Message concernant l’arrêté fédéral relatif à l’engagement de l’armée en service d’appui à l’occasion du Sommet du G7 à Évian

1.1 Contexte

La présidence du G7 est tournante, passant d’un des pays membres à l’autre tous les ans, chaque État l’occupant tous les sept ans. La France, qui fait partie du groupe aux côtés de l’Allemagne, de l’Italie, des États‑Unis, du Canada, du Royaume-Uni et du Japon, la prendra à partir de janvier 2026. Par conséquent, le prochain sommet du G7 se déroulera en France. Le président français, Emmanuel Macron, a annoncé la tenue du prochain sommet à Évian du 15 au 17 juin 2026. En été 2025, il a informé la présidente de la Confédération, Karin Keller-Sutter, et demandé le soutien de la Suisse à cette occasion.

La ville d’Évian accueillera les chefs d’États des sept nations membres. La présidence française a l’intention d’inviter d’autres chefs d’État et de gouvernement. Ces personnalités seront accompagnées de délégations officielles importantes, auxquelles s’ajouteront de nombreux représentants des médias. Au total, plusieurs milliers de personnes sont attendues. Si les délégations des sept États membres seront vraisemblablement logées à Évian, les autres participants pourraient loger sur la côte lémanique, entre Genève, Lausanne et Montreux. L’aéroport de Genève sera le point principal d’arrivée des participants au sommet.

1.2 Position du Conseil fédéral

Les mesures de sécurité qui doivent être mises en place à l’occasion du Sommet du G7 dans la région lémanique exigent de la Suisse des mesures dépassant, tant par leur ampleur que par leur complexité, les standards habituels pour ce type d’événement. Conscient des enjeux liés à l’image de la Suisse, le Conseil fédéral est prêt à apporter son soutien à la France.

Le Conseil fédéral reconnaît que les responsabilités incombant à la Suisse placent les cantons concernés dans une situation complexe, qu’ils ne pourront gérer efficacement qu’avec l’appui de la Confédération, notamment en ce qui concerne le dispositif sécuritaire. Au-delà de la complexité liée à la coordination entre les cantons et la Confédération, ainsi qu’avec les instances civiles et militaires, cette mission implique une coopération transfrontalière étroite.

En 2003, Évian avait déjà accueilli l’événement, alors G8 avec la Russie. Évian étant interdite d’accès pour des raisons de sécurité, les altermondialistes avaient manifesté à Genève et à Lausanne. Les manifestations avaient dégénéré, donnant lieu à de violents débordements et des affrontements entre manifestants et forces de l’ordre. Il en avait résulté d’importants dégâts matériels et des blessés.

Ces événements ont fait l’objet de plusieurs évaluations. Les nombreux enseignements qui en ont été tirés tant par les acteurs fédéraux que cantonaux seront appliqués pour le prochain sommet. Des améliorations seront notamment mises en place dans les structures organisationnelles, dans l’appréciation de la menace et dans l’échange de renseignements entre les différents acteurs.

1.3 Organisation du projet

Pour préparer la participation de la Suisse, le Conseil fédéral a nommé M. Alain Gaschen délégué du Conseil fédéral pour le G7. Sa fonction consiste à assurer la cohérence entre les intérêts du G7 et ceux de la Suisse. Sur le plan opérationnel, le délégué agit comme point de liaison avec les partenaires suisses et internationaux. Si nécessaire, il informe la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité de l’avancement des travaux.

Le Conseil fédéral a instauré un groupe de pilotage, placé sous la direction de M. Gaschen. Il est composé de représentants des trois cantons concernés et de la Confédération (offices participant aux préparatifs et secrétariats généraux des autres départements).

1.4 Accord avec la France

Compte tenu de la nature et de l’ampleur de l’événement, des risques pour la sécurité et pour l’ordre public ainsi que des répercussions sur le fonctionnement et l’économie de la région, il est indispensable que la sécurité du Sommet du G7 à Évian soit considérée comme une tâche commune franco-suisse, dès les préparatifs.

À cet effet, comme elle l’a fait en 2003 lors du G8 qui se tenait déjà à Évian et sous réserve des négociations avec la France, la Suisse devrait conclure avec la France un accord réglant la coopération en matière policière, judiciaire, douanière et militaire, la répartition des coûts entre les deux pays, la responsabilité pour les dommages causés par d’éventuelles manifestations, les immunités et la mise en place d’un organe commun.

L’accord devrait prévoir que le statut des militaires engagés qui seraient amenés à mener certaines activités de façon transfrontalière sera régi par la Convention du 19 juin 1995 entre les États parties au Traité de l’Atlantique Nord et les autres États participant au Partenariat pour la paix sur le statut de leurs Forces¹.

2.1 Contexte sécuritaire

Le prochain sommet du G7 se déroulera dans un contexte de tensions accrues, marquées en particulier par la guerre en Ukraine et par le conflit au Proche-Orient. Un nombre important de chefs d’États des principales puissances économiques mondiales ainsi que les dirigeants d’États partenaires des pays du G7 sont attendus.

Bien que l’événement central se déroule à Évian, les villes de Genève et de Lausanne, de même que l’ensemble de la région lémanique, pourraient être particulièrement exposées. Des rencontres internationales connexes pourraient s’y dérouler et certaines délégations étrangères pourraient être hébergées en Suisse. L’aéroport international de Genève Cointrin sera également fortement mis à contribution pour les arrivées et les départs des délégations. D’autres infrastructures telles que l’hôtellerie, les réseaux de transport (CFF et bateaux sur le Léman) et les systèmes de communication (y compris les systèmes internationaux et transnationaux) seront également sollicités et pourraient représenter des cibles potentielles. De plus, la concentration de nombreuses personnes bénéficiant d’une protection spéciale en vertu du droit international public dans la région lémanique comporte des défis sécuritaires importants.

2.2 Menaces

Les menaces principales pour ce sommet sont l’espionnage, l’utilisation des moyens cybernétiques, des actes de déstabilisation et l’extrémisme violent.

En raison de leurs fonctions et de leur accès à des informations et à d’autres personnes, les participants attendus constituent des cibles intéressantes pour les services de renseignement étrangers. Le sommet permet d’approcher des personnes difficiles à atteindre ou de les approcher à l’aide de moyens de renseignement, y compris des moyens cybernétiques. Dans ce contexte, le Service de renseignement de la Confédération (SRC) estime que des activités d’espionnage contre les participants sont très probables.

En ce qui concerne la cybermenace, les attaques visant la disponibilité des sites Internet et des systèmes (Distributed Denial of Service, DDoS) par des hacktivistes pro-russes ou propalestiniens sont les plus probables. Des attaques de cyberespionnage étatiques contre les participants sont probables avant et pendant l’événement. Des attaques par logiciel d’extorsion (ransomware) contre des cibles en Suisse sont également probables avant et pendant le sommet. De telles attaques sont également probables en Suisse indépendamment du sommet; elles ne seront donc pas nécessairement liées à l’événement. Le cybersabotage de cibles suisses en rapport avec le sommet par des acteurs étatiques est en revanche improbable, tant avant que pendant le sommet. Toutefois, des infrastructures critiques en Suisse pourraient être sabotées (par des moyens cybernétiques ou par sabotage physique) dans le but de nuire à des États qui en dépendent. À l’heure actuelle, rien n’indique que de telles cyberattaques auront lieu dans le contexte du sommet.

Depuis le début de la guerre en Ukraine, des actions de déstabilisation ont notamment visé les États qui fournissent des moyens militaires à l’Ukraine. La Suisse n’a donc pas été jusqu’à présent la cible d’actions de déstabilisation russes de forte intensité. L’aéroport de Genève, d’autres axes de transport centraux vers Évian ou d’autres infrastructures critiques pour le sommet en Suisse pourraient toutefois constituer des cibles potentielles pendant le sommet du G7. En automne 2025, le trafic aérien a été perturbé par des drones aux aéroports de Copenhague, de Bruxelles, de Munich et d’Oslo, ce qui a entraîné l’annulation d’une centaine de vols à Copenhague et le déroutement d’une douzaine de vols à Oslo.

Le SRC n’a pour l’heure aucune information au sujet d’éventuels actes préparatoires de groupes ou d’individus liés à l’extrémisme de gauche violent ou à l’extrémisme de droite violent. L’édition du G8 en 2003, également à Évian, avait été marquée par des manifestations violentes en Suisse impliquant des individus liés à l’extrémisme de gauche violent. Le sommet à venir pourrait dès lors à nouveau être une cible privilégiée d’extrémistes, notamment en relation avec le conflit au Proche-Orient. Il est relativement probable que ces milieux commettent des actes de violence en marge de l’événement, par exemple lors de manifestations. Il est également probable que le G7 donne lieu à des actions de perturbation menées par les milieux d’extrême gauche.

3.1 Mesures planifiées pour l’engagement de l’armée

Un engagement de l’armée est prévu sur terre, sur le Léman et dans les airs. Conformément au calendrier 2026 des cours de répétitions, des formations sont tenues à disposition pour la période du G7, notamment des formations de l’infanterie, de la Police militaire, des forces spéciales, du génie, des transmissions, des troupes sanitaires et de transport, ainsi que des Forces aériennes.

Le survol de l’espace aérien au-dessus de la région sera restreint pendant la durée du sommet.

3.2 Engagement de l’armée en service d’appui au profit des autorités civiles

En l’état, outre les membres du G7, on ne connaît pas le nombre total des délégations invitées au sommet et où elles logeront. Ces facteurs influenceront notablement la logistique, l’organisation des transports et l’ampleur des mesures de sûreté mises en place par les forces de police suisses. Dans tous les cas de figure, le dispositif sera important et nécessitera le soutien de l’armée. Par conséquent, en réponse à la demande déposée par les gouvernements cantonaux de Genève, de Vaud et du Valais, le Conseil fédéral a communiqué son approbation pour un engagement subsidiaire de l’armée.

Selon les informations disponibles, l’engagement devrait se dérouler du 4 au 19 juin 2026. Un engagement de 5000 militaires au plus en service d’appui sur une durée maximale de trois semaines devrait permettre de compléter le dispositif sécuritaire civil. Comme l’engagement comprend plus de 2000 militaires, l’Assemblée fédérale doit l’approuver (art. 70, al. 2, de la loi du 3 février 1995 sur l’armée [LAAM]²).

D’après les indications actuelles des cantons, l’armée devrait soutenir les polices cantonales de Genève, de Vaud et du Valais en assumant des tâches dans les domaines suivants:

• – protection d’objets et renforcement des infrastructures critiques importantes;

• – protection des représentations étrangères;

• – transport aérien de personnes bénéficiant d’une protection spéciale en vertu du droit international public et au profit des forces de sécurité;

• – reconnaissance aérienne, surveillance et action aérienne au profit des autorités civiles;

• – surveillance et intervention lacustre;

• – transport terrestre de personnes bénéficiant d’une protection spéciale en vertu du droit international;

• – tâches supplémentaires pour faire face aux menaces par des moyens militaires si nécessaire (surveillance des fréquences en collaboration avec l’Office fédéral de la communication et le SRC; analyse des vulnérabilités des systèmes informatiques; déminage lacustre; brouillage des fréquences lors d’interventions policières);

• – lutte contre les mini-drones;

• – logistique et aide au commandement.

Ces mesures complètent le dispositif sécuritaire mis en place par les autorités cantonales. L’armée n’assurera ainsi pas de service d’ordre.

Selon les besoins dans la mise en place du dispositif de sécurité, il se peut que les autorités civiles demandent à l’armée d’accomplir des tâches supplémentaires. L’armée peut également mettre des militaires à la disposition de l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières s’il en fait la demande.

Afin de protéger l’armée contre l’espionnage et de remplir les prestations exigées par les autorités civiles dans les domaines du contrôle de la protection contre les écoutes, de l’observation, de la liaison et de la détection des moyens de renseignement électromagnétiques, le Service protection préventive de l’armée est chargé, conformément à l’art. 100, al. 1, let. e, ch. 2, LAAM, de mettre en œuvre les mesures préventives correspondantes et d’acquérir les renseignements nécessaires dans le cadre de l’engagement en service d’appui.

L’engagement est assuré par des formations professionnelles, des militaires en service long et des formations de milice en service. Le chef du Commandement des opérations de l’armée est le commandant de l’engagement subsidiaire.

L’utilisation des mesures de contrainte est limitée à la légitime défense et à l’assistance aux personnes en danger. L’engagement se déroule sous la conduite des responsables désignés des opérations des polices cantonales.

Conformément à l’art. 67, al. 3, LAAM, l’armée met des véhicules et du matériel à disposition. Les émoluments à verser par les polices cantonales sont régis par l’ordonnance générale du 8 septembre 2004 sur les émoluments³, par l’ordonnance du 8 novembre 2006 sur les émoluments du DDPS⁴ et par les directives du 7 mai 2024 concernant les activités commerciales au DDPS. Les Forces aériennes renforcent leur service de police aérienne afin d’assurer la sécurité et la souveraineté de l’espace aérien.

3.3 Protection de l’espace aérien

Pour appliquer les mesures de protection de l’espace aérien et pour sauvegarder la souveraineté sur l’espace aérien, le Conseil fédéral, se fondant sur l’art. 7 de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation (LA)⁵, restreindra selon les besoins l’usage de l’espace aérien suisse au-dessus de la région lémanique.

La police cantonale de Genève et les Forces aériennes coopèreront pour assurer la sécurité de l’espace aérien, en particulier dans le secteur de l’aéroport de Cointrin. Les Forces aériennes, en collaboration avec l’Armée de l’Air et de l’Espace de la France, mettront en place un dispositif de protection afin d’imposer une utilisation correcte de l’espace aérien durant la rencontre.

4.1 Sur terre et sur le lac

Sur terre, chaque pays assure la sécurité de son propre territoire et ces responsabilités nationales sont clairement séparées. En revanche, il est prévu d’établir, avec la France, des règles communes d’engagement (Rules of Engagement). Le déplacement et le stationnement transfrontalier de forces de police ou de militaires, ainsi que leur statut (voir ch. 1.4) y seront fixé. Sur territoire suisse, il existe un seul secteur d’engagement (intercantonal).

Le Léman étant considéré comme un secteur d’engagement, une collaboration sera mise en place avec la France pour surveiller le lac et pour mettre sur pied des escortes de sécurité.

4.2 Dans les airs

L’engagement des Forces aériennes avec mandat de sauvegarder la souveraineté sur l’espace aérien sera mené en étroite collaboration avec l’Armée de l’Air et de l’Espace française. La coopération entre les Forces aériennes suisses et l’Armée de l’Air et de l’Espace française se fonde sur l’accord du 26 novembre 2004 entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République française relatif à la coopération en matière de sûreté aérienne contre les menaces aériennes non militaires⁶. Cet accord facilite l’échange systématique de renseignements sur la situation aérienne générale et améliore les capacités d’intervention des deux parties vis-à-vis d’une menace concrète. Il permet aussi d’effectuer des opérations de police aérienne transfrontalières sous commandement du pays hôte. La coopération s’effectue dans le respect de la souveraineté des deux États et des accords bilatéraux.

En vue de sauvegarder cette souveraineté et d’assurer la sécurité des vols, les prestations ci-après seront apportées avec l’Armée de l’Air et de l’Espace française selon une procédure transfrontalière:

• – surveillance de l’espace aérien et mise en œuvre des mesures de police aérienne en faveur d’Évian, de l’aéroport de Genève-Cointrin, de la région de Lausanne, du Lavaux et de l’espace aérien à trafic restreint de la région lémanique;

• – mise à disposition et engagement de moyens d’intervention pour la police aérienne;

• – identification d’avions et processus de décision s’y rapportant (art. 10 de l’ordonnance du 23 mars 2005 sur la sauvegarde de la souveraineté sur l’espace aérien [OSS]⁷), avec la possibilité de faire usage des armes, conformément à l’art. 92a LAAM;

• – planification et déroulement en commun d’engagement de défense aérienne.

7.1 Conséquences pour la Confédération

Le budget ordinaire du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) devrait pouvoir absorber les charges dues au service d’appui de l’armée découlant de l’art. 67, al. 1, LAAM.

L’effectif relativement élevé des militaires engagés s’explique par l’ampleur des engagements requis, en particulier le nombre d’objets à protéger, par la complexité de la région, ainsi que par la nécessité de disposer de réserves suffisantes pour répondre à des besoins supplémentaires des corps de police cantonaux de Genève, de Vaud et du Valais et d’autres autorités civiles qui demanderaient le soutien de l’armée.

Les expériences faites lors de précédents services d’appui de l’armée, notamment les engagements pendant la Conférence sur la paix en Ukraine en 2024, ont montré que ce genre d’engagement en faveur des autorités civiles ne génère pour le DDPS que des coûts additionnels marginaux. En d’autres termes, le service d’appui engendre des coûts presque équivalents à ceux que les formations engagées engendreraient si elles accomplissaient leur service d’instruction en dehors de ce service d’appui. Le DDPS peut toutefois facturer a posteriori aux autorités civiles les éventuelles dépenses supplémentaires.

7.2 Conséquences pour les cantons

Conformément au principe de subsidiarité, les autorités civiles sont responsables de l’engagement des moyens de l’armée mis à leur disposition par la Confédération.

Les cantons prennent en charge les frais d’hébergement et de subsistance des formations professionnelles de l’armée fournissant des prestations policières (Police militaire, Forces aériennes et Commandement des forces spéciales). Étant donné que tous les autres frais générés par l’engagement de l’armée en service d’appui sont inclus dans le budget de la Confédération, cet engagement a pour les cantons des conséquences financières réduites. Conformément à l’art. 14 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions¹¹, un service d’appui de l’armée dans le domaine de la sécurité des représentations diplomatiques aurait des implications sur d’autres formes de subvention.

8.1 Constitutionnalité et légalité de l’engagement de l’armée

Aux termes de l’art. 58, al. 2, de la Constitution (Cst.)¹², l’armée «contribue à prévenir la guerre et à maintenir la paix; elle assure la défense du pays et de sa population. Elle apporte son soutien aux autorités civiles lorsqu’elles doivent faire face à une grave menace pesant sur la sécurité intérieure ou à d’autres situations d’exception. La loi peut prévoir d’autres tâches».

Conformément à l’art. 67, al. 1, let. b, d et e, LAAM, des troupes peuvent, dans le cadre d’un service d’appui, être mises à la disposition des autorités civiles qui le demandent afin de protéger les personnes et les biens particulièrement dignes de protection, afin d’accomplir des tâches que les autorités civiles ne peuvent assumer seules faute de moyens ou de personnel appropriés ou afin d’accomplir d’autres tâches d’importance nationale ou internationale (par ex. la surveillance et l’intervention lacustres). Conformément à l’al. 2 de la même disposition, cet appui n’est toutefois apporté que si la tâche poursuivie est d’intérêt public et si les autorités civiles ne peuvent s’en acquitter qu’en y consacrant des moyens disproportionnés en personnel, en matériel ou en temps.

Comme indiqué au ch. 3.2, les forces de police des cantons de Genève, de Vaud et du Valais ne suffiront pas à garantir la sécurité du Sommet de G7, qui se tiendra à Évian en 2026. L’appui intercantonal prévu ne sera pas non plus suffisant. La demande formulée par les cantons et soumise au Conseil fédéral a été approuvée par la CCDJP, étant donné que les corps de police concernés, y compris ceux qui participent à l’engagement intercantonal de police, ne sont pas en mesure de garantir seuls la sécurité de l’ensemble de la région lémanique durant l’événement.

La condition de subsidiarité posée par l’art. 67 LAAM est ainsi remplie pour un service d’appui en faveur des autorités civiles. Les conditions légales permettant l’engagement de formations militaires en service d’appui sont dès lors réunies.

L’art. 67, al. 4, LAAM prévoit que le Conseil fédéral détermine quel armement est nécessaire pour assurer la protection des personnes et des troupes engagées et pour accomplir la mission.

En vertu de l’art. 70, al. 1, let. a, LAAM, le Conseil fédéral est compétent pour la mise sur pied des troupes et leur attribution aux autorités civiles. Comme l’engagement comprendra plus de 2000 militaires, l’Assemblée fédérale doit l’approuver, conformément à l’art. 70, al. 2, LAAM. Étant donné l’importance des mesures de sécurité à mettre en place dans la région lémanique, l’engagement doit débuter bien avant le Sommet du G7, en concertation avec les polices cantonales.

8.2 Sécurité de l’espace aérien

La compétence de la Confédération de garantir la sécurité dans l’espace aérien se fonde sur l’art. 87 Cst. L’art. 7 LA prévoit que le Conseil fédéral peut restreindre ou interdire d’une façon temporaire ou permanente l’usage de l’espace aérien suisse ou le survol de certaines zones. Conformément à l’art. 12 OSS, le commandement des Forces aériennes est compétent pour donner les autorisations en cas de navigation aérienne restreinte (al. 1). Il fixe dans l’autorisation les modalités d’utilisation de l’espace aérien et des aérodromes (al. 2). L’art. 13 OSS règle la procédure d’autorisation.

8.3 Compétence et forme de l’acte à adopter

Un engagement de 5000 militaires au plus en service d’appui sur une durée maximale de trois semaines est prévu afin de compléter le dispositif sécuritaire civil. C’est pourquoi l’engagement doit être soumis à l’Assemblée fédérale conformément à l’art. 70, al. 2, LAAM.

Le présent arrêté fédéral constitue un acte particulier de l’Assemblée fédérale tel que visé à l’art. 173, al. 1, let. h, Cst. en relation avec l’art. 70, al. 2, LAAM. Dans la mesure où il ne fixe pas de règles de droit et n’est pas sujet au référendum, il prend la forme d’un arrêté fédéral simple, conformément à l’art. 163, al. 2, Cst. et à l’art. 29, al. 1, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement¹³.

8.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient une nouvelle dépense unique de plus de 20 millions de francs. Par conséquent, le frein aux dépenses ne s’applique pas (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).