem sie ihre Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 35 Prozent und bis 2040 um mindestens 50 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 reduziert.¹⁴

Auswirkungen der EHS-Weiterentwicklung

Die schrittweise Aufhebung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten kann auch negative Effekte haben. Mit steigenden Emissionskosten für Produktionsanlagen nimmt das Risiko von Carbon Leakage zu. Die Literatur zeigt, dass deutlich höhere CO₂-Preise im Vergleich zu Drittstaaten die Wahrscheinlichkeit einer Abwanderung emissionsintensiver Sektoren ins Ausland erhöhen.¹⁵ Um dieses Risiko abschätzen zu können, müssen die exponierten Sektoren differenziert betrachtet werden. Von der Reduktion der kostenlosen Zuteilung sind in der Schweiz zwölf EHS-Anlagen direkt betroffen: 6 Zementwerke, 4 Aluminiumwerke und 2 Stahlwerke.¹⁶ Seit dem 1. Januar 2026 entstehen ihnen zusätzliche Kosten – entweder für den Kauf von Emissionsrechten oder für Investitionen in die Dekarbonisierung ihrer Produktionsprozesse.

Je nach Sektor haben die höheren Emissionskosten unterschiedliche Auswirkungen. Die beiden Schweizer Stahlwerke produzieren CO₂-arm, weshalb der Anteil der Emissionsrechte an den Gesamtkosten geringer ausfällt als bei der Zementproduktion. Dort sind die CO₂-Emissionen noch deutlich höher. In der Schweiz ist der Zementsektor mit einem Ausstoss von rund 2,2 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente pro Jahr die grösste Quelle industrieller Emissionen und macht etwa sechs Prozent des gesamten schweizerischen Ausstosses aus.¹⁷ Bei den Schweizer Zementwerken handelt es sich um integrierte Werke, die den gesamten Produktionsprozess abdecken – von der Rohstoffgewinnung und ‑aufbereitung über das Brennen des Vorprodukts Klinker bis zum Mahlen des Zements. Sie produzierten 2024 rund 3,6 Millionen Tonnen Zement.¹⁸ Pro Tonne Zement emittieren die Schweizer Zementwerke ca. 450 bis 600 kg CO₂. Rund zwei Drittel entfallen auf prozessbedingte, geogene Emissionen, rund ein Drittel auf Brennstoffe.

Ansteigendes Risiko von Carbon Leakage bei der Zementproduktion

Klinker, das Vorprodukt von Zement, wird in der Schweiz derzeit für etwa 75 Franken pro Tonne produziert.¹⁹ Mit der schrittweisen Abschaffung der kostenlosen Zuteilung im EHS müssen Zementwerke zunehmend Emissionsrechte zukaufen. Im Vergleich zu anderen EHS-Sektoren sind die CO₂-Emissionen im Zementsektor hoch, die Verkaufspreise hingegen relativ niedrig. Steigende CO₂-Preise wirken sich daher überproportional auf die Kosten der Zementindustrie aus. Nach Berechnungen von Ecoplan (2025) könnten die Produktionskosten für eine Tonne Klinker nach dem Auslaufen der kostenlosen Zuteilung mindestens doppelt so hoch sein wie heute, wobei ein Preis von 120 bis 180 Franken pro Emissionsrecht angenommen und von unveränderten Produktionsmethoden ausgegangen wird.²⁰

Die erwartete Kostensteigerung kann zu einem Wettbewerbsnachteil gegenüber Produzenten aus Drittländern mit weniger strengen klimapolitischen Vorschriften führen. Bislang haben hohe Transportkosten einen Distanzschutz geboten. Zementimporte stammen heute fast ausschliesslich aus Italien und Deutschland und liegen bei rund 15 Prozent des inländischen Bedarfs.²¹ Emissionsverlagerungen durch das EHS haben bisher nicht stattgefunden. Steigen die CO₂-Kosten in der Schweiz, könnte sich jedoch der Import von Zement und insbesondere des leichter transportierbaren Klinkers über weite Strecken lohnen, wenn wichtige Produktionsländer wie die Türkei Treibhausgasemissionen weiterhin nicht oder kaum bepreisen. Es ist aus Sicht der Kommission zu befürchten, dass künftig vermehrt Zement und Klinker aus Staaten ausserhalb der EU in die Schweiz importiert werden und damit die heimische Produktion oder einzelne Produktionsstufen verdrängen. Dies ginge mit einer Verlagerung von Emissionen ins Ausland einher.

Vor diesem Hintergrund gelangt die Kommission zur Einschätzung, dass die schweizerische Zementproduktion in den kommenden Jahren von Carbon Leakage bedroht ist. Das Risiko nimmt zu, je weiter die bisherige Gegenmassnahme – die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten – zurückgefahren wird. Es geht also nicht um die Lösung eines bereits manifesten Problems, sondern um eine vorbeugende Massnahme zur Reduktion des Carbon-Leakage-Risikos. Aus Sicht der Kommission sollte nicht abgewartet werden, da allfällige Verlagerungen kaum reversibel wären, wenn sie einmal einträten.

Schliesslich weist die Kommission auf die globale Dimension hin: Tritt Carbon Leakage ein, könnten aufgrund CO₂-intensiverer Produktion in Ländern mit tieferen Umweltstandards und zusätzlicher Transporte die weltweiten Gesamtemissionen ansteigen. Das würde die Anstrengungen der Schweiz zur Emissionsminderung untergraben. Die Kommission sieht daher Handlungsbedarf im Zementsektor und hält einen Grenzausgleich für erforderlich, um der Gefahr der Verlagerung von CO₂-Emissionen vorzubeugen.

Zielsetzung bei der Ausarbeitung einer Lösung im Zementsektor

Das Instrument zur Eindämmung des Carbon-Leakage-Risikos im Zementsektor soll so ausgestaltet sein, dass der in der Schweiz erzielte ökologische und volkswirtschaftliche Nutzen die Kosten deutlich übersteigt. Zudem soll die Regulierung den Verwaltungs- und Vollzugsaufwand möglichst geringhalten. Die Verknüpfung des Schweizer EHS mit dem der EU darf dabei nicht gefährdet werden. Schliesslich muss die Regelung WTO-kompatibel und kohärent mit der Schweizer Aussen- und Aussenwirtschaftspolitik sein.

Unter dieser Zielsetzung hat sich die Kommission dafür entschieden, das Verlagerungsrisiko im Zementsektor mit einem sektorspezifischen Grenzausgleichsmechanismus einzudämmen. Sie will also einen CBAM einführen, der ausschliesslich für den Zementsektor gilt. Ein solcher Zement-CBAM soll Carbon Leakage vorbeugen und gleich lange Spiesse in Bezug auf die CO₂-Bepreisung schaffen. Neu wäre sämtlicher in der Schweiz in Verkehr gebrachter Zement einer CO₂-Bepreisung unterstellt. Dadurch werden Wettbewerbsnachteile gegenüber Importen aus Drittländern mit tieferen oder keinen CO₂-Preisen verhindert. Gleichzeitig werden für die Zementproduktion Rahmenbedingungen geschaffen, die dem in der EU eingeführten CBAM entsprechen und der inländischen Zementindustrie Planungs- und Investitionssicherheit bieten. Diese stabilen Rahmenbedingungen braucht es aus Sicht der Kommission auch für Investitionen in Technologien zur Abscheidung und Speicherung von CO₂ (Carbon Capture and Storage, CCS), die für das Erreichen des Netto-Null-Ziels zentral sind.²² Die Zementindustrie wird gemäss Branchenaussagen solche umfangreichen Investitionen in der Schweiz nur tätigen, wenn gute Rahmenbedingungen an diesem Standort sichergestellt werden.

Handelspolitischer Kontext

Die Kommission ist sich bewusst, dass wichtige Handelspartner der Schweiz, wie die USA, China und Indien, CO₂-Grenzausgleichssysteme als Handelshemmnisse betrachten und ihnen kritisch gegenüberstehen. Im Fokus der Aufmerksamkeit steht der EU-CBAM, die erste Massnahme dieser Art. Gegen die EU ist aufgrund ihres CBAM ein WTO-Streitbeilegungsverfahren im Gange. Es wird der EU vorgeworfen, der EU‑CBAM verstosse gegen die Nichtdiskriminierungsvorschriften der Welthandelsorganisation (WTO) und schaffe komplexe technische und administrative Hindernisse sowie Rechtsunsicherheit.

Die Rechtmässigkeit des EU-CBAM kann vor Abschluss des WTO-Streitbeilegungsverfahrens nicht abschliessend beurteilt werden.²³ Ganz grundsätzlich hängt eine Vereinbarkeit mit den WTO-Bestimmungen von der konkreten Ausgestaltung des Grenzausgleichs ab.

1.4 Geprüfte Alternativen und Erwägungen der Kommission

Die Kommission hat verschiedene Ansätze zur Reduktion des Carbon-Leakage-Risikos geprüft. Eine Option war, in Anlehnung an die EU einen CBAM für sechs Sektoren (Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel, Elektrizität, Wasserstoff) einzuführen. Von einer solchen breiten Einführung sah sie mit Blick auf die gesamtwirtschaftlichen Effekte ab: Ein CO₂-Grenzausgleichsmechanismus nach EU-Modell würde alle Unternehmen betreffen, die Eisen, Stahl, Aluminium oder Dünger importieren. Für sie fielen direkte Kosten des CO₂-Grenzausgleichs sowie administrativer Aufwand an. Insbesondere exportorientierte Unternehmen, die importierte Vorprodukte verarbeiten, würden erheblich belastet und in ihrer Wettbewerbsfähigkeit bedroht.

Diese Beeinträchtigung zahlreicher Akteure in mehreren Sektoren der Schweizer Wirtschaft erachtet die Kommission angesichts des geringen erwarteten Nutzens als unverhältnismässig. Bei der Produktion von Stahl und Aluminium sieht sie keine Verlagerungsgefahr infolge der CO₂-Bepreisung. Im Bereich Düngemittel bestehen in der Schweiz keine Produktionsanlagen, die dem EHS unterstellt sind und damit verlagerungsgefährdet sein könnten. Auch die Schweizer Stromproduktion ist aufgrund der wenig bedeutenden Importe von fossil produziertem Strom nicht verlagerungsgefährdet. Mit Wasserstoff – der letzten Kategorie im EU-CBAM – findet bislang kaum Handel statt. Ein CBAM, der der Vermeidung von Carbon Leakage dient, ist in den Sektoren Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel, Elektrizität und Wasserstoff daher nicht erforderlich. Handlungsbedarf besteht aus Sicht der Kommission einzig im Zementsektor. Vor diesem Hintergrund hat sie ihr Gesetzgebungsvorhaben nicht am EU-CBAM ausgerichtet.

Die Kommission hat auch darüber diskutiert, ob statt eines Grenzausgleichsmechanismus andere Instrumente die möglichen Wettbewerbsnachteile der Schweizer Zementindustrie kompensieren könnten. Im Bundesgesetz über die Ziele im Klimaschutz, die Innovation und die Stärkung der Energiesicherheit (KlG) ist die Förderung neuartiger Technologien und Prozesse verankert (Art. 6). Auch emissionsintensive Industrieanlagen könnten von dieser Finanzhilfe profitieren, für die bis 2030 insgesamt 1,2 Milliarden Franken zur Verfügung stehen. Ergänzend ermöglicht es das CO₂-Gesetz, einen Teil der Erlöse aus den Versteigerungen von Emissionsrechten im EHS für Dekarbonisierungsmassnahmen in EHS-Anlagen zu verwenden (Art. 37b). Je nach Höhe der Erlöse werden etwa 45 Millionen Franken pro Jahr bis 2030 zur Verfügung stehen. Diese befristeten Fördermöglichkeiten lösen aus Sicht der Kommission das Grundproblem im Zementsektor nicht: Für die anstehenden grossen Investitionen in die Dekarbonisierung fehlt die nötige Planungssicherheit. Die Kommission ist überzeugt, dass ein Zement-CBAM stabile Rahmenbedingungen schaffen kann.

Schliesslich erwog die Kommission wiederholt, die weiteren Entwicklungen in der EU abzuwarten. Der Bundesrat hatte sich im Juni 2023 im Bericht in Erfüllung des Postulats 20.3933 entsprechend positioniert: Mit dem Postulat war der Bundesrat beauftragt worden, einen CO₂-Grenzausgleichsmechanismus für die Schweiz zu prüfen. Er befand, dass die Schweiz derzeit von der Einführung eines Grenzausgleichsmechanismus absehen und abwarten sollte, wie sich der Vollzug des EU-CBAM und die handelsrechtlichen Reaktionen darauf entwickeln.²⁴ Die Kommission teilt die Einschätzung des Bundesrates nicht: Ihrer Auffassung nach ist es nötig, für den Zementsektor einen Grenzausgleichsmechanismus einzuführen, da in diesem Industriezweig das Risiko von zukünftigem Carbon Leakage hoch erscheint. Seit Anfang 2026 erhöhen sich infolge der EHS-Anpassungen schrittweise die Produktionskosten der Schweizer Zementwerke. Aus Sicht der Kommission muss der gesetzgeberische Prozess jetzt vorangetrieben werden, um rasch klare Rahmenbedingungen und damit Investitionssicherheit zu gewährleisten.

4.1 Geltungsbereich

Das Gesetz gilt ausschliesslich für die Einfuhr von Zement. Betroffen sind sechs Zolltariflinien. Sie entsprechen der EU-Warenliste für den CBAM-Sektor Zement. Innerhalb des Zementsektors deckt das Gesetz damit denselben Geltungsbereich ab wie die EU. Der zentrale Unterschied zum EU-System ist, dass der Schweizer CBAM nur Zement erfasst, während die EU insgesamt sechs Sektoren (Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel, Elektrizität, Wasserstoff) dem CBAM unterstellt.

Der Schweizer Zement-CBAM gilt nicht für Waren mit Ursprung in der EU oder in der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA). Durch die Verknüpfung des Schweizer EHS mit jenem der EU ist eine gleichwertige CO₂-Bepreisung sichergestellt. Neben den 27 EU-Mitgliedstaaten sind auch Norwegen, Island und Liechtenstein Teil des EU-EHS. Der Bundesrat erhält die Kompetenz, unter gewissen Bedingungen weitere Staaten vom Gesetz auszunehmen. Zudem soll der Bundesrat Importeure, die nur kleine Mengen an Zement einführen, von der Regelung ausnehmen können. Ausgleichspflichtig wird also nur, wer mit seinen Importen einen bestimmten Schwellenwert überschreitet. In der EU liegt dieser seit Anfang 2026 bei 50 Tonnen Warengewicht pro Jahr.²⁷

4.2 Ein eigenständiges System

Grundsätzlich gelten für den Zementsektor im Schweizer CBAM die gleichen Regeln wie im EU-CBAM. Es werden dieselben Waren erfasst, und die Berechnung der Grenzausgleichsabgabe orientiert sich am Vorgehen der EU. Dadurch erhalten die Schweizer Zementwerke denselben Schutz vor Wettbewerbsnachteilen infolge der CO₂-Bepreisung wie jene in der EU.

Trotz übereinstimmender Grundsätze wird der Schweizer Zement-CBAM als eigenständiges System umgesetzt. Er ist weder an das EU-System angebunden, noch nutzt oder übernimmt er dessen Vollzugsinfrastruktur. Dank den spezifischen Gegebenheiten im Zementsektor kann der Zement-CBAM deutlich schlanker und einfacher ausgestaltet werden als der EU-CBAM: Die Wertschöpfungskette im Zementsektor ist überschaubar, der Anwendungsbereich umfasst nur sechs Zolltariflinien, und die Zahl der Importe ist tief. Demgegenüber deckt der breit angelegte EU-CBAM neben Zement fünf weitere Sektoren ab, in denen die Umsetzung des Grenzausgleichs anspruchsvoller ist.

Der Aufbau eines eigenständigen Systems verschafft der Schweiz Spielraum bei der Ausgestaltung und Umsetzung. Eine unabhängige Lösung ist schneller umsetzbar, da der Zugang zum EU-CBAM Verhandlungen mit der EU und detaillierte Abklärungen zur Kompatibilität der beiden Systeme erfordern würde.

4.3 Vollzug

Der CO₂-Grenzausgleich im Schweizer Zement-CBAM wird durch eine Abgabepflicht für Importeure realisiert, die mit der Einfuhranmeldung entsteht. Der Vollzug stützt sich auf eine vierteljährliche Selbstdeklaration der Importeure. Sie sind ab einem durch den Bundesrat zu bestimmenden Mengenschwellenwert verpflichtet, die Treibhausgasemissionen der eingeführten Waren zu melden und anschliessend den für diese Emissionen fälligen Grenzausgleich zu bezahlen.

In der EU dagegen wird der Grenzausgleich indirekt vollzogen. Die Importeure müssen ihre Emissionen mit CBAM-Zertifikaten decken, was in der Abwicklung weitaus komplexer ist. Um den Vollzug möglichst einfach zu gestalten, wird im Schweizer Zement-CBAM auf ein solches Zertifikate-System verzichtet. Die direkte Bepreisung hält den administrativen Aufwand für die betroffenen Unternehmen und für die Verwaltung gering. Auch diverse Prüf- und Arbeitsschritte, wie sie das EU-System vorsieht, sind im Schweizer Zement-CBAM nicht nötig, da die Wertschöpfungsketten und Transaktionen im Zementsektor überschaubar sind und der Grenzausgleich direkt vollzogen wird.

Der gewählte schlanke Ansatz ist spezifisch für den Zementsektor konzipiert. Er ist darauf ausgerichtet, den Vollzugsaufwand für alle Akteure möglichst gering zu halten. Er könnte nicht ohne Weiteres auf andere Sektoren übertragen werden. Voraussetzung dafür wäre, dass die Sektoren in Bezug auf die Umsetzung ähnlich übersichtlich und gut erfassbar wären, was beispielsweise in den Sektoren Aluminium sowie Eisen und Stahl nicht der Fall ist. Zu betonen ist, dass eine Ausdehnung des Geltungsbereichs eine Gesetzesänderung erfordern würde. Die Kommission strebt keine solche Ausdehnung an.

4.4 Einnahmen aus dem CO₂-Grenzausgleich

Die Einnahmen aus dem Grenzausgleich dienen primär der Deckung der Vollzugskosten. Die nach Abzug der Vollzugskosten tatsächlich verfügbaren Erträge fliessen in den allgemeinen Bundeshaushalt. Insgesamt sind die potenziellen Einnahmen aus dem Zement-CBAM bescheiden: Bleiben die Importe auf dem Niveau von 2023, sind – je nach Preisentwicklung im EHS – nach dem Auslaufen der kostenlosen Zuteilung jährliche Einnahmen von rund 10 000 bis 50 000 Franken zu erwarten²⁸.

Neben der Zuweisung an den Bundeshaushalt hat die Kommission folgende weitere Verwendungszwecke geprüft: Zuweisung an die internationale Klimafinanzierung, Zweckbindung für Massnahmen zur Anpassung an den Klimawandel, Zweckbindung zur Förderung von innovativen Technologien und Prozessen in Unternehmen, Rückverteilung an die direkt betroffenen Branchen oder die Bevölkerung. Aus rechtlicher Sicht liessen sich alle diese Varianten umsetzen. Eine Zuweisung an die internationale Klimafinanzierung oder auch eine Zweckbindung zur Innovationsförderung würden den Regulierungszweck – die Vermeidung von Carbon Leakage – zusätzlich unterstützen.

Aufgrund des sehr geringen Einnahmepotenzials hat sich die Kommission gegen eine Zweckbindung der Erträge oder eine Zuweisung an die internationale Klima-finanzierung entschieden. Zudem sieht die Kommission keinen Bedarf für Abfederungsmassnahmen und sieht somit auch von einer Rückverteilung an die betroffenen Unternehmen oder an die Bevölkerung ab. Die Einnahmen fliessen somit in den Bundeshaushalt.

Es ist festzuhalten, dass das Bundesgesetz über den CO₂-Grenzausgleich bei der Einfuhr von Zement keine fiskalischen Ziele verfolgt. Zweck des Gesetzes mit Lenkungscharakter ist es, Carbon Leakage zu verhindern. Bleiben die Zementimporte aus Ländern ohne Abkommen zur Verknüpfung von Emissionshandelssystemen oder vergleichbare Regelungen gering und damit die Einnahmen aus dem Grenzausgleich niedrig, spricht das für die Wirksamkeit der Regelung. Würden hingegen Zementimporte aus diesen Ländern stark ansteigen und zu hohen Grenzausgleichseinnahmen führen, wäre dies ein Indiz für eine Verfehlung des Zwecks. Dann hätte nämlich eine Verlagerung der Zementproduktion und der damit verbundenen Emissionen in Drittländer mit tieferer oder fehlender CO₂-Bepreisung stattgefunden. Dies will der Zement-CBAM verhindern. Er ist somit primär als präventives Instrument zu verstehen.

1. Abschnitt Zweck und Geltungsbereich

2. Abschnitt Grenzausgleichsabgabe

3. Abschnitt Datenbearbeitung

4. Abschnitt Strafbestimmungen und Strafverfolgung

5. Abschnitt Schlussbestimmungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Die im Rahmen der Erarbeitung der Vorlage durchgeführte Volkswirtschaftliche Beurteilung (VOBU)³⁸ hat anhand verschiedener Szenarien Schätzungen der möglichen Einnahmen aus dem Zement-CBAM vorgenommen. Die Einnahmen hängen von zahlreichen Faktoren ab und sind dementsprechend schwer zu prognostizieren. Sie fliessen in den Bundeshaushalt.

Nimmt man die heutigen Importe von Zement aus Drittstaaten als Grundlage, so ergeben sich – je nach Höhe des EHS-Preises – mittel- bis längerfristige Einnahmen von rund 10 000 bis 50 000 Franken pro Jahr. Falls diese Importe im Zeitverlauf ansteigen, wären auch Einnahmen im sechsstelligen Frankenbereich möglich. Höhere Werte scheinen aus heutiger Sicht unrealistisch.

Diesen Einnahmen stehen Kosten für den Vollzug durch die Verwaltung gegenüber. Schätzungen für den Aufbau der entsprechenden Informations- und Dokumentationssysteme belaufen sich auf einen Initialaufwand von 50 000 bis 100 000 Franken, plus jährliche Betriebskosten von 10 000 bis 20 000 Franken. Der finanzielle Aufwand im Zusammenhang mit dem Vollzug kann – abhängig von den Einnahmen und dem effektiven Vollzugsaufwand – einen zusätzlichen Finanzierungsaufwand nach sich ziehen.

Der personelle und administrative Aufwand für den Bund ist sowohl in der Einführungs- als auch in der Vollzugsphase gering, da teilweise bestehende Strukturen und Kapazitäten genutzt werden können. Es sind keine zusätzlichen personellen Ressourcen notwendig.

6.2 Auswirkungen auf Kantone, Städte und Gemeinden

Die Vorlage hat keine direkten Auswirkungen auf Kantone, Städte und Gemeinden, da die Umsetzung in die Zuständigkeit des Bundes fällt.

6.3 Auswirkungen auf die Unternehmen und die Gesamtwirtschaft

Gesamtwirtschaftlich sind die Effekte der Einführung eines Zement-CBAM aufgrund der Fokussierung auf den Zementsektor gering. Der Zementsektor fällt in der Schweiz relativ zur Gesamtwirtschaft nicht stark ins Gewicht (< 0,5 Prozent des BIP), weshalb keine nennenswerten Auswirkungen auf das BIP erwartbar sind. Die 770 Beschäftigten stellen weniger als 0,15 Prozent der Gesamtbeschäftigung der Schweiz dar. Der Zement-CBAM schützt damit zwar nur einen kleinen Teil der Gesamtwirtschaft, verhindert aber potenziell eine vollständige Verlagerung der Zementproduktion ins Ausland. Damit sichert er bis zu 770 Arbeitsplätze und trägt zur Versorgungssicherheit der Bauwirtschaft bei.

Für Abnehmer zementhaltiger Produkte aus der EU und Schweiz fallen – unabhängig von der Einführung eines Zement-CBAM – infolge der Aufhebung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten im Schweizer EHS künftig höhere Kosten an. Dabei ist davon auszugehen, dass die Kosten zumindest teilweise auf die Konsumentinnen und Konsumenten überwälzt werden. Der Zement-CBAM verteuert die Importe von Zement aus Drittstaaten. Insgesamt dürften die Bau- und die Konsumentenpreise von allen in der Schweiz in Verkehr gebrachten Zementprodukten steigen. Der grösste Teil der Preissteigerung ist auf die Aufhebung der kostenlosen Zuteilung zurückzuführen, der Rest auf die teureren Importe aus Drittstaaten.

Durch die Einführung des Zement-CBAM werden auf dem Schweizer Markt gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen in- und ausländischen Produzenten in Bezug auf die CO₂-Bepreisung geschaffen. Vor dem Hintergrund der Aufhebung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten im Schweizer EHS trägt die Vorlage folglich dazu bei, eine Verlagerung der Zementproduktion in Drittländer zu verhindern.

Die Attraktivität der Schweiz als Industriestandort ist vom Zement-CBAM marginal betroffen. Für die sechs Zementwerke erhöht sich die Planungssicherheit in Bezug auf die Entwicklung der klimapolitischen Rahmenbedingungen. Im Zementsektor wird zudem die Parallelität zu den geltenden EU-Instrumenten – und damit zu den Rahmenbedingungen des wichtigsten Handelspartners der Schweiz in diesem Bereich – gewährleistet.

Aus im Rahmen der VOBU durchgeführten Interviews mit direkt betroffenen Unternehmen geht hervor, dass sie bei Einführung eines Zement-CBAM durch die Schweiz von einem geringen Vollzugsaufwand ausgehen. Viele der Unternehmen gehören internationalen Grosskonzernen an, welche bereits im Rahmen des EU-CBAM mit den entsprechenden Regulatorien vertraut sind. Es ist zu beachten, dass ein von der EU unabhängiges System zwar eine sektorspezifische Regelung und einen schlankeren Vollzug ermöglicht, im Vergleich zu einem mit der EU harmonisierten oder verknüpften CBAM aber zusätzlichen administrativen Aufwand auf Unternehmensseite bedeuten kann.

Für die Umsetzung des Zement-CBAM geht die VOBU pro betroffenes Unternehmen von einem Initialaufwand sowie von jährlichen Kosten von je ungefähr 3 000 Franken aus.³⁹ Im Jahr 2023 führten 26 Unternehmen Zementwaren ein, die unter den Geltungsbereich des Zement-CBAM fallen würden. Insgesamt gab es 34 Importtransaktionen. Würde man wie die EU eine Bagatellgrenze von 50 Tonnen ansetzen, so verblieben noch zwei Unternehmen mit insgesamt neun Importtransaktionen. Betroffene Importeure können Baufirmen, Zwischenhändler oder die Zementunternehmen selbst sein.

Die steigenden Preise infolge der Entwicklungen im EHS sowie der durch den CBAM implizierte Schutz vor emissionsintensiven Produkten aus Drittstaaten in der Vorlage verstärken die Anreize zur Dekarbonisierung. Langfristig hängt die Zukunft der Schweizer Zementproduktion von der Dekarbonisierung der Produktionsprozesse ab, wobei Technologien zur Abscheidung und Speicherung von CO₂ (CCS) und die Produktion von CO₂-armem Zement derzeit technisch die einzigen Optionen sind, um die prozessbedingten Emissionen bis 2050 ausreichend zu reduzieren. Der Hochlauf von CCS erfordert Anreize für private Investitionen, zu denen die Vernehmlassungsvorlage zum Rahmengesetz über CCS und NET sowie die Einführung eines CBAM beitragen können. Umgekehrt spielt die Zementindustrie für den Hochlauf der Infrastruktur zur Abscheidung und Speicherung von CO₂ in der Schweiz eine wichtige Rolle, weil die Zementindustrie fast die Hälfte der Emissionen verursacht, die mit CCS vermindert werden müssen. Für die Wirtschaftlichkeit der geplanten Transport- und Speicherinfrastruktur ist die insgesamt abgeschiedene CO₂-Menge entscheidend: Je höher diese ausfällt beziehungsweise je mehr Sektoren am Hochlauf beteiligt sind, desto leichter lassen sich die entsprechenden Infrastruktur-Investitionen amortisieren.

6.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Die Einführung eines Zement-CBAM kann langfristig zur Verringerung der Treibhausgasemissionen beitragen (vgl. Ziff. 6.5) und damit auch die Generationengerechtigkeit unterstützen, indem potenziellen künftigen Klimaschäden vorgebeugt wird.

6.5 Auswirkungen auf die Umwelt

Mit der Vorlage lässt sich das Risiko von Carbon Leakage verringern. Die Vermeidung von Carbon Leakage ermöglicht insgesamt eine stärkere Reduktion der globalen Treibhausgasemissionen in der Industrie und trägt damit zur Abschwächung des Klimawandels bei. Eine geringere Emissionsbelastung wirkt sich zudem indirekt positiv auf die Biodiversität und auf natürliche Produktionsgrundlagen wie Böden und Gewässer aus. Gleichzeitig schafft die Vorlage zusätzliche Anreize für den Hochlauf der direkten Abscheidung und Speicherung prozessbedingter CO₂-Emissionen sowie für die Entwicklung und den Einsatz CO₂-armen Zements.

Die VOBU schätzt vorsichtig, dass durch die Einführung des CBAM ab dem Zeitpunkt der vollständigen Implementierung jährlich zwischen 0,2 und 0,4 Millionen Tonnen CO₂ an globalen Mehremissionen infolge von Carbon Leakage vermieden werden könnten. Dieser Wert ergibt sich aus der heutigen Differenz in der Treibhausgasintensität der Zementproduktion in Drittstaaten gegenüber der Schweiz. Falls davon ausgegangen wird, dass in der Schweiz mittel- bis längerfristig sämtliche Emissionen der Zementproduktion mit CCS vermieden würden, so steigt die vermiedene Carbon Leakage auf 2,3 bis 2,5 Millionen Tonnen CO₂.

6.6 Auswirkungen auf die aussenwirtschaftlichen Beziehungen der Schweiz

Die Massnahme verfolgt ein klimapolitisches Ziel. Sie soll dazu beitragen, Carbon Leakage zu verhindern. Weil sie in Form einer Grenzausgleichsabgabe umgesetzt wird, hat sie auch eine handelspolitische Komponente. Sie sieht neue Pflichten für Importeure vor, verteuert die Importe von Zement aus Drittstaaten in die Schweiz und schafft damit ein neues Handelshemmnis gegenüber diesen Drittstaaten. Die Massnahme gleicht jedoch nur die Differenz zwischen inländischer und ausländischer CO₂-Bepreisung aus.

Grenzausgleichsmassnahmen sind generell noch weitgehend unerprobt. Von ihrer Einführung geht ein aussenwirtschaftliches Signal aus. Sie gehen mit regulatorischen und handelspolitischen Risiken einher, die eine offene Volkswirtschaft wie die Schweiz berücksichtigen muss. Offene Märkte sind der zentrale Pfeiler der Schweizer Aussenwirtschaftspolitik. Der Export eröffnet Absatzmöglichkeiten, während der Import die Beschaffung von Vorleistungen ermöglicht und Innovationen fördert. Insbesondere in Bezug auf Nachhaltigkeitsaspekte bevorzugt die Schweiz international koordinierte und multilaterale Lösungsansätze. Wichtige Handelspartner der Schweiz wie die USA oder Indien betrachten Grenzausgleichsmassnahmen als Protektionismus. Zudem ist die WTO-Kompatibilität der Massnahmen ex ante nicht eindeutig feststellbar.

Die Kommission hat diese Risiken dem angestrebten Nutzen der Massnahme gegenübergestellt. Sie beurteilt die Risiken als vertretbar, weil sich die Massnahme auf den Zementsektor beschränkt. Aus ihrer Sicht überwiegt der klimapolitische Nutzen.

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf die Kompetenzen nach den Artikeln 74 und 133 der Bundesverfassung. Gemäss Artikel 74 BV erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen. Die Treibhausgasemissionen gehören zu den schädlichen Einwirkungen. Gemäss Artikel 133 BV ist die Gesetzgebung über Zölle und andere Abgaben auf dem grenzüberschreitenden Warenverkehr Sache des Bundes. Der CO₂-Grenzausgleich fällt unter «andere Abgaben».

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Vorlage ist aus Sicht der Kommission mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar. Sie steht insbesondere im Einklang mit den Nichtdiskriminierungsverpflichtungen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994 (GATT) und der Freihandelsabkommen der Schweiz, da die Belastung durch den Zement-CBAM im Ergebnis nicht höher ist als die Belastung durch das binnenrechtliche beziehungsweise schweizerische EHS.⁴⁰ Die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz sind auch bei der Umsetzung der Vorlage zu berücksichtigen, um deren Vereinbarkeit zu gewährleisten.

7.3 Erlassform

Da es sich um neue Abgaben handelt, gibt Artikel 164 Absatz 1 Buchstabe d der Bundesverfassung vor, dass insbesondere der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung von Abgaben in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind.

7.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder neue Subventionsbestimmungen noch neue Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

7.5 Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und des Prinzips der fiskalischen Äquivalenz

Die Vorlage tangiert die Aufgabenteilung oder die Aufgabenerfüllung durch Bund und Kantone nicht.

7.6 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Die Vorlage sieht weder Finanzhilfen noch Subventionen vor.

7.7 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Artikel 164 Absatz 2 BV legt fest, dass das Bundesgesetz die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen vorsehen kann, soweit die Verfassung dies nicht ausschliesst. Die Delegationsnorm hat Gegenstand, Umfang und Leitlinien der delegierten Regelung zu umschreiben. Solche Delegationen von Rechtsetzungsbefugnissen, die über die allgemeine Vollzugskompetenz hinausgehen, sind im Folgenden erläutert:

7.8 Datenschutz

Die durchgeführte Risikovorprüfung ergab, dass die geplante Datenbearbeitung voraussichtlich nicht zu einem hohen Risiko für die Grundrechte der betroffenen Personen führt. Auf die Durchführung einer Datenschutz-Folgenabschätzung kann daher verzichtet werden. Personendaten (Name, Emailadresse, Geschäftsnummer) werden vorwiegend als Kontaktangaben zu den ausgleichspflichtigen Personen verwendet, bei welchen es sich wohl ausschliesslich um Unternehmen handeln wird. Die Bearbeitung von besonders schützenswerten Personendaten in allfälligen Strafverfahren erfolgt nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht, welches dieser Erlass als anwendbar erklärt.