Message concernant la loi fédérale sur le soutien aux expositions nationales (LSEN)

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

«Expo.02», organisée en 2002 dans la région des Trois-Lacs, est la sixième et à ce jour dernière exposition nationale à s’être tenue en Suisse. Après l’échec d’un projet en Suisse orientale («Expo 2027 Lac de Constance-Suisse orientale»), plusieurs initiatives ont vu le jour ces dernières années dans le but d’organiser une nouvelle exposition nationale (cf. ch. 1.6). Une exposition nationale dépend généralement du soutien des pouvoirs publics. Le 29 juin 2022, le Conseil fédéral et la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC) ont salué le principe d’une exposition nationale¹. Le 22 novembre 2023, le Conseil fédéral a en outre publié un rapport sur les conditions-cadres d’une exposition nationale². En adoptant la motion 23.3966 «Exposition nationale» de la Commission de la science, de l’éducation et de la culture du Conseil des États (CSEC-E) le 13 mars 2024, le Parlement a chargé le Conseil fédéral de définir les conditions-cadres d’une prochaine exposition nationale suisse, qui aurait lieu à partir de 2030.

À l’issue d’un examen approfondi, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion qu’une nouvelle base légale sous la forme d’une loi spéciale était nécessaire pour soutenir les futures expositions nationales³. Le point de vue défendu dans le message relatif à Expo.02, selon lequel des subventions uniques peuvent être allouées sur la seule base d’un arrêté financier⁴, ne tient plus au vu de l’évolution de la législation. De l’avis du Conseil fédéral, la loi du 11 décembre 2009 sur l’encouragement de la culture (LEC)⁵ ne constitue plus une base légale suffisante.

Le 25 juin 2025, le Conseil fédéral a ouvert la procédure de consultation relative à l’avant-projet de la loi fédérale sur le soutien aux expositions nationales (LSEN), tout en décidant que, vu sa situation financière actuelle, la Confédération n’accorderait pas d’aide financière à une exposition nationale jusqu’à la fin des années 2030⁶.

Le projet de loi proposé vise à définir les conditions-cadres du soutien aux futures expositions nationales et à créer la base légale ad hoc.

1.2 Options étudiées et solution retenue

En amont de ce projet de loi, il a été examiné si un soutien financier de la Confédération et une participation active au processus de sélection pouvaient être envisagés par le biais d’un complément à la LEC. Le Conseil fédéral a rejeté cette solution. Selon l’appréciation actuelle, le champ d’application de la LEC en vigueur ne s’étend pas à de futures expositions nationales. Par ailleurs, le mode de financement défini dans la LEC (plafond de dépenses pour l’Office fédéral de la culture, art. 27 LEC) n’est pas adapté pour soutenir financièrement une exposition nationale. La création d’une loi spécifique est donc préférable à une modification de la LEC.

Il a également été examiné si la base légale devait être uniquement créée pour une exposition nationale spécifique (la prochaine exposition). Pour des raisons d’efficacité, la préférence a été donnée à un modèle général. La procédure exacte sera ensuite précisée en temps voulu dans une ordonnance.

Avant l’ouverture de la consultation, le Conseil fédéral a également examiné s’il n’y avait pas lieu d’abandonner le projet, étant donné qu’il estimait que la tenue d’une exposition nationale était réaliste au plus tôt dans les années 2040. Vu cependant le mandat donné par la motion 23.3966 de la CSEC-E «Exposition nationale», le chargeant de définir les conditions-cadres d’une prochaine exposition nationale suisse, le Conseil fédéral a opté pour le maintien du projet. Il souhaite qu’une base légale soit créée pour régler les modalités d’un éventuel soutien par la Confédération d’une future exposition nationale. Il a été conforté dans cette décision par la large adhésion à la création d’une telle base légale exprimée lors de la consultation.

1.3 Relation avec le programme de la législature, le plan financier et les stratégies du Conseil fédéral

Le projet est annoncé à l’art. 11, objectif 10, de l’arrêté fédéral sur le programme de la législature 2023 à 2027, sous la forme d’une mesure intitulée «Définition des conditions-cadres pour une prochaine exposition nationale à partir de 2030»⁷. Cette mesure sera mise en œuvre dans le cadre du projet de loi proposé. L’ouverture d’une consultation sur la création de bases juridiques régissant le soutien à une éventuelle exposition nationale figurait donc parmi les objectifs 2025 du Conseil fédéral. L’adoption du message correspondant, quant à elle, compte au nombre des objectifs du Conseil fédéral pour 2026⁸.

Le Conseil fédéral a échangé en amont la CdC. En juin 2022, la Confédération et les cantons ont adopté une position de principe favorable à une future exposition nationale. Ils se sont déclarés prêts à soutenir des initiatives sur le plan des idées et à les accompagner dans le processus de planification. La position exposée ne contenait aucune déclaration d’intention en matière de financement. Elle précisait que le financement devait être décidé par les organes compétents au regard de la situation budgétaire⁹. Le 22 novembre 2023, le Conseil fédéral a publié, dans le cadre du programme de la législature 2019 à 2023, un rapport sur les conditions-cadres d’une exposition nationale, sur lequel le projet de LSEN faisant l’objet du présent message s’appuie¹⁰.

Parallèlement à l’ouverture de la procédure de consultation relative à l’avant-projet de loi, le Conseil fédéral a annoncé le 25 juin 2025 que, compte tenu de la situation financière tendue de la Confédération et des enjeux économiques et géopolitiques attendus, il avait décidé de ne pas soutenir financièrement d’exposition nationale dans les années 2030. Les finances fédérales sont soumises à une forte pression Le message du 19 septembre 2025¹¹ relatif au programme d’allègement budgétaire 2027 prévoit, à partir de 2027, un allègement annuel du budget fédéral d’environ 3 milliards de francs. Cet allégement prend essentiellement la forme d’une réduction des dépenses, car la perte structurelle est principalement dû à une croissance excessive de celles-ci. Le Parlement a décidé de rejeter de nombreuses mesures d’allégement, réduisant environ d’un tiers les économies visées. À cela s’ajoute le risque de recul des recettes, notamment fiscales, compte tenu, d’une part, de la détérioration de la situation économique et, d’autre part, des conséquences potentielles des projets de loi en suspens au Parlement, de portée considérable. Partant, la Confédération ne dispose guère, à court et moyen termes, de ressources suffisantes pour engager des dépenses spéciales telles qu’une participation à une prochaine exposition nationale. Pour rappel, Expo.02 avait coûté près d’un milliard de francs à la Confédération¹².

Le projet est conforme aux objectifs stratégiques du Conseil fédéral consistant à renforcer la cohésion sociale et à favoriser les échanges entre les différentes régions de la Suisse¹³.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

En adoptant la motion 23.3966 CSEC-E «Exposition nationale» en mars 2024, le Parlement a chargé le Conseil fédéral de définir les conditions-cadres d’une prochaine exposition nationale suisse qui aurait lieu à partir de 2030, d’opérer une sélection d’ici à l’été 2026 entre les différentes initiatives d’exposition nationale et de préciser les intentions de la Confédération en matière de financement d’ici à la fin de 2026. Conformément à cette motion, le Parlement a intégré la mesure «Définition des conditions-cadres pour une prochaine exposition nationale à partir de 2030» dans le programme de la législature 2023 à 2027 (cf. ch. 1.3).

Le 14 juin 2024, le Conseil fédéral a décidé de créer les bases juridiques requises pour le soutien d’une future exposition nationale et de lancer les travaux préparatoires à cet effet, parmi lesquels figure la préparation conceptuelle d’une procédure de sélection. Il donne suite à la motion, en définissant les conditions-cadres d’une prochaine exposition nationale. Le 25 juin 2025, il a ouvert la procédure de consultation relative à l’avant-projet de loi fédérale sur le soutien aux expositions nationales (LSEN).

À la même date, le Conseil fédéral a décidé que, au vu de la situation des finances fédérales, aucun soutien financier de la Confédération ne pourrait être prévu d’ici à la fin des années 2030, s’acquittant ainsi de la demande faite par la motion de préciser ses intentions de financement.

À l’heure actuelle, la Confédération ne peut pas procéder à la sélection d’une initiative, étant donné que celle-ci requiert, outre une procédure ad hoc et une base légale, sa disposition de principe à participer au financement. Même après l’entrée en vigueur de la loi, aucune procédure d’examen et de sélection n’est pour l’instant prévue, puisque la Confédération n’envisage pas d’octroyer de soutien financier prochainement.

1.5 Opportunités et risques d’une exposition nationale

La Suisse a organisé six expositions nationales à ce jour. La dernière, Expo.02, a eu lieu en 2002 a dans la région des Trois-Lacs. Les expositions nationales sont des événements d’envergure à caractère extraordinaire, qui concernent l’ensemble du pays. Du fait de leur portée, de la préparation qu’elles nécessitent et de leur importance, de telles expositions ne sont envisageables qu’à de longs intervalles et se démarquent ainsi de manifestations qui prennent place de manière récurrente à quelques années d’écart.

Mais une exposition nationale a-t-elle encore sa raison d’être au XXIe siècle¹⁴? Est-elle davantage une source d’opportunités que de risques? Il est bien difficile de donner une réponse générale à ces questions. On peut globalement affirmer qu’une exposition nationale qui ne servirait qu’à présenter des produits et des prestations ou qui aurait pour seule ambition d’être une fête populaire sans véritable «héritage» ne serait plus de mise. Les nombreuses possibilités d’information sur les produits et la pléthore d’événements et de foires mis sur pied plaident contre ce format. Une exposition nationale a un rôle à la fois social, culturel et économique. Elle a pour fonction d’encourager la réflexion au sujet de l’identité culturelle et sociale de la Suisse, de manière à renforcer la cohésion nationale et à affirmer la position de la Suisse au sein de la communauté internationale. Elle vise par ailleurs à créer un espace de rencontre entre différents groupes de population, régions et générations, qui serve aussi au dialogue sur les enjeux de société actuels et à venir. De plus, elle doit aborder les enjeux de notre époque et générer un bénéfice culturel, économique et à long terme pour l’ensemble de la Suisse. Dans ce contexte, une telle exposition peut aussi être un moteur d’innovation, de durabilité, de numérisation, de tourisme et de développement économique. Elle doit permettre d’explorer les perspectives de développement nationales, en tenant compte des multiples défis et opportunités auxquels la Suisse est confrontée.

Une exposition nationale engendre des coûts considérables et s’accompagne d’un risque financier important, sans même évoquer les dépenses liées à la sécurité de l’espace public, un enjeu dont l’importance n’a cessé de croître ces dernières années. En outre, une exposition nationale peut avoir un impact sur l’environnement et le climat et entraîner des coûts à ce niveau. Lors de la dernière exposition nationale, Expo.02, après l’octroi de plusieurs crédits supplémentaires, la contribution de la Confédération s’est établie à près d’un milliard de francs (918,8 millions) pour un coût total d’environ 1,6 milliard, soit quatre fois le montant initialement prévu.

Planifier et réaliser une exposition nationale est une entreprise très exigeante, qui requiert la mise en place de structures de gestion et de mécanismes de contrôle efficaces et efficients. Expo.02 a montré que des lacunes sur ce plan pouvaient entraîner de graves conséquences en termes de surcoûts, de retards et d’atteinte à l’image, avec pour conséquence de saper la confiance dans ce type de projet et de compliquer l’adhésion des cercles politiques et de la société civile au lancement d’autres projets comparables. Il s’agit d’en tirer les enseignements pour une future exposition nationale¹⁵.

Un projet de nouvelle exposition nationale a été lancé avant d’être abandonné en 2016. Il s’agissait d’une initiative conjointe des cantons d’Appenzell Rhodes-Extérieures, de Saint-Gall et de Thurgovie intitulée «Expo 2027 Lac de Constance – Suisse orientale». Les citoyens des cantons de Saint-Gall et de Thurgovie ont toutefois rejeté en 2016 les crédits de planification pour la suite des travaux, qui prévoyaient notamment la réalisation d’une étude de faisabilité.

1.6 Projets en vue d’une prochaine exposition nationale

Plusieurs organismes se sont dits intéressés par l’organisation d’une prochaine exposition nationale (cf. encadré). Muntagna, NEXPO, Svizra27 et X27 persistent dans leurs projets malgré l’absence de soutien financier de la Confédération pour les années 2030. Il n’est toutefois pas à exclure que certains de ces projets soient partiellement ou totalement abandonnés au regard des perspectives de financement limitées.

Entre 2023 et 2024, les quatre porteurs de projets ont d’abord étudié la possibilité d’une fusion avant de l’écarter; ils poursuivent donc leurs projets de manière indépendante.

1.7 Relation avec de possibles Jeux olympiques et paralympiques d’hiver en Suisse

Le projet de loi n’a aucun lien direct avec de futures décisions portant sur d’éventuels Jeux olympiques et paralympiques d’hiver en Suisse. Il convient néanmoins de coordonner les manifestations de grande envergure se déroulant en Suisse et soutenues par des fonds publics¹⁶. Organiser une exposition nationale et des Jeux olympiques sur une même période n’est guère réalisable.

Le 19 juin 2026, le Conseil fédéral a pris connaissance des résultats de la consultation relative aux grandes lignes du soutien à la candidature suisse aux Jeux olympiques et paralympiques d’hiver de 2038 et a adopté le message à l’intention du Parlement¹⁷. L’arrêté de principe et de planification prévoit une contribution fédérale maximale de 200 millions de francs, sans responsabilité en cas de perte et à condition que les cantons et les communes apportent ensemble une contribution d’un montant au moins équivalent. L’association responsable de l’organisation des Jeux prévoit de constituer une garantie de déficit financée par des fonds privés à hauteur de 200 millions de francs. Elle évalue le coût total des Jeux à 2,2 milliards de francs; outre les subventions versées par les pouvoirs publics, le financement sera assuré par les recettes tirées du sponsoring, de la vente de tickets et de produits dérivés, ainsi que par une importante contribution du CIO¹⁸.

2.1 Résultats

La consultation, qui a couru du 25 juin au 16 octobre 2025, a donné lieu à 52 avis¹⁹.

Une majorité des acteurs qui se sont exprimés lors de la consultation sont favorables sur le principe à l’introduction d’une nouvelle base légale pour le soutien aux futures expositions nationales²⁰. Les cantons, la plupart des partis et des associations faîtières ainsi que, notamment, les organismes responsables et villes impliqués par des projets passés ou en cours saluent la création d’une base légale ainsi que la clarification du rôle de la Confédération dans le cadre d’un tel projet d’envergure nationale.

Dans les cas où le projet est rejeté, cela était soit parce que les participants à la consultation ne voyaient pas la nécessité de prévoir une loi fédérale spécifique à cette fin, soit pour des raisons financières²¹.

La plupart des participants à la consultation souscrivent aux propositions faites concernant le rôle de soutien de la Confédération²².

Les principales critiques émises lors de la consultation portent sur le modèle de financement proposé²³ et l’absence d’une intégration précoce de l’Assemblée fédérale dans la décision de financement²⁴. Les remarques faites en ordre dispersé au sujet d’autres articles de l’avant-projet de loi concernent pour la plupart des aspects techniques ou rédactionnels.

L’une des critiques formulées à l’encontre du modèle de financement concerne le plafonnement, prévu dans l’avant-projet, de l’aide financière de la Confédération à 30 % des coûts imputables. Cette disposition est rejetée par une nette majorité des participants, toutes catégories confondues. Les cantons, les partis politiques concernés et les associations ainsi que de nombreux acteurs issus des milieux intéressés font valoir qu’une manifestation de l’ampleur d’une exposition nationale ne saurait voir le jour sans une participation substantielle de la Confédération.

La disposition prévoyant une participation des cantons et des communes obligatoirement égale à celle de la Confédération est également critiquée. Cette participation paritaire au financement est jugée irréaliste et inopportune, et ne saurait être supportée, notamment pour les cantons et communes qui contribuent directement au financement. Elle pèserait de manière disproportionnée sur les régions structurellement faibles, ce qui est contraire à l’idée de cohésion et de solidarité nationale. La majorité des cantons et la CdC plaident donc pour le retrait de cette disposition ou soumettent une proposition d’adaptation. Certains milieux intéressés, et notamment la quasi-totalité des organismes responsables concernés, rejettent également la proposition, tandis que les partis et les organisations faîtières ne se prononcent pas sur le sujet. S’agissant de l’exclusion d’une garantie de déficit, les avis sont partagés. Si seuls deux participants se prononcent expressément en faveur de la disposition, plusieurs cantons, associations et organismes responsables se montrent, à l’inverse, critiques à son égard ou la rejettent. Les autres participants ne prennent pas position sur cet aspect.

Un autre point de discussion important concerne la question de savoir à qui il revient de décider du lancement de la procédure liée à la participation financière à une future exposition nationale et la manière dont il faut définir les rôles respectifs des acteurs impliqués. D’aucuns réclament que le Conseil fédéral ne soit pas habilité à prendre des décisions de principe en la matière sans le concours de l’Assemblée fédérale. Quelques participants demandent en outre au Conseil fédéral de reconsidérer sa décision de ne pas participer au financement d’une exposition nationale dans les années 2030.

2.2 Adaptations apportées au projet

Le Conseil fédéral s’en tient aux grandes lignes proposées s’agissant de l’aide financière de la Confédération. La situation des finances publiques (cf. ch. 1.3) ne s’est pas améliorée depuis le début de la consultation. L’allégement budgétaire proposé par le Conseil fédéral avec le programme d’allégement budgétaire 2027 n’a pas été intégralement mis en œuvre. De plus, la Confédération va au-devant de défis financiers ces prochaines années, avec le financement de l’armée et des systèmes sociaux, qui nécessitent une augmentation des recettes de la Confédération. Dans ce contexte, le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas responsable de proposer à l’Assemblée fédérale d’augmenter la participation maximale de la Confédération au financement d’une exposition nationale. Indépendamment de la situation financière actuelle, le Conseil fédéral estime que le plafonnement de l’aide financière fédérale à 30 % des coûts et qu’une participation financière paritaire des cantons et des communes sont appropriés. Relever la participation de la Confédération ou abaisser celle des cantons et des communes diluerait les responsabilités attachées au projet. La solution de financement proposée par le Conseil fédéral, y compris la contribution des cantons et des communes à hauteur d’un montant au moins équivalent à la contribution fédérale, correspond dans les grandes lignes à celle qu’il a proposée pour les Jeux olympiques d’hiver 2038, un autre projet d’envergure.

Le projet a été adapté pour intégrer la demande d’associer dès le début de la procédure l’Assemblée fédérale à la décision relative à une exposition nationale, par un arrêté de principe et de planification. Cet arrêté détermine si la Confédération participera ou non au financement d’une exposition nationale. Dans l’avant-projet mis en consultation, le Parlement n’avait pas la possibilité de se prononcer sur la décision avant de statuer sur le crédit d’engagement, soit à la fin de la procédure. Les organismes responsables des projets et le Conseil fédéral auraient ainsi ignoré pendant toute la durée de la procédure d’examen et de sélection, d’ailleurs relativement complexe, si le principe même du soutien à une exposition nationale pour une période donnée serait approuvé par l’Assemblée fédérale. L’adaptation demandée est compréhensible et démocratiquement justifiée du point de vue du Conseil fédéral. Un nouvel art. 3 a donc été ajouté au projet de loi. Afin de tenir compte du moratoire du Conseil fédéral sur le financement pour les années 2030, une disposition transitoire a été en outre introduite à l’art. 13. Elle prévoit que le Conseil fédéral peut proposer un arrêté de principe et de planification conformément à l’art. 3 au plus tôt en 2035, rendant la tenue d’une exposition nationale réaliste à partir des années 2040.

Des précisions matérielles et des adaptations rédactionnelles ont été apportées à de nombreux articles en réponse aux avis recueillis lors de la consultation (cf. commentaires au ch. 5).

4.1 Objectifs d’une future exposition nationale

Une exposition nationale est un projet d’une importance particulière, étant donné son rayonnement et sa fonction identitaire. Il est communément admis qu’elle peut avoir lieu environ une fois par génération et qu’elle offre une plateforme permettant de débattre de questions sociétales centrales et d’explorer les perspectives de développement pour le pays. Une exposition nationale concerne la Suisse dans son ensemble, et son rayonnement dépasse les frontières nationales.

De plus, une exposition nationale crée un espace de rencontre entre groupes de population, régions et générations, qui sert aussi au dialogue sur les enjeux de société actuels et à venir, tout en encourageant la réflexion au sujet de ce qui constitue l’identité culturelle et sociale de la Suisse. Elle contribue ainsi à renforcer la cohésion nationale et à affirmer la position de la Suisse au sein de la communauté internationale.

Dans le même temps, ce genre d’événement offre l’occasion de se pencher sur les multiples défis et opportunités qui se présentent à la Suisse ainsi que les approches innovantes pour y répondre. Une exposition nationale n’a pas seulement une dimension culturelle; elle a aussi des dimensions sociale, économique et politique, et vise à générer un bénéfice culturel et économique à long terme pour le pays dans son ensemble.

À travers l’échange et la rencontre, elle favorise la cohésion et l’ouverture à l’égard de la diversité du pays et permet au grand public d’appréhender des valeurs sociétales clés.

Ces objectifs sont explicitement visés à l’art. 2 du projet de loi.

4.2 Rôle de la Confédération

Dans le cadre d’une future exposition nationale, la Confédération se considère comme un soutien et un potentiel bailleur de fonds, dans la limite des conditions prévues par la loi proposée. Le projet précise qu’elle peut choisir d’allouer ou non un soutien financier (formulation potestative de la disposition) et conditionne, le cas échéant, ce soutien à des conditions et charges claires.

Ces conditions et charges portent notamment sur l’organisation et la gouvernance du projet, son financement ainsi qu’une organisation professionnelle et un reporting transparent. La Confédération veille au respect des dispositions; en cas de manquement, elle est habilitée à prendre les mesures appropriées, et notamment à exiger des corrections, à demander le remboursement des aides financières ou à ne pas procéder à de nouveaux versements. La loi contient des dispositions spécifiques à ce sujet, qui complètent la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu²⁵).

La loi se concentre sur l’aspect financier, car seule cette forme d’aide nécessite une base légale spéciale. La Confédération a en tout temps la possibilité de fournir un accompagnement sur le plan des idées dans le cadre de son activité générale.

S’agissant du rôle de la Confédération, d’autres variantes ont été examinées. Il ne s’agit pas pour la Confédération d’intervenir en tant que mandante ou de coorganisatrice (participation) ni de siéger au sein d’organes stratégiques de l’organisme responsable. De tels rôles entraîneraient des conflits d’intérêts entre, d’une part, les fonctions de la Confédération en tant que bailleur de fonds et surveillant et, d’autre part, celles de coorganisateur. Dans certaines circonstances, la responsabilité de la Confédération pourrait même se trouver engagée. C’est pourquoi le projet de loi ne prévoit pas de participation de la Confédération à une structure organisationnelle. Cette conception des rôles découle directement de l’expérience acquise lors de l’Expo.02, et sert principalement à exclure aussi bien des conflits d’objectifs entre le soutien et la surveillance que des risques de responsabilité.

4.3 Procédure relative à un soutien financier de la Confédération

La base légale régissant un éventuel soutien financier de la Confédération à une exposition nationale est constituée d’une loi et d’une ordonnance complémentaire spécifique. La loi contient les bases nécessaires à l’examen des dossiers et, si plusieurs demandes ont été déposées, à leur sélection ainsi que les conditions-cadres et la définition du processus de soutien par la Confédération. La loi est conçue de sorte à offrir une marge de manœuvre suffisamment grande pour les futures dispositions de l’ordonnance, afin qu’elle continue à s’appliquer aux prochaines expositions nationales sans devoir être révisée. Les étapes de procédure envisagées ont été discutées en amont avec la CdC (cf. ch. 1.3), laquelle s’est prononcée en faveur d’une participation, mais s’est opposée à une compétence décisionnelle effective.

Selon le projet de loi proposé, le déroulement de la procédure serait, dans ses grandes lignes, le suivant:

• – si au moins un projet d’exposition nationale suffisamment concret et a priori réalisable a été lancé, le Conseil fédéral soumet à l’Assemblée fédérale un projet d’arrêté de principe et de planification (cf. art. 3); cet arrêté peut également résulter de l’initiative du Parlement²⁶;

• – si l’Assemblée fédérale approuve un arrêté de principe et de planification prévoyant une participation de la Confédération au financement, le Conseil fédéral édicte une ordonnance pour définir les modalités de l’octroi de l’aide financière (cf. art. 4); cette condition permet d’assurer qu’une procédure de soutien régie par la loi fédérale ne soit engagée qu’après approbation de l’Assemblée fédérale et pour des projets jugés suffisamment concrets et réalistes;

• – dépôt de la demande ou des demandes d’aide financière (dossier de demande) selon la procédure fixée dans l’ordonnance (cf. art. 5);

• – examen de la demande ou des demandes par le service fédéral compétent et transmission de la demande ou des demandes et d’un rapport consignant les résultats de l’examen au jury (art. 6);

• – évaluation de la demande ou des demandes par le jury dans le cadre de la procédure d’examen et de sélection; si plusieurs demandes sont déposées, le jury établit un classement. Il transmet le rapport d’évaluation, auquel il joint le rapport d’examen de l’organe fédéral compétent, à la CdC et au Conseil fédéral (art. 7);

• – recommandation de la CdC avec une appréciation générale d’un point de vue politique au Conseil fédéral sur la base du rapport d’évaluation du jury (art. 8, al. 1);

• – le Conseil fédéral prend acte du rapport d’évaluation du jury et de la recommandation de la CdC et décide s’il a l’intention de soutenir un projet et, le cas échéant, lequel; s’il décide de soutenir un projet, il soumet à l’Assemblée fédérale un message relatif au crédit d’engagement correspondant (art. 8, al. 2 et 3);

• – clarifications approfondies réalisées par un ou plusieurs organes indépendants sur le projet sélectionné (art. 10), qui peuvent débuter avant même l’arrêté financier de l’Assemblée fédérale;

• – arrêté de l’Assemblée fédérale relatif au crédit d’engagement (art. 9, al. 2);

• – si le crédit d’engagement a été approuvé et que les clarifications approfondies confirment que les conditions nécessaires sont remplies, le Conseil fédéral charge le service fédéral compétent de conclure un contrat de subventionnement (art. 11);

• – poursuite de la préparation et de l’organisation de l’exposition nationale en tenant compte de la disposition transitoire (art. 13).

La loi ne dit pas si les votations populaires, qui seront vraisemblablement nécessaires dans les cantons et communes concernant la participation financière à un projet d’exposition nationale, auront lieu avant ou après la sélection finale d’un projet par la Confédération, ce qui permet de conserver une marge de manœuvre pour tenir compte des conditions-cadres locales et pour des décisions politiques judicieuses.

4.4 Rôle des organismes responsables ainsi que des cantons et des communes

C’est aux organismes responsables que revient le rôle central dans l’organisation de futures expositions nationales²⁷, qui doit s’inscrire dans une démarche ascendante («bottom-up»). En effet, une initiative en faveur d’une exposition nationale doit être portée par un organisme privé ou public ou en partenariat privé-public, en concertation étroite avec les autorités locales et cantonales des régions concernées. Elle doit être largement soutenue par les acteurs économiques et ceux de la société civile, et bénéficier de leur contribution tant sur les plans des idées que du financement.

Qui dit initiative, dit responsabilité en matière d’organisation et de financement. Une fois encore, les enseignements d’Expo.02 ont été pris en considération. Même si le projet de loi ne le prévoit pas explicitement, un organisme responsable devrait être une personne morale. Les modalités détaillées seront réglées dans l’ordonnance. Les structures d’organisation et de direction de même que le pilotage financier et la présentation des comptes doivent être adaptés à la complexité du projet. Il convient en outre de définir les rôles, les compétences, les responsabilités ainsi que le droit de regard des acteurs impliqués²⁸.

Les cantons et communes concernés ont également un rôle important à jouer²⁹. Même si le projet de loi ne le prévoit pas explicitement, ils sont appelés à œuvrer et à s’impliquer dans différentes activités relevant de la planification et de la mise en œuvre (en particulier les installations, la construction, l’impact sur l’environnement, la sécurité ou les transports). Des décisions parlementaires et des votations populaires à l’échelle cantonale ou communale (référendums facultatifs ou obligatoires) pourraient être nécessaires pour valider les moyens financiers nécessaires. On peut supposer que les cantons et les communes qui jouent un rôle central dans un projet d’exposition nationale seront engagés dans l’organisme responsable.

Le dépôt d’une demande requiert au minimum l’assurance du soutien des exécutifs compétents des cantons participant au financement. Il serait préférable que les Parlements et, le cas échéant, les électeurs se prononcent à un stade précoce, par exemple en approuvant une contribution à l’élaboration du projet ou en adoptant les éventuelles bases juridiques cantonales requises.

Des décisions parlementaires et populaires étant potentiellement nécessaires, que ce soit pour établir une base légale ou valider des dépenses, la planification d’une future exposition nationale à l’échelon des cantons et des communes revêt une grande importance. C’est à l’organisme responsable qu’incombent la planification et la mise en œuvre, en concertation avec les cantons et les communes concernés.

4.5 Soutien financier de la Confédération

Le projet de loi proposé ne crée aucun précédent quant à un éventuel engagement financier de la Confédération pour une prochaine exposition nationale. Le 25 juin 2025, le Conseil fédéral a d’ailleurs décidé de ne pas participer financièrement à une exposition nationale qui serait organisée dans les années 2030.

Le projet de loi traduit la volonté de la Confédération de ne plus être le principal contributeur financier d’une exposition nationale, comme cela avait été le cas pour la dernière exposition nationale. Dans le cadre d’Expo.02, la part financée par la Confédération s’est établie à 57 %, tandis qu’elle avait avoisiné 27 % lors de l’exposition nationale de 1964³⁰. Désormais, la participation financière des cantons et des communes devra être équivalente à celle de la Confédération. Les cantons et les communes seront donc tenus de fournir une contribution plus importante que lors des deux expositions nationales précédentes (Expo.02: 5 %; exposition de 1964: 3 %)³¹. Une garantie de déficit de la part de la Confédération est en outre exclue. Les enseignements tirés d’Expo.02 sont ainsi dûment appliqués. Le projet de loi souligne le fait que la Confédération n’entend plus assumer de «responsabilité illimitée» à l’avenir³².

Grâce au plafonnement à 30 % de la part financée par la Confédération et au principe de participation paritaire au financement de la Confédération et des cantons et des communes, les contributions des pouvoirs publics (Confédération, cantons et communes) représentent environ 60 % du budget total, ce qui correspond peu ou prou à la valeur empirique d’Expo.02 (62 %)³³. Les prestations peuvent prendre la forme de contributions au financement de base, de prestations en nature ou services monnayables (services de sécurité, p. ex.), ou de réserves.

Les recettes provenant de la billetterie, de la publicité, des partenariats, du sponsoring et d’autres sources doivent couvrir les 40 % restants du budget³⁴. L’ordonnance précisera la nature des coûts pouvant être considérés comme des coûts imputables et la manière d’estimer les prestations en nature monnayables fournies par les cantons, les communes et les tiers.

4.6 Contenu de l’ordonnance

Le projet de loi proposé habilite le Conseil fédéral à édicter une ordonnance sur les modalités d’octroi de l’aide financière après l’approbation, par l’Assemblée fédérale d’un arrêté de principe et de planification en faveur d’un tel financement (art. 4). En principe, il serait envisageable d’édicter une ordonnance de portée générale, applicable à plusieurs projets. Toutefois, comme les expositions nationales ne sont organisées qu’à de longs intervalles et que les conditions-cadres d’une telle entreprise, soit le contexte social, culturel et politico-financier ainsi que le type et le nombre d’organismes responsables, peuvent varier considérablement d’une génération à l’autre, il semble plus approprié de prévoir une ordonnance sur la base d’un projet concret. Une telle démarche permet de préciser les exigences de manière appropriée et dans une certaine proximité temporelle, et de tenir compte du cadre de planification et de la situation budgétaire de la Confédération pendant la période concernée.

Les exigences et les critères d’évaluation définis dans l’ordonnance s’appliquent en principe à toutes les expositions nationales; leur pondération des différents critères ainsi que le niveau de détail requis pour l’examen peuvent varier selon le contexte. Ils sont définis sur la base de l’arrêté de principe et de planification et sont ensuite appliqués de façon identique à toutes les demandes déposées lors de la procédure d’examen et de sélection.

L’ordonnance indique notamment:

• – le délai de dépôt des demandes par les organismes responsables;

• – les exigences auxquelles doivent satisfaire les demandes, et notamment les preuves à fournir concernant la faisabilité;

• – les critères d’évaluation et la méthodologie d’évaluation du jury, ainsi que leur pondération;

• – le cahier des charges du jury, y compris la composition de ce dernier et la garantie de son indépendance;

• – l’organisation au sein de la Confédération et la désignation des services fédéraux compétents ou d’un délégué;

• – les modalités de calcul de l’aide financière fournie par la Confédération, notamment les coûts imputables et l’estimation des prestations en nature.

La couverture du risque résiduel est réglée dans le contrat de subventionnement (cf. art. 11, al. 2, let. f, et ch. 4.5).

L’ordonnance comprendra en outre des dispositions d’exécution pour les différentes dispositions de la loi.

6.1 Conséquences pour la Confédération

Le projet de loi proposé clarifie le rôle de la Confédération dans le cadre d’une future exposition nationale et détermine la part maximale de financement qu’elle assumerait dans les cas où elle se prononcerait en faveur d’un soutien financier.

Il n’a pas de conséquences directes en matière de finances et de personnel pour la Confédération, car il crée uniquement les conditions-cadres d’un éventuel engagement de la Confédération. Il n’y aura engagement de la Confédération qu’en cas de crédit d’engagement du Parlement pour un projet d’exposition nationale concret. Le projet n’a pas d’incidence sur la numérisation.

En cas de participation au financement d’une exposition nationale, la Confédération serait mise à contribution financièrement. Les fonds requis pourraient toutefois être budgétisés et clairement circonscrits en application de la loi proposée, laquelle exclut expressément toute garantie de déficit par la Confédération.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Grâce au présent projet de loi et à l’arrêté de principe et de planification prévu, les organismes responsables, ainsi que les cantons et les communes impliqués – qu’il s’agisse de centres urbains, d’agglomérations ou de régions de montagne –, disposent d’une vision claire de l’ampleur d’une éventuelle participation de la Confédération et des grandes lignes de la procédure de sélection des projets. Ils bénéficient ainsi d’une meilleure base de planification.

L’organisation d’une prochaine exposition nationale ou d’un projet similaire aurait des conséquences directes, notamment financières, pour les cantons et communes impliqués.

Les cantons et communes jouent un rôle clé dans les expositions nationales, étant donné que les projets sont en principe issus d’initiatives régionales. Le projet de loi prévoit donc que les cantons et communes participent au financement à hauteur d’un montant au moins équivalent à celui alloué par la Confédération (art. 9, al. 1, let. a). Cela pourrait induire une charge financière considérable, qui devrait être soumise à l’approbation des gouvernements cantonaux ou du corps électoral des cantons et des communes concernés.

La tenue d’une exposition nationale entraînerait donc également des dépenses pour les cantons et communes participant à son financement. Le montant de ces dépenses est étroitement lié à la configuration effective du projet et au nombre de collectivités territoriales qui y prennent part.

Outre les contributions financières, il faut compter avec une charge organisationnelle et administrative pour les cantons et communes concernés, notamment en lien avec la planification et l’organisation de l’événement ainsi que l’exploitation et la déconstruction des installations.

6.3 Conséquences économiques, sociales et environnementales

Le projet de loi proposé n’a pas de conséquences économiques, sociales et environnementales directes. Il n’y aura de telles conséquences qu’en cas de projet d’exposition nationale concret. Le projet est toutefois conforme à l’objectif 10⁴⁴ du Conseil fédéral: «La Suisse renforce la cohésion entre les régions et entre les groupes de la population; elle favorise l’intégration et la compréhension entre les cultures et communautés linguistiques.»

La tenue même d’une exposition nationale a le potentiel de renforcer la cohésion nationale et de faire évoluer l’identité culturelle de la Suisse. On peut en outre s’attendre à ce qu’elle donne des impulsions économiques significatives, en particulier pour la région hôte. Une étude a montré qu’Expo.02 avait généré une valeur ajoutée brute d’environ 2 milliards de francs pour les cinq cantons participants pour des investissements totaux de 1,6 milliard de francs⁴⁵.

Les conséquences attendues devront être présentées de manière exhaustive dans les demandes d’aide financière et seront prises en considération par le Conseil fédéral et le Parlement lors de l’examen du projet et de son financement.

Les projets de construction et les autres projets d’infrastructure seront soumis aux procédures légales, ce qui garantira les possibilités de participation de la population concernée et des milieux économiques. L’organisme responsable sera en outre tenu de présenter un plan de déconstruction des installations.

Étant donné que la contribution financière des cantons et des communes requerra selon toute vraisemblance l’approbation des électeurs, la population concernée aura la possibilité d’évaluer les conséquences du projet qui lui est soumis.

7.1 Constitutionnalité

Une exposition nationale pouvant, eu égard à son contenu et à son format, être considérée comme une manifestation culturelle, l’art. 69, al. 2, de la Constitution (Cst.)⁴⁶ est une base suffisante pour édicter le projet de loi proposé. Il convient cependant de prendre en considération le fait qu’une exposition nationale est plus qu’une manifestation culturelle au sens ordinaire du terme. En substance, une exposition nationale a une fonction identitaire et constitue une plateforme permettant la mise en lumière de différents enjeux de société actuels et à venir; elle est aussi un lieu d’échange sur des questions non seulement culturelles, mais aussi sociales, économiques et même politiques. C’est pourquoi ce projet de loi requiert une assise juridique plus large.

Étant donné qu’une exposition nationale a pour objectif de représenter, de par son contenu et sa forme, l’identité du pays dans son ensemble, il semble approprié de se fonder également sur une compétence fédérale non écrite, justifiée par la structure fédérative de l’État («pouvoir inhérent»). Ainsi, le Conseil fédéral s’est par exemple référé, dans le cadre des célébrations du centenaire en 1998 ou du projet de création de la Fondation Suisse solidaire, non seulement à la compétence fédérale en matière d’affaires étrangères, mais aussi aux compétences non écrites découlant de la structure fédérale de l’État (cf. message du 17 mai 2000⁴⁷ concernant l’utilisation des réserves d’or et une loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire, ch. 6.1, et les références citées). Il convient toutefois de veiller, en invoquant cette compétence, à ne pas interférer avec la souveraineté des cantons. Or, il ne s’agit pas ici d’une telle intervention: en accordant une aide financière aux organismes responsables, la Confédération n’entamerait nullement le droit des cantons de leur fournir eux aussi un soutien financier. Il en va de même pour ce qui est de la compétence de la Confédération en matière de promotion des activités culturelles (art. 69, al. 2, Cst.), puisqu’il s’agit d’une compétence parallèle de la Confédération et des cantons, qui peuvent agir simultanément et de manière indépendante dans le même domaine (cf. Schweizer, St. Galler Kommentar BV, 4^e éd., 2023, n^o 25, ad art. 3 Cst.).

Dans les cas où la Confédération se fonde sur une compétence fédérale non écrite, justifiée par la structure fédérative de l’État, l’art. 173, al. 2, Cst. est la base constitutionnelle formelle⁴⁸. En conséquence, le préambule mentionne non seulement l’article 69, alinéa 2, mais également l’article 173, alinéa 2, Cst.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales
de la Suisse

Le projet de loi proposé n’a d’incidence sur aucune obligation internationale de la Suisse.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Le projet contient des dispositions importantes qui fixent des règles de droit dans le domaine du soutien aux expositions nationales. Conformément à l’art. 164, al. 1, let. a, Cst., et à l’art. 22, al. 1, LParl du 13 décembre 2002, ces dispositions doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. À ce titre, la loi est soumise au référendum facultatif (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).

7.4 Frein aux dépenses

En vertu de l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., l’art. 1, let. b, du projet de loi doit être adopté à la majorité des membres de chaque conseil, étant donné qu’il crée un nouveau subventionnement susceptible d’entraîner des dépenses uniques de plus de 20 millions de francs.

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité (art. 5a Cst.). Aux termes de l’art. 43a, al. 1, Cst., la Confédération n’assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme par la Confédération. Simultanément, la Confédération doit faire un usage modéré de ses compétences et laisser suffisamment de latitude aux cantons dans l’accomplissement de leurs tâches. Le projet de loi lui attribue un rôle subsidiaire dans la réalisation de futures expositions nationales et prévoit que les organismes responsables tiennent le premier rôle, avec la participation des cantons et des communes. Par ailleurs, les cantons sont associés à la procédure de sélection par l’intermédiaire de la CdC (participation à la désignation du jury, recommandation dans le cadre du processus de sélection).

L’équivalence fiscale est également respectée: si le projet prévoit une participation financière des cantons et des communes d’un montant au moins équivalent à celui de la Confédération. Toutefois, cette participation financière n’est qu’une condition préalable à la participation de la Confédération au projet. Les cantons sont libres d’organiser des expositions nationales sans aide financière fédérale ou de ne pas s’engager dans une telle entreprise.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet de loi est conforme aux dispositions de la LSu: l’organisation d’expositions nationales périodiques, notamment pour encourager la réflexion au sujet de l’identité de la Suisse et pour explorer les perspectives de développement pour le pays (Art. 2 du projet de loi, cf. également l’art. 2, al. 2, de la Constitution fédérale: cohésion interne et diversité culturelle), est dans l’intérêt de la Confédération. L’octroi d’une aide financière à un organisme privé ou public ou en partenariat privé-public est, pour la Confédération, une alternative appropriée à l’organisation, en son nom propre ou sur son mandat, d’une exposition nationale, qui peut engager, comme l’a montré l’expérience de l’Expo.01/02, sa responsabilité illimitée⁴⁹. Étant donné que, comme l’ont illustré les précédentes expositions nationales et initiatives comparables, le financement d’un projet de cette envergure ne peut être assuré ni par un seul organisme ou canton, pas plus que par les communes concernées, il est à la fois indiqué est nécessaire que la Confédération participe par l’octroi d’une aide financière.

Le plafonnement des subventions fédérales à 30 % des coûts imputables (art. 9, al. 1), permet de veiller à l’adéquation du soutien. Une participation financière paritaire des cantons et des communes ainsi que la fourniture, par l’organisme responsable, d’une prestation propre à la hauteur de ce qu’on est en droit d’attendre de lui et le rassemblement du plus grand nombre de sources de financement possible sont autant de conditions qui visent à assurer que la contribution de la Confédération reste limitée. Il s’agit par ailleurs de créer suffisamment d’incitations pour une organisation économique et efficace, y compris pour les cantons et communes qui bénéficient de l’exposition nationale. L’exclusion d’une garantie de déficit par la Confédération (art. 9, al. 2) permet en outre de spécifier qu’il appartient à l’organisme responsable d’assumer le risque lié à un éventuel dépassement des coûts et de prendre les dispositions nécessaires en prévention d’une telle éventualité.

Les règles générales encadrant le dépôt du dossier de demande (art. 5), les dispositions complémentaires à définir par voie d’ordonnance pour une exposition nationale déterminée (art. 4) et les examens prévus des services compétents de l’administration fédérale avant et après la sélection (art. 6 et 10) permettent d’assurer que le projet à financer est réalisable et qu’il répond aux exigences de la Confédération. Le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale pourront également tenir compte de la situation budgétaire lorsqu’ils décideront de soutenir ou non le projet retenu après avoir pris acte de la sélection du jury et de la recommandation de la CdC (art. 8). La gestion matérielle est réglée par le biais d’un contrat de subventionnement, dont les aspects centraux sont définis dans la loi (art. 11). Le service fédéral compétent veille, à l’aide d’un contrôle continu avec des contrôles périodiques, à ce que d’éventuels manquements puissent être rapidement identifiés et corrigés par des mesures adéquates. Il devra aussi établir un plan de contrôle au sens de l’art. 25 LSu (art. 12).

La base légale régissant l’octroi d’aides financières à des expositions nationales n’est pas limitée dans le temps; l’aide financière concrètement accordée, en revanche, est unique et liée à un projet particulier.

7.7 Délégation de compétences législatives

Aux termes de l’art. 164, al. 2, Cst., une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l’exclue. Une telle délégation est soumise à la restriction générale selon laquelle les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale (art. 164, al. 1, Cst.).

Certaines dispositions du projet de loi attribuent au Conseil fédéral la compétence d’édicter des dispositions d’exécution. Cela se justifie en vertu de l’art. 164, al. 1 et 2, Cst., dès lors que les principes sont réglés à l’échelon législatif et fixent ainsi le cadre dans lequel la réglementation du Conseil fédéral doit s’inscrire.

Les dispositions suivantes du projet de loi prévoient des délégations législatives:

• – art. 4, al. 1 (modalités d’octroi de l’aide financière) et 2 (organisation au sein de la Confédération, désignation d’un délégué);

• – art. 5, al. 2 (définition du délai de dépôt des demandes d’aide financière et précision des exigences quant au contenu des dossiers de demande);

• – art. 7, al. 1 (détermination du cahier des charges du jury).

7.8 Protection des données

Le projet de loi ne contient aucune disposition concernant la collecte ou le traitement de données.