Message concernant l’approbation du protocole d’amendement à la Convention d’établissement conclue entre la Suisse et l’Iran

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

La Convention d’établissement entre la Confédération suisse et l’Empire de Perse¹ a été conclue le 25 avril 1934. Elle contient des mesures de protection pour les ressortissants de chacun des deux États (à l’exception des binationaux² et des réfugiés; pour les réfugiés, c’est l’art. 12, al. 1 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés³ qui s’applique) et règle par exemple la liberté de voyager et le droit d’exercer un travail. Elle prescrit par ailleurs l’application des lois nationales dans les matières relatives au droit des personnes, de la famille et des successions. La Belgique, l’Allemagne, la France, l’Autriche et la Russie ont conclu des conventions d’établissement comparables avec l’Iran durant la première moitié du XX^e siècle.

En ce qui concerne l’application du droit en Iran, les dispositions de la Convention ayant trait au droit des personnes, de la famille et des successions sont pour la plupart sans objet, parce que l’Iran applique de toute façon le droit de l’État d’origine. Ainsi, même en l’absence de convention, les ressortissants suisses en Iran sont soumis au droit suisse de la famille et des successions. À cela s’ajoute le fait que le nombre de personnes de nationalité suisse qui habitent en Iran est très limité, et qu’elles sont donc peu nombreuses à être concernées par la Convention.

En revanche, plusieurs milliers de personnes iraniennes pourraient être concernées par la Convention en Suisse. Celle-ci renvoie au droit iranien notamment en matière d’entretien des enfants, de garde ou pour les conditions de divorce lorsque toutes les personnes concernées sont iraniennes. Si l’application du droit iranien produit des résultats qui iraient de manière exagérée à l’encontre du sens de la justice en Suisse, il n’est pas appliqué par les tribunaux suisses (réserve de l’ordre public; voir la réponse du Conseil fédéral à la question 08.1129). En pratique, des tribunaux suisses n’ont pas fait appliquer le droit iranien lorsqu’il prévoyait que le droit de garde d’un enfant aurait dû revenir au père, sans évaluation concrète du bien de l’enfant. Il en découle que la Convention entraîne de l’insécurité juridique en Suisse.

Par ailleurs, le droit iranien est difficile d’accès pour les juges suisses, qui doivent souvent se fier à des expertises présentées par une partie: cela entraîne des coûts et rallonge les procédures judiciaires.

Du point de vue suisse, l’application des lois de l’État d’origine en matière de droit civil n’est plus appropriée. L’objectif du droit international privé est d’appliquer à une cause le droit de l’État qui présente le lien le plus étroit avec elle, parce que l’on part du principe que c’est celui qui prévoit la solution la plus adaptée. D’autres facteurs peuvent s’appliquer en fonction des cas particuliers, notamment le domicile ou la nationalité des personnes concernées. Au moment de l’élaboration de la loi fédérale du 18 décembre 1987 sur le droit international privé (LDIP)⁴, entre 1980 et 1985, la question de savoir si l’application du droit de l’État d’origine ou de l’État de domicile était plus adaptée dans le domaine du droit de la famille et des successions a fait l’objet d’intenses débats. La balance a clairement penché en faveur du droit de l’État de domicile, comme l’a souligné le Conseil fédéral dans son message relatif à la LDIP: l’application du droit de l’État d’origine dans les affaires familiales ne semble pas justifiée si le juge doit intervenir; de plus, les mesures protectrices de l’union conjugale devant être adoptées très rapidement, il reste peu de place pour des recherches compliquées sur le droit applicable⁵.

L’application du droit de l’État de domicile ou de résidence fournit du point de vue actuel de meilleurs résultats que l’application du droit de l’État d’origine. Par exemple, le montant des prestations alimentaires dépend de facteurs sociopolitiques locaux (allocations pour enfants, avance sur les contributions d’entretien, frais de scolarité, etc.), qui peuvent mieux être pris en compte lorsque c’est le droit suisse qui s’applique. Dans le domaine des conditions du mariage et du divorce, le législateur a décidé à deux reprises que le droit suisse s’appliquerait toujours et que des exceptions en faveur du droit de l’État d’origine ne seraient plus permises: en 2012 dans le cadre des mesures de lutte contre les mariages forcés et en 2015, dans le cadre de la réglementation du partage de la prévoyance professionnelle. Il en va de même pour les mariages avec des mineurs: depuis le 1^er janvier 2025, l’art. 45, al. 3, LDIP se base sur les limites d’âge fixées dans le droit suisse pour la (non-)reconnaissance de ces mariages. En ce qui concerne les enfants, il est également plus facile pour une autorité suisse de prononcer des mesures de protection appropriées selon le droit suisse si la garde est régie par ce même droit. De manière générale, le droit de la famille, par exemple dans la Convention HCCH Protection des enfants de 1996 (CLaH96)⁶ et la Convention du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes (CLaH 2000)⁷, se fonde aujourd’hui dans la plupart des cas sur le droit du lieu de résidence habituelle, qui correspond en général au domicile.

Puisque l’art. 8 de la Convention d’établissement prévoit l’application des lois nationales, ce qui entraîne une insécurité juridique et qui implique un traitement différent des ressortissants iraniens vis-à-vis de ceux de tous les autres États sans motif objectif et l’application de règles inusuelles, la Convention doit être adaptée.

La modification de la Convention est réalisée à l’initiative du Conseil fédéral. Cette adaptation trouve toutefois son origine dans la motion 22.4560, rejetée par le Parlement, qui demandait au Conseil fédéral de dénoncer la Convention d’établissement. Lors des débats parlementaires relatifs à la motion, le Conseil fédéral avait annoncé qu’il examinerait la Convention et qu’il entamerait des négociations avec l’Iran en vue de sa modification⁸.

La Convention a été un sujet récurrent pendant l’heure des questions et a fait l’objet d’interventions, par exemple la question 23.7217 «Les femmes iraniennes en Suisse», la question 22.7937 «La charia risque-t-elle de s’appliquer en Suisse?», la question 22.7936 «Contrat conclu avec l’Iran. La charia s’applique-t-elle en Suisse?», la question 11.5442 «Traité de 1934 entre la Suisse et l’Iran. Insécurité juridique» et la question 08.1129 «Convention d’établissement du 25 avril 1934 entre la Confédération suisse et l’Empire de Perse».

1.2 Autres solutions étudiées

L’art. 10, par. 2, de la Convention prévoit qu’elle peut être dénoncée en tout temps, dans le respect d’un délai de six mois. Les intérêts de la Suisse en matière de politique étrangère imposent de renoncer à dénoncer la Convention. De plus, même si une seule disposition pose un problème, il est uniquement possible de dénoncer le texte entier. C’est pourquoi la voie d’une modification consensuelle de la Convention constitue la meilleure solution.

1.3 Déroulement et résultat des négociations

Les négociations entre la Suisse et l’Iran ont eu lieu en 2024 et se sont déroulées sans encombre. Les deux parties se sont rapidement entendues en faveur de l’abrogation de l’art. 8, par. 3 et 4, de la Convention. Le protocole d’amendement a été signé le 18 décembre 2024 à Téhéran.

1.4 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral

La modification n’a été annoncée ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁹, ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027¹⁰. Elle coïncide toutefois avec divers objectifs que le Conseil fédéral a fixés dans le programme de la législature dans la mesure où elle renforcera la coopération multilatérale (objectif 14) et qu’elle permet à la Suisse d’agir en partenaire fiable (objectif 15).

Préambule

Le préambule souligne que la Suisse et l’Iran disposent de leurs propres règles de conflit de lois, qui se basent sur différents éléments de la cause, tels que la nationalité, le domicile ou la résidence habituelle. Ce libellé permet le respect mutuel des valeurs sociopolitiques de chacune des parties.

6.1 Conséquences pour la Confédération

Aucune conséquence n’est attendue pour la Confédération.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes

Le projet n’aura pas de conséquences directes pour les cantons et les communes. En revanche, les tribunaux suisses pourront appliquer plus souvent le droit suisse en lieu et place du droit iranien, ce qui devrait faciliter leur tâche, simplifier l’application du droit et diminuer leur charge de travail.

6.3 Conséquences sociales

La modification n’aura pas de conséquences pour les ressortissants suisses en Iran, parce que les règles de conflit de lois iraniennes renvoient principalement à la nationalité pour ce qui a trait au droit des personnes, de la famille et des successions (art. 7 et 963 à 967 du code civil iranien).

Le projet aura en revanche des conséquences concrètes pour les ressortissants iraniens en Suisse. À l’avenir, ils seront soumis aux mêmes règles que les autres personnes en Suisse, indépendamment de leur nationalité. Puisqu’il s’agit de règles bien établies qui s’appliquent depuis des dizaines d’années en Suisse, il peut être renvoyé aux messages concernant la LDIP¹⁴ et les conventions pertinentes en la matière¹⁵. Le tableau ci-dessous résume les règles de conflit de lois généralement appliquées en Suisse, sans tenir compte des éventuelles exceptions.

À l’avenir, le droit suisse s’appliquera dans la plupart des cas aux ressortissants iraniens ayant leur domicile ou leur résidence habituelle en Suisse.

6.4 Autres conséquences

Le projet n’ayant manifestement pas de conséquences spécifiques pour l’économie, pour les entreprises, pour l’environnement ou pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne, ces points n’ont pas été approfondis.

7.1 Constitutionnalité

Le projet se fonde sur l’art. 54, al. 1 de la Constitution (Cst.)¹⁷, selon lequel les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. L’art. 184, al. 2, Cst. habilite le Conseil fédéral à signer des traités internationaux et à les ratifier. Conformément à l’art. 166, al. 2, Cst., l’Assemblée fédérale est compétente pour l’approbation des traités internationaux, à l’exception de ceux dont la conclusion relève de la seule compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international (art. 24, al. 2, LParl, art. 7a, al. 1, de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration¹⁸).

7.2 Compatibilité avec les autres obligations internationales de la Suisse

Il n’y a pas d’incompatibilité avec d’autres obligations internationales de la Suisse.

7.3 Forme de l’acte à adopter

L’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst., dispose qu’un traité international est sujet au référendum lorsqu’il contient des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. D’autre part, l’art. 22, al. 4, LParl dispose que sont réputées fixer des règles de droit les dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences. Enfin, on entend par dispositions importantes celles qui, en vertu de l’art. 164, al. 1, Cst., devraient en droit interne être édictées sous la forme d’une loi fédérale.

Le présent traité international entraîne des modifications du droit applicable, qui est généralement régi par la LDIP et donc par une loi fédérale. Il y a lieu en conséquence de soumettre l’arrêté fédéral portant approbation de la modification de la Convention au référendum facultatif.