Consulats honoraires. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États du 11 novembre 2025. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

En janvier 2024, les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) d’évaluer les consulats honoraires (cons. hon.). La sous-commission DFAE/DDPS de la Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) a ensuite décidé que le CPA devait enquêter sur la manière dont le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) gère les cons. hon. suisses à l’étranger ainsi que les cons. hon. étrangers en Suisse.

Sur la base des résultats de cette évaluation, la CdG-E a formulé cinq recommandations à l’intention du Conseil fédéral dans son rapport «Consulats honoraires» du 11 novembre 2025. La CdG-E estime qu’il manque des bases stratégiques claires sur le recours aux cons. hon. suisses à l’étranger. En ce qui concerne les cons. hon. en Suisse, la CdG-E demande au DFAE d’organiser de manière plus rigoureuse les processus d’admission en impliquant toutes les autorités concernées et en intervenant en amont lorsque des cas problématiques se présentent.

2 Avis du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral remercie la CdG-E de son courrier du 11 novembre 2025. S’agissant des cinq recommandations formulées par celle-ci (en italique dans les encadrés ci-après), sa position est la suivante:

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 1 de la CdG-E et veillera à l’appliquer au moyen des mesures suivantes.

Tous les échanges menés à des fins de coordination entre la centrale et les représentations à l’étranger compétentes feront systématiquement référence à la directive concernant les cons. hon. et aux mémentos qui s’y rapportent. Ce cadre réglementaire sera également évoqué lors des réunions d’affectation avec les ambassadeurs et il sera complété par des articles dans les infolettres officielles et des communications appropriées sur l’intranet, afin d’atteindre l’ensemble du groupe cible. En cas de révision, la directive actualisée sera publiée en bonne place sur l’intranet et présentée en détail.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 2 de la CdG-E et l’a d’ores et déjà intégrée dans la stratégie consulaire 2026–2029.

Afin de pouvoir examiner les liens d’intérêts privés et professionnels ainsi que les conflits d’intérêts potentiels, la représentation à l’étranger compétente collecte ces informations aussi bien lors de la nomination qu’à l’occasion du renouvellement quadriennal du mandat. La stratégie consulaire 2026–2029 tient déjà compte de cet objectif.

La question relative aux liens d’intérêts est intégrée dans le document existant (feuille d’état personnel pour représentants consulaires honoraires). Ce document, dûment complété et signé, fait partie intégrante du dossier de candidature à la fonction de cons. hon. Il sera désormais exigé également lors de tout renouvellement de mandat. S’il ressort des informations obtenues que des liens d’intérêts existants pourraient potentiellement conduire à des conflits d’intérêts et présenter un risque pour la réputation de la Suisse, la représentation examinera l’opportunité de renoncer à la nomination ou au renouvellement du mandat.

En outre, les consuls honoraires sont tenus de communiquer immédiatement toute modification de leurs liens d’intérêts ou tout nouveau conflit d’intérêts potentiel et ses possibles risques pour la réputation de la Suisse. Ces informations sont confirmées par la signature du document susmentionné.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 3 de la CdG-E et l’a d’ores et déjà intégrée dans la stratégie consulaire 2026–2029.

Les bases stratégiques figurent au chapitre 3.4 de la stratégie consulaire 2026–2029 (projet du 7 novembre 2025). Elles définissent le rôle des consulats honoraires, les critères régissant leur ouverture, leur maintien et leur fermeture, ainsi que leur évaluation régulière par les représentations supérieures. Les représentations supérieures sont tenues d’assurer une planification stratégique des ressources et des tâches et sont appelées à ce titre à évaluer régulièrement l’utilité d’un consulat honoraire dans leur circonscription. Cette évaluation permet de s’assurer que l’engagement et l’encadrement des consuls honoraires se font de manière cohérente et en accord avec les objectifs stratégiques de la Confédération. Les directives permettent en outre au DFAE de réexaminer systématiquement le recours à un consulat honoraire à l’occasion d’une ouverture ou du renouvellement d’un mandat.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 4 de la CdG-E et veillera à l’appliquer au moyen des mesures suivantes:

Il existe déjà des processus et des directives concernant les compétences et la procédure régissant l’ouverture d’un consulat honoraire d’un autre État en Suisse et l’admission à la fonction de consul honoraire. Ce cadre a néanmoins été contrôlé sur la base des indications et des remarques figurant dans le rapport d’évaluation du CPA et dans le rapport de la CdG-E. Si nécessaire, les directives et dispositifs existants seront révisés, complétés et précisés.

Tous les services internes et externes concernés seront informés de manière appropriée, d’ici au 31 mars 2026, des directives, des compétences et des procédures applicables, afin de garantir le respect systématique de l’ensemble des dispositions et des procédures.

Le Conseil fédéral n’approuve que partiellement la recommandation 5 de la CdG-E, la compétence pour la répression des violations du droit étant clairement établie. À cet égard, il tient à souligner les points suivants:

Les consuls honoraires qui exercent cette fonction en Suisse pour le compte d’un autre État sont nommés par l’État d’envoi (art. 10, al. 1, de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires¹). Leur supervision relève de la compétence de l’État d’envoi, qui assume également le risque primaire d’une atteinte à la réputation si la personne nommée à cette fonction ne se comporte pas de manière appropriée.

Les consuls honoraires d’États étrangers en Suisse sont des ressortissants suisses ou des personnes résidant en permanence en Suisse, avec tous les droits et obligations qui découlent de leur statut.

Les consuls honoraires ne bénéficient de l’immunité que dans le cadre de leurs activités consulaires officielles. Ils ne jouissent en revanche d’aucune immunité pour leurs activités privées ou professionnelles, ni de l’inviolabilité personnelle. Indépendamment des éventuels privilèges et immunités qui leur sont conférés, ils sont tenus de respecter les lois et règlements de l’État de résidence.

La répression ou la poursuite pénale d’éventuelles infractions commises par un consul honoraire incombe aux autorités (de poursuite pénale) suisses compétentes. Pour toutes les activités (privées et professionnelles) qui ne sont pas de nature consulaire, rien n’empêche les autorités (judiciaires) compétentes de poursuivre les infractions commises. En cas de procédure judiciaire relative à des actes officiels, il est possible de demander la levée de l’immunité.

En cas de signalement de comportement inapproprié ou inadmissible, la procédure actuelle prévoit déjà une évaluation de la situation et une coordination entre les services impliqués afin de déterminer les mesures envisageables en complément de celles prises par les autorités (judiciaires) compétentes, notamment une démarche diplomatique auprès de l’ambassade compétente pour exiger le respect des règles, la convocation de l’ambassadeur , voire le retrait de l’exequatur (art. 23, al. 2, de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires). Une grande partie de la recommandation est donc déjà mise en œuvre.

Le DFAE réexaminera néanmoins les procédures existantes et les précisera au besoin encore mieux, dans les limites de ses compétences.