Rapport annuel 2025 du Contrôle parlementaire de l’administration. Annexe au rapport annuel 2025 des Commissions de gestion et de la Délégation des Commissions de gestion des Chambres fédérales

2.1 Répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons

Référence: Répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons, rapport du CPA à l’intention de la CdG du Conseil des États (CdG-E) du 21 juin 2024 ( FF 2025 1710 ).

Objet: les personnes qui déposent une demande d’asile en Suisse sont, dans un premier temps, hébergées dans un centre fédéral pour personnes requérantes d’asile. Une grande majorité de ces personnes sont, dans un second temps, attribuées à un canton. Cette répartition est effectuée par le Secrétariat d’État aux migrations (SEM). Le but est de distribuer équitablement les personnes concernées entre les cantons. La répartition prend en compte des critères comme la taille de la population cantonale, la nationalité des personnes requérantes d’asile, la présence en Suisse de membres de leur famille ou encore leurs éventuels besoins d’encadrement particulier.

Mandat et questions d’évaluation: en janvier 2023, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation de la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons. Lors de sa séance du 8 mai 2023, la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation devrait porter sur la conception et la mise en œuvre de la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons, en incluant les fortes fluctuations du nombre de demandes d’asile.

Procédure: le CPA a attribué un mandat externe pour analyser l’algorithme et la répartition effective des personnes requérantes d’asile. En outre, il a effectué une analyse des documents utilisés par le SEM dans le cadre de la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons et également mené 25 entretiens avec différentes entités du SEM, des représentants des cantons et des spécialistes du domaine.

Résultats: la répartition des personnes requérantes d’asile entre les cantons doit prendre de nombreux facteurs en compte, ce qui la rend complexe. Le système électronique de répartition intègre beaucoup de facteurs, mais pas tous, raison pour laquelle son seul usage ne permet pas une répartition adéquate entre les cantons. Les propositions de répartition du système électronique sont modifiées dans plus de trois cas sur cinq et de manière hétérogène entre les centres fédéraux d’asile, entraînant une possible inégalité de traitement des personnes requérantes d’asile. La répartition effective s’écarte inévitablement de la répartition théorique, en particulier dans les petits cantons et pour certaines sous-catégories de personnes. Enfin, la coordination avec les cantons fonctionne globalement bien, mais le plan d’urgence pour gérer un grand nombre de demandes n’est plus à jour.

Publication: s’appuyant sur le rapport du CPA, la CdG-E a adopté le 21 février 2025 un rapport contenant sept recommandations à l’intention du Conseil fédéral. Les rapports de la CdG-E et du CPA ont été publiés le 24 février 2025.

2.2 Service militaire avec limitations

Référence: Service militaire avec limitations, rapport du CPA à l’intention de la CdG du Conseil national (CdG-N) du 6 septembre 2024 ( FF 2025 2405 ).

Objet: chaque année lors du recrutement, l’armée évalue jusqu’à 35 000 conscrits pour déterminer s’ils sont aptes au service militaire. Ceux qui ne peuvent pas porter d’arme ou ne peuvent pas effectuer de longues marches avec un sac à dos lourd, par exemple, sont aptes au service militaire avec limitations. On parle aussi d’affectation différenciée. La part de ces personnes a augmenté ces dernières années et se situe désormais entre 10 et 12 % des conscrits jugés aptes au service militaire.

Mandat et questions d’évaluation: le 25 janvier 2023, les CdG ont chargé le CPA de conduire une évaluation du service militaire avec limitations. La sous-commission DFAE/DDPS de la CdG-N, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation devait se concentrer sur l’appréciation de l’aptitude au service militaire.

Procédure: le CPA a examiné les règles applicables à l’appréciation de l’aptitude au service militaire avec limitations. Il a aussi analysé les processus sur la base de documents et a demandé au personnel des six centres de recrutement de répondre à une enquête en ligne. Il a en outre mené des entretiens avec 26 personnes. Il a également fait réaliser une analyse statistique des décisions d’aptitude et un avis de droit.

Résultats: le CPA conclut globalement que l’égalité devant la loi n’est pas garantie lors du recrutement. Les processus d’appréciation dans les centres de recrutement sont efficients et organisés de manière opportune; toutefois, il n’est pas garanti que l’appréciation de l’aptitude des conscrits soit menée uniformément dans les six centres. En outre, sur deux points essentiels, l’appréciation de l’aptitude n’est pas conforme au droit. Enfin, l’aptitude au service militaire n’est pas suffisamment ancrée dans la loi et des questions juridiques se posent en ce qui concerne les recours.

Publication: s’appuyant sur le rapport du CPA, la CdG-N a adopté le 27 juin 2025 un rapport contenant sept recommandations à l’intention du Conseil fédéral. Les rapports de la CdG-N et du CPA ont été publiés le 30 juin 2025.

2.3 Système des juges suppléantes et suppléants

Référence: Système des juges suppléantes et suppléants, rapport du CPA à l’intention des CdG du Conseil national et du Conseil des États (CdG-N/E) du 5 février 2025 ( FF 2025 3166 ).

Objet: trois des quatre tribunaux fédéraux ont recours à des juges suppléantes et suppléants en plus des juges ordinaires: le Tribunal fédéral (TF), le Tribunal pénal fédéral (TPF) et le Tribunal fédéral des brevets (TFB). En revanche, ce n’est pas le cas pour le Tribunal fédéral administratif (TAF). Le recours à des juges suppléantes et suppléants doit notamment pallier les éventuels pics d’activité des tribunaux et permettre de remplacer des juges ordinaires indisponibles. Or, le fonctionnement de ce système varie d’un tribunal à l’autre.

Mandat et questions d’évaluation: en janvier 2023, sur la base d’une proposition de la Commission des affaires juridiques du Conseil national, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation du système des juges suppléantes et suppléants. À leur séance du 24 août 2023, les sous-commissions Tribunaux/MPC des CdG-N/E ont décidé que l’évaluation devait porter sur l’opportunité de recourir aux juges suppléantes et suppléants au sein du TF, du TPF et du TFB. Le CPA devait par ailleurs évaluer dans quelle mesure le recours aux juges suppléantes et suppléants pouvait être étendu au TAF, qui ne dispose pas d’un tel système actuellement.

Procédure: le CPA a sollicité un mandataire externe pour mener une enquête en ligne auprès des juges ordinaires, des juges suppléantes et suppléants ainsi que des greffières et greffiers des tribunaux. Il a également mené des discussions de groupe et des entretiens individuels pour approfondir les questions et a effectué des analyses statistiques sur la fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants. Il a également commandé un avis de droit externe afin de clarifier dans quelle mesure les bases légales réglant le recours aux juges suppléantes et suppléants étaient adéquates.

Résultats: dans l’ensemble, le CPA arrive à la conclusion que le système des juges suppléantes et suppléants au sein du TF, du TPF et du TFB est opportun, mais qu’il atteint rapidement ses limites. Les bases légales du TF et du TPF demeurent obscures quant aux raisons justifiant un recours aux juges suppléantes et suppléants. En général, les juges suppléantes et suppléants soulagent les tribunaux, mais peuvent aussi entraîner un surcroît de travail. La fréquence du recours aux juges suppléantes et suppléants est globalement adéquate et un recours plus fréquent n’est possible que de manière limitée. Les tribunaux recourant à ce système gèrent de manière opportune les risques qui en découlent concernant l’indépendance et la cohérence de l’activité judiciaire. Par contre, l’élection des juges suppléantes et suppléants par le Parlement ne garantit pas toujours que des personnes disposant des compétences nécessaires soient disponibles. Enfin, les résultats montrent que le système des juges suppléantes et suppléants pourrait, sous certaines conditions, être étendu au TAF.

Publication: sur la base du rapport du CPA, les CdG ont adopté le 26 août 2025 (CdG‑E) et le 2 septembre 2025 (CdG-N) un rapport contenant quatre recommandations à l’intention des tribunaux fédéraux. Les rapports des CdG et du CPA ont été publiés le 3 septembre 2025.

2.4 Consulats honoraires

Référence: Consulats honoraires, rapport du CPA à l’intention de la CdG-E du 5 juin 2025 ( FF 2025 3692 ).

Objet: les consulats honoraires sont des représentations consulaires dirigées par une consule honoraire ou un consul honoraire (cons. hon.). Ceux-ci accomplissent des tâches consulaires de manière honorifique pour un État. À titre d’exemple, les cons. hon. soutiennent les ressortissantes et ressortissants de l’État d’envoi dans l’État de résidence ou entretiennent des relations économiques et culturelles. En vertu du droit international, les cons. hon. jouissent de certains privilèges et immunités, qui sont toutefois moins étendus que ceux dont bénéficient les consuls et consules de carrière. Au total, la Suisse compte 224 consulats honoraires dans 105 États². Inversement, 122 consulats honoraires étrangers sont établis en Suisse, représentant 65 États³.

Mandat et questions d’évaluation: en janvier 2024, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation des consulats honoraires. Quelques cas problématiques au niveau international ont soulevé la question de la manière dont la Suisse traitait les cons. hon. Le 26 avril 2024, la sous-commission DFAE/DDPS de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé que le CPA devait procéder à une évaluation sur les consulats honoraires suisses établis à l’étranger ainsi que sur les consulats honoraires étrangers présents en Suisse.

Procédure: le CPA a analysé les consignes et les processus relatifs aux cons. hon. et s’est entretenu avec 47 personnes (essentiellement du DFAE). Une partie des entretiens s’est déroulée dans le cadre des études de cas de six consulats honoraires suisses établis à l’étranger.

Résultats: le CPA conclut que, dans l’ensemble, le DFAE gère les consulats honoraires suisses à l’étranger de manière adéquate. Si le département a émis une directive claire, aucune base stratégique ne règle toutefois le recours aux cons. hon. Lors de la nomination, le DFAE vérifie si les personnes conviennent à la fonction de cons. hon. Toutefois, il n’examine pas leurs liens d’intérêts de manière suffisamment systématique. Les cons. hon. apprécient l’encadrement de leurs supérieurs, qui varie toutefois fortement d’une personne à l’autre. Les cas problématiques concernant des cons. hon. suisses à l’étranger sont rares; à chaque fois, le DFAE a réagi de manière appropriée et discrète. Globalement, les consulats honoraires suisses à l’étranger assurent une présence sur place à moindre coût et apportent une plus-value, sans pouvoir toutefois totalement remplacer un consulat de carrière ou une représentation diplomatique.

Le DFAE ne s’estime que très peu responsable vis-à-vis des cons. hon. étrangers présents en Suisse. Par égard pour les relations politiques avec les autres États, il agit généralement avec retenue. Les consignes émises par le DFAE sur les consulats honoraires étrangers en Suisse sont certes claires, mais elles ne sont pas contraignantes et ne sont pas non plus appliquées de manière cohérente. Dans les rares cas problématiques impliquant des cons. hon. étrangers, le DFAE s’est montré hésitant.

Publication: sur la base du rapport du CPA, la CdG-E a formulé cinq recommandations à l’intention du Conseil fédéral le 11 novembre 2025. Les rapports de la CdG-E et du CPA ont été publiés le 13 novembre 2025.

3.1 Planification des projets d’infrastructure ferroviaire

Objet: pour répondre à la forte croissance du secteur ferroviaire, le Parlement a approuvé différents programmes d’aménagement totalisant plus de 24 milliards de francs d’investissements depuis 2009. Les projets d’aménagement sont élaborés et réalisés par les entreprises ferroviaires (CFF, BLS AG, Chemins de fer rhétiques, etc.), qui construisent et gèrent leur infrastructure respective (gestionnaires d’infrastructure). L’Office fédéral des transports (OFT) est chargé du pilotage et de la surveillance des projets d’aménagement.

Mandat et questions d’évaluation: le 26 janvier 2024, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation de la planification des projets d’infrastructure ferroviaire. Le 5 juillet 2024, la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-E, compétente en la matière, a décidé que le CPA devrait examiner le rôle de l’OFT lors de la planification et de l’étude des projets d’infrastructure ferroviaire après l’approbation des programmes d’aménagement par le Parlement. En outre, le CPA doit examiner l’implication des cantons et des communes lors de ces phases. L’évaluation vise à répondre aux questions suivantes:

• – L’OFT assume-t-il ses tâches de pilotage et de surveillance de manière adéquate lors de planification et de l’étude des projets d’infrastructure ferroviaire?

• – La coordination au sein de l’OFT est-elle opportune pour atteindre au mieux les différents objectifs de l’office (aménagement, maintenance et développement de l’infrastructure)?

• – La collaboration entre l’OFT et les gestionnaires d’infrastructure est-elle opportune?

• – L’implication des cantons et des communes concernés par les projets d’infrastructure ferroviaire est-elle adéquate?

Procédure: pour répondre aux trois premières questions, le CPA a procédé à une analyse documentaire. Il s’est également appuyé sur des entretiens avec des collaboratrices et des collaborateurs de l’OFT et des gestionnaires d’infrastructure. En outre, il a réalisé des études de cas en prenant le soin de sélectionner des projets d’aménagement présentant un retard ou des surcoûts. En outre, le CPA a chargé une entreprise externe de mener une enquête en ligne, notamment afin d’examiner l’implication des cantons et des communes.

Calendrier: le CPA a consigné les résultats de l’évaluation dans son rapport du 23 octobre 2025, qu’il a présenté à la sous-commission compétente de la CdG-E le 5 novembre 2025. Fin 2025, le traitement de l’évaluation par la sous-commission était encore en cours.

3.2 Indépendance et pilotage de la Surveillance des prix

Objet: la Surveillance des prix (SPR) est une autorité de surveillance et de régulation. Elle lutte contre les augmentations de prix abusives et le maintien de prix abusifs par des autorités ou des entreprises puissantes sur le marché. Selon la loi, la SPR relève du Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR). Elle a un statut hybride, entre indépendance dans son activité et pilotage par le DEFR.

Mandat et questions d’évaluation: le 26 janvier 2024, les CdG ont chargé le CPA de procéder à une évaluation de l’indépendance et du pilotage de la SPR. Le 23 août 2024 et le 27 février 2025, la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-N, compétente en la matière, a décidé que l’évaluation devrait répondre aux questions suivantes:

• – La conception institutionnelle de la SPR comme autorité spécifique est-elle opportune, aussi en comparaison internationale?

• – Selon les bases juridiques, l’étendue de l’indépendance de la SPR et, par conséquent, de la surveillance du DEFR et de la haute surveillance parlementaire sont-elles claires?

• – L’indépendance de la SPR et son pilotage par le DEFR sont-ils mis en pratique de manière opportune?

Procédure: le CPA a attribué un mandat externe pour l’établissement d’un avis de droit sur les bases juridiques relatives à la SPR. Il a étudié la pratique au moyen d’analyses de documents et d’entretiens réalisés avec la SPR, le DEFR ainsi que la Commission de la concurrence et l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers. Le CPA a en outre comparé la conception institutionnelle de la SPR avec celle d’autres pays européens.

Calendrier: le CPA a présenté son rapport d’évaluation du 9 octobre 2025 à la sous-commission compétente de la CdG‑N le 7 novembre 2025. Fin 2025, le traitement de l’évaluation par la sous-commission était encore en cours.

4.1 Haute surveillance de la Confédération sur la Suva

Objet: les entreprises doivent assurer leur personnel contre les accidents. Une moitié des employées et employés en Suisse est assurée auprès d’assurances privées, l’autre auprès de la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (Suva⁴). Fondée en 1912, la Suva exerce un monopole partiel. Les personnes travaillant dans les branches présentant un risque élevé d’accident, comme la construction ou l’économie forestière, ainsi que les employées et employés de la Confédération doivent être assurés auprès d’elle. Cette dernière est soumise à la haute surveillance de la Confédération. Il s’agit de vérifier si la Confédération exerce cette haute surveillance de manière adéquate et d’examiner les critères sur lesquels le Conseil fédéral se fonde pour nommer les 40 membres du conseil de la Suva, qui contrôle la gestion des affaires de la Suva.

Mandat et questions d’évaluation: le 23 janvier 2025, les CdG ont chargé le CPA de procéder à cette évaluation et ont attribué son suivi à la sous-commission DFI/DETEC de la CdG-N. Cette dernière a décidé, en avril 2025, qu’il fallait obtenir des réponses aux questions ci-dessous:

• – Les bases légales relatives à la haute surveillance par la Confédération sont-elles claires?

• – Le Conseil fédéral veille-t-il à ce que la composition et l’organisation du conseil de la Suva soient opportunes, afin que celui-ci puisse assumer sa fonction de surveillance?

• – La Confédération exerce-t-elle sa haute surveillance de manière opportune et conformément à la loi?

Procédure: un avis de droit commandé par le CPA évalue les bases légales de la haute surveillance de la Confédération sur la Suva. Au moyen d’une analyse documentaire, le CPA se penche sur les processus suivis par la Confédération pour exercer sa haute surveillance. Il mène également des entretiens avec des collaboratrices et des collaborateurs de l’administration fédérale et de la Suva ainsi qu’avec des membres du conseil de la Suva.

Calendrier: le CPA présentera son rapport d’évaluation à la sous-commission compétente probablement au printemps 2026.

4.2 Télétravail au sein de l’administration fédérale

Objet: le télétravail au sein de l’administration fédérale comprend les activités professionnelles qui se déroulent à domicile, dans les transports publics ou dans des espaces de travail partagés. Conformément à l’ordonnance sur le personnel de la Confédération, les responsables hiérarchiques doivent promouvoir les formes de travail flexibles si le fonctionnement du service le permet. En favorisant l’égalité des chances et la satisfaction des collaboratrices et collaborateurs et en renforçant la performance de l’administration, le télétravail doit en outre contribuer à la réalisation des objectifs du Conseil fédéral en matière de politique du personnel. Les départements et les offices peuvent édicter leurs propres règles en matière de télétravail, si bien que celui-ci est plus ou moins répandu selon les unités administratives. Il arrive de plus en plus que le télétravail mène à des postes de travail inoccupés.

Mandat et questions d’évaluation: en janvier 2025, les CdG ont chargé le CPA d’évaluer le télétravail au sein de l’administration fédérale. Elles ont par ailleurs confié le suivi de l’évaluation à la sous-commission DFF/DEFR de la CdG-E. En juin et en août 2025, celle-ci a défini qu’il convenait de répondre aux questions suivantes:

• – Les directives en matière de télétravail dans l’administration fédérale sont-elles adéquates?

• – Le télétravail est-il autorisé et contrôlé de manière adéquate dans la pratique?

• – Le télétravail contribue-t-il à la réalisation des objectifs de la Confédération en matière de politique du personnel?

• – L’Office fédéral des constructions et de la logistique (OFCL) tient-il compte de manière opportune du télétravail dans l’utilisation des bâtiments par les unités administratives?

Procédure: le CPA se penche sur les bases légales et les stratégies de la Confédération en matière de télétravail, sur les directives des départements et des offices ainsi que sur les analyses de l’OFCL. Il analyse également les données relatives au télétravail issues de l’enquête menée auprès du personnel de la Confédération et d’autres sources. Il mène des entretiens avec les responsables du personnel des départements et avec d’autres spécialistes. Enfin, il réalise des études de cas sur la pratique du télétravail dans sept unités administratives sélectionnées de manière systématique.

Calendrier: le CPA présentera son rapport d’évaluation à la sous-commission compétente probablement à l’automne 2026.

4.3 Lutte contre la traite des êtres humains

Objet: on entend par traite des êtres humains le fait d’exploiter des personnes comme main d’œuvre ou dans la prostitution, en les trompant ou en les forçant. En Suisse, près de 200 victimes sont identifiées chaque année, auxquelles s’ajoute un nombre vraisemblablement élevé de cas non détectés. Dans le cadre de conventions internationales, la Suisse s’est engagée à respecter des standards minimaux en matière de lutte contre la traite des êtres humains. L’Office fédéral de la police (fedpol) est responsable de s’assurer de la mise en œuvre des obligations internationales, de développer des stratégies contre la traite et de coordonner les mesures de lutte à l’échelle nationale. La mise en œuvre opérationnelle relève principalement de la responsabilité des cantons. Des voix critiques sur le plan national et international reprochent à la Suisse de ne pas en faire assez contre la traite des êtres humains.

Mandat et questions d’évaluation: le 23 janvier 2025, les CdG ont chargé le CPA de procéder à la présente évaluation et ont confié le suivi de celle-ci à la sous-commission DFJP/ChF de la CdG-E. La sous-commission a décidé le 19 mai 2025 que le CPA devait répondre aux questions ci-dessous:

• – Les bases stratégiques pour la lutte contre la traite des êtres humains sont-elles opportunes?

• – Les ressources et l’organisation de fedpol sont-elles adéquates pour assumer ses tâches?

• – Fedpol assume-t-il ses tâches de manière opportune?

• – L’influence de la Confédération sur les cantons garantit-elle de manière adéquate le respect des standards minimaux issus des conventions internationales?

Procédure: le CPA analyse les documents relatifs aux stratégies de lutte, aux ressources et à l’organisation de fedpol ainsi qu’à la coordination des mesures. Il mène des entretiens avec le personnel de fedpol, avec des spécialistes de la lutte contre la traite et avec des représentantes et représentants des cantons. Le CPA mandate également un avis de droit pour évaluer notamment les moyens d’intervention dont dispose fedpol vis-à-vis des cantons.

Calendrier: le CPA présentera son rapport d’évaluation à la sous-commission compétente en été 2026.