Message relatif à l’initiative populaire «Pour l’égalité des personnes handicapées (initiative pour l’inclusion)» et au contre-projet indirect (loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées)

3.3.1 Égalité des personnes handicapées

Comme évoqué précédemment, l’art. 8a P-Cst. prévoit que la loi doit pourvoir à l’égalité de droit et de fait des personnes handicapées dans tous les domaines de la vie.

Cette disposition charge les législateurs fédéral et cantonaux de répondre au mandat constitutionnel en prenant les mesures nécessaires pour garantir l’égalité des personnes handicapées. En ce sens, elle reprend et couvre le contenu de l’art. 8, al. 4, Cst.

La disposition proposée engage la Confédération et les cantons en fonction de leurs compétences respectives et n’aurait donc aucune incidence sur la répartition actuelle des compétences.

L’initiative n’aborde pas plus avant la question de la mise en œuvre. Au niveau fédéral, la LHand devrait rester la base légale de référence pour les mesures en faveur de l’égalité des personnes handicapées. Quant aux cantons, ils seraient tenus de concrétiser le mandat constitutionnel dans le cadre de leur droit cantonal, avec une certaine marge d’appréciation.

3.3.2 Droit aux mesures de soutien et d’adaptation

L’art. 8a P-Cst. prévoit par ailleurs que les personnes handicapées ont droit, dans le respect du principe de la proportionnalité, aux mesures de soutien et d’adaptation nécessaires pour atteindre l’égalité de droit et de fait, notamment sous la forme d’une assistance personnelle et technique.

L’initiative instaure ainsi une obligation positive pour la Confédération et les cantons, qui seraient tenus de mettre ces mesures à disposition.

Le texte ne précise toutefois pas le contenu détaillé de ce droit. Il ne modifie pas non plus la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, laquelle découle notamment des art. 112b et 112c Cst. pour ce qui est de l’intégration des personnes handicapées. Dans ces circonstances, la jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral exclut toute possibilité de faire valoir directement des droits individuels par voie judiciaire¹⁷. En revanche, la disposition proposée imposerait au législateur compétent de définir, dans le cadre des compétences existantes, les droits individuels aux prestations ainsi que les conditions de leur octroi, toujours en tenant compte du principe de la proportionnalité.

3.3.3 Droit au libre choix de la forme de logement et du lieu de résidence, et droit aux mesures de soutien et d’adaptation

L’art. 8a, al. 2, P-Cst. accorde aux personnes handicapées le droit de choisir librement la forme de de leur logement ainsi que l’endroit où elles souhaitent vivre.

Contrairement à l’al. 1, cette disposition est suffisamment concrète pour fonder des droits individuels. La liberté d’établissement des citoyens suisses est déjà garantie par l’art. 24 Cst., tandis que le libre choix de la forme de logement découle des art. 8 et 13 Cst.

Le texte de l’initiative ne faisant pas la distinction entre citoyens suisses et ressortissants étrangers (dont la liberté d’établissement peut être restreinte en vertu de l’art. 24, al. 1, Cst.), il créerait un nouveau droit pour les personnes handicapées de nationalité étrangère.

Par ailleurs, l’al. 2 réaffirme le droit aux mesures de soutien et d’adaptation déjà prévu de manière générale à l’al. 1, mais spécifiquement dans le domaine du logement. Si ce droit est formulé de manière trop générale pour être justiciable, la disposition charge toutefois la Confédération et les cantons de concrétiser les droits subjectifs correspondants par voie législative. Ici aussi, l’initiative ne modifie pas la répartition des compétences entre les différents échelons de l’État.

6.1.1 Avant-projet mis en consultation

Le Conseil fédéral a mis son avant-projet en consultation du 25 juin au 16 octobre 2025.

Cet avant-projet était centré sur le domaine du logement, évalué comme prioritaire. Il comprenait déjà l’adoption d’une nouvelle loi sur l’inclusion. Fondée notamment sur l’art. 112b Cst., celle-ci prévoyait des mesures visant à garantir le libre choix du lieu de résidence et de la forme de logement, à inciter les cantons à soutenir des solutions de logement hors institutions – sans créer de nouvelles prestations ni engendrer de coûts supplémentaires –, et à améliorer la coordination entre la Confédération et les cantons. L’avant-projet mis en consultation devait aussi permettre la mise en œuvre et le classement de la motion 24.3003 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) «Moderniser la LIPPI. Garantir l’égalité dans le choix du logement ainsi qu’un soutien ambulatoire approprié pour les personnes handicapées».

Le projet mis en consultation incluait également une révision partielle de la LAI. Celle-ci prévoyait des modifications d’une part dans le domaine des moyens auxiliaires, afin de mettre en œuvre les recommandations du Conseil fédéral (rapport donnant suite au postulat 19.4380 CSSS-E) et d’autre part dans le domaine de la contribution d’assistance, afin de faciliter l’accès à la contribution d’assistance des personnes dont la capacité d’exercice des droits civils est restreinte. Le projet comprenait en outre une adaptation de l’art. 68^quater LAI permettant à l’OFAS de lancer des projets pilotes pour tester des optimisations dans le domaine des prestations de l’AI qui favorisent la vie autonome.

6.1.2 Résultats de la consultation

Comme indiqué ci-dessus, la consultation relative au contre-projet indirect s’est tenue du 25 juin 2025 au 16 octobre 2025. Au total, 164 participants ont donné leur avis: 26 cantons, 1 conférence intercantonale, 8 partis politiques ainsi que 129 organisations et autres parties intéressées.

Loi sur l’inclusion

La majorité des participants à la consultation – dont la plupart des cantons, des partis politiques, des organisations de personnes handicapées, des associations économiques et des prestataires de services – saluent l’intention du Conseil fédéral d’opposer un contre-projet indirect à l’initiative pour l’inclusion et partagent son objectif général. Tout en reconnaissant l’importance du sujet, ils expriment toutefois de sérieuses réserves quant à la teneur de l’avant-projet mis en consultation.

Seuls trois cantons (AG, SG, SH) et cinq autres participants (trois organisations économiques, la Conférence des offices AI et l’établissement cantonal des assurances sociales de Zurich) soutiennent l’avant-projet, avec des réserves. La grande majorité des participants le rejette et demande qu’il soit remanié en profondeur.

De nombreux participants jugent le champ d’application de l’avant-projet trop limité en ce qui concerne les personnes visées et les domaines couverts pour répondre aux revendications de l’initiative. Les cantons et les organisations de personnes handicapées déplorent en particulier l’absence de stratégie globale au niveau national, le flou qui entoure la répartition des compétences entre les différents échelons étatiques et l’imprévisibilité des conséquences financières pour les cantons, lesquels soulignent expressément leur volonté de collaborer plus étroitement. Plusieurs participants, notamment les organisations de personnes handicapées ainsi que la majorité des cantons et des partis, reprochent à l’avant-projet son caractère simplement programmatique et donc non contraignant. Les organisations de personnes handicapées, le Canton de Bâle-Ville, l’Union syndicale suisse et Travail.Suisse regrettent par ailleurs que l’avant-projet ne confère pas de nouveaux droits aux personnes concernées.

Pour ce qui est de la mise en œuvre de la motion 24.3003 de la CSSS-N, de nombreux participants – dont plusieurs cantons, la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), le Centre, le PLR et Inclusion Handicap – estiment que la solution proposée ne correspond pas au mandat du Parlement, ce qui empêche le classement de la motion. Plusieurs participants critiquent aussi le manque de coordination avec d’autres projets législatifs en cours dans le domaine de la LHand.

Loi fédérale sur l’assurance-invalidité

Dans l’ensemble, les modifications de la LAI proposées sont accueillies favorablement ou, du moins, ne sont pas contestées.

Certaines prises de position (près de la moitié des cantons, la CDAS, une partie des partis politiques et plusieurs organisations d’aide aux personnes handicapées) sont de nature générale; une réforme fondamentale de la LAI permettant d’améliorer l’autonomie y est réclamée. De nombreuses réponses ont trait aux différents sujets (moyens auxiliaires, contribution d’assistance, projets pilotes).

Quelques organisations d’aide aux personnes handicapées émettent un avis critique sur les dispositions proposées dans le domaine des moyens auxiliaires. Elles craignent que les modifications proposées n’entraînent un retour en arrière, notamment parce que de nouveaux obstacles bureaucratiques ou des procédures plus longues entraveraient l’accès aux moyens auxiliaires, ou parce que, en raison d’une procédure d’adjudication, il ne serait pas possible d’empêcher la formation d’un monopole.

La grande majorité des participants à la procédure de consultation salue l’abrogation de l’art. 42^quater, al. 2, LAI. Beaucoup entrevoient toutefois des difficultés concernant la concrétisation, la contribution d’assistance restant considérée comme trop complexe. Tous les participants approuvent, les modifications apportées à l’art. 68^quater LAI, ou du moins ne les contestent pas.

De nombreux participants à la procédure de consultation sont certes favorables aux propositions, mais ils estiment que les dispositions proposées ne vont pas assez loin pour être considérées comme un contre-projet indirect, ou qu’il s’agit simplement de la mise en œuvre d’interventions parlementaires qui doivent de toute façon être mises en œuvre.

6.1.3 Remaniement du projet

La consultation ayant produit des avis majoritairement critiques, voire hostiles, le Conseil fédéral a élargi son projet de loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées afin d’y intégrer, au-delà de la portée de l’art. 112b Cst., des mesures organisationnelles qui permettent une mise en œuvre plus ciblée et plus coordonnée de la CDPH par la Confédération. Le projet est désormais axé, comme du reste la LHand, sur un champ d’application personnel et matériel plus vaste, et répond ainsi à une revendication centrale de la majorité des cantons, des partis et des organisations qui ont participé à la consultation. Il évite simultanément de répondre à toutes les attentes suscitées par l’initiative pour l’inclusion, en ne créant pas de nouveaux droits subjectifs. Le Conseil fédéral considère que ces attentes doivent être traitées en priorité dans la législation spéciale correspondante, après examen approfondi.

Les résultats de la consultation l’ont aussi amené à renoncer à mettre en œuvre la motion 24.3003 de la CSSS-N dans le cadre du contre-projet indirect et à en proposer le classement. Il est en effet apparu que la mise en œuvre de la motion soulevait des questions constitutionnelles et budgétaires impossibles à régler dans le délai imparti pour élaborer un contre-projet indirect. Le Département fédéral de l’intérieur (DFI) envisage par conséquent de lancer une procédure distincte afin de dialoguer avec les cantons et les organisations et associations intéressées. Il prévoit aussi d’examiner des amorces de solutions pour renforcer la liberté de choix des personnes handicapées dans les domaines du logement et du travail et pour améliorer durablement la coordination des prestations de la Confédération et des cantons. Une modification de la Constitution fait partie des options à explorer. La réflexion intégrera aussi les recommandations du Contrôle fédéral des finances (CDF) de juin 2025²⁷. Les cantons approuvent cette façon de procéder.

6.2.1 Nouvelle loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées

Le projet établit un cadre général et programmatique destiné à promouvoir l’inclusion des personnes handicapées et à garantir le respect des obligations qui découlent de la CDPH pour la Suisse. Ce cadre s’appuie sur une conception large du handicap, telle qu’elle figure déjà dans la LHand (art. 1), et se réfère aux principes énoncés dans la CDPH (art. 4).

Le projet prévoit par ailleurs des mesures organisationnelles qui doivent permettre à la Confédération d’améliorer la coordination, le caractère contraignant et la visibilité de la mise en œuvre des obligations découlant de la CDPH, notamment par l’élaboration d’une stratégie et d’un plan d’action nationaux (art. 5 à 8), les cantons étant invités à y participer. Ces dispositions répondent aux préoccupations exprimées dans l’initiative et lors de la consultation, les cantons ayant notamment demandé que la Confédération conduise plus fermement la coordination. Le projet vise aussi à garantir que les personnes handicapées et leurs organisations seront régulièrement associées à l’élaboration et à la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action nationaux, conformément à l’engagement pris par les États parties à l’art. 4, par. 3, CDPH.

Le projet formule aussi des principes applicables à certains domaines spécifiques, à commencer par le logement. Outre un principe programmatique d’encouragement de l’autonomie en matière de logement (art. 10), il s’appuie sur la compétence que donne à la Confédération l’art. 112b, al. 3, Cst. de fixer les objectifs, les principes et les critères d’intégration des personnes handicapées (art. 11). Le but est de garantir aux personnes handicapées visées par cette disposition constitutionnelle l’autonomie et la liberté de choix les plus larges possibles en matière de forme de logement et de lieu de résidence. Cela concerne particulièrement les personnes qui vivent aujourd’hui dans une institution d’aide aux personnes handicapées et qui souhaitent gagner en autonomie, notamment pour vivre dans leur propre logement. Cela permettra à un nombre plus important de personnes handicapées n’ayant qu’un faible besoin d’assistance d’opter pour une solution ambulatoire plutôt que pour l’entrée en institution. Le projet établit la base d’une meilleure coordination entre les acteurs concernés grâce à la centralisation des informations relatives aux prestations d’encouragement de l’autonomie en matière de logement²⁸. Les cantons, à qui il incombe de subventionner les institutions, se verront ainsi incités à assumer l’obligation que leur fait la CDPH d’encourager le libre choix du mode de vie. Le projet définit également les principes applicables au domaine transversal de la statistique et de la collecte de données, qui constitue une base importante pour le développement de la politique du handicap.

6.2.2 Modification de la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme

L’art. 33, par. 2, CDPH oblige les États parties à mettre en place un mécanisme indépendant pour assurer le suivi de la mise en œuvre de la convention. Le contre-projet indirect prévoit de confier cette tâche à l’Institution suisse des droits humains (ISDH), qui fait office d’institution nationale des droits de l’homme. Pour des raisons de technique législative, l’attribution de cette tâche passera par une modification de la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme.

La mise en place d’un mécanisme de suivi a déjà fait l’objet de discussions. Lors de l’adhésion de la Suisse à la CDPH, le Conseil fédéral a renoncé à créer un mécanisme indépendant spécifiquement chargé de la mise en œuvre de cette convention, tout en se réservant expressément la possibilité de le faire ultérieurement, dans l’attente de la création d’une institution nationale des droits de l’homme²⁹. Dans sa réponse à la motion 21.4604 Suter «Création d’une instance chargée de surveiller la mise en œuvre de la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées», le Conseil fédéral, renvoyant au vaste mandat de l’ISDH, s’est déclaré opposé à la création d’une instance supplémentaire.

Le présent contre-projet indirect est l’occasion d’inscrire dans la loi le mandat de suivi expressément prévu par la CDPH. Les tâches correspondantes sont clairement définies et se limitent à documenter la mise en œuvre de la convention et à formuler des recommandations à l’intention de la Confédération et des cantons. Le traitement de plaintes individuelles et les activités de médiation, de surveillance ou d’application du droit sont en revanche exclues.

Pour le Conseil fédéral, la question déterminante n’est pas tant la forme institutionnelle de ce mécanisme que le respect des obligations découlant du droit international. C’est pourquoi il a examiné différentes options qui auraient permis de ne pas désigner explicitement dans la loi l’institution indépendante chargée de la tâche de suivi. Ces clarifications ont toutefois montré que les solutions envisagées n’étaient pas convaincantes, tant du point de vue de l’indépendance de l’institution que de la mise en œuvre concrète et des conséquences financières du mécanisme de suivi. L’attribution de cette tâche à l’ISDH peut présenter notamment l’avantage de ne pas nécessiter la création de nouvelles structures.

Une comparaison internationale révèle que dans nombre d’États, les mécanismes indépendants sont rattachés à une institution nationale des droits de l’homme existante (dans le cas de l’Allemagne, p. ex., au Deutsches Institut für Menschenrechte). Les formes institutionnelles diffèrent d’un pays à l’autre. En Autriche, cette tâche est assumée par le Unabhängigen Monitoringausschuss. En France et en Italie, elle a été confiée à des autorités administratives indépendantes, tandis qu’en Belgique, en Suède et en Norvège, elle incombe à l’institution nationale des droits de l’homme.

Le mandat confié à l’ISDH constitue une délégation de tâches au sens de l’art. 3, al. 2, let. b, de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)³⁰. Il est prévu que la Confédération indemnise l’ISDH et qu’elle conclue avec elle une convention de prestations à cet effet.

6.2.3 Modification de la LAI

Il n’y a pas de modifications substantielles par rapport au projet mis en consultation.

Moyens auxiliaires

Le postulat 19.4380 CSSS-E «Personnes atteintes d’un handicap. Garantir l’accès aux moyens auxiliaires modernes» du 30 octobre 2019 chargeait le Conseil fédéral d’examiner les adaptations nécessaires pour garantir que les progrès technologiques soient pris en considération dans le cadre de la fourniture des moyens auxiliaires prévus par l’AI et que les assurés puissent bénéficier autant que possible de ces progrès. Dans son rapport donnant suite au postulat 19.4380 CSSS-E³¹, le Conseil fédéral examine comment organiser la prise en charge des moyens auxiliaires de façon à rendre leur prix plus accessible et à donner aux agents payeurs une plus grande marge de manœuvre pour l’octroi de ces moyens. Il parvient à la conclusion qu’il est nécessaire d’améliorer la prise en compte des progrès technologiques dans l’octroi de moyens auxiliaires. Il recommande à cet effet plusieurs mesures visant à permettre à l’AI d’influer plus activement sur les prix et de contribuer à améliorer la situation des assurés. Ces mesures sont mises en œuvre dans le cadre du contre-projet indirect.

Économicité des moyens auxiliaires

Les assurances sociales sont tenues d’utiliser leurs ressources limitées de manière efficiente. C’est pourquoi l’économicité revêt une importance fondamentale dans le domaine des moyens auxiliaires. Plus le prix d’un moyen auxiliaire est bas, mieux il remplit l’exigence d’économicité de manière à pouvoir être financé par les assurances sociales. S’il est possible d’obtenir des prix plus bas, une gamme plus large de moyens auxiliaires répondant aux progrès technologiques sera disponible, ce qui permettra, in fine, de soutenir ou de maintenir l’autonomie des assurés.

L’économicité d’un moyen auxiliaire ne peut être évaluée de manière adéquate que si le rapport entre son coût et sa plus-value est évident et transparent pour l’agent payeur. Dans la pratique, il s’avère néanmoins que c’est précisément cette transparence qui fait défaut et que l’AI n’a que peu de possibilités d’évaluer le rapport entre coût et plus-value. Conformément à l’art. 21, al. 1 et 2, LAI³², il n’y a une plus-value pour l’assuré que si le moyen auxiliaire permet d’atteindre un objectif de réadaptation (exercer une activité lucrative ou accomplir ses travaux habituels, maintenir ou améliorer sa capacité de gain, étudier, apprendre un métier ou suivre une formation continue, acquérir une accoutumance fonctionnelle, se déplacer, établir des contacts avec son entourage ou développer son autonomie personnelle). Il manque donc à l’AI un instrument adéquat pour vérifier l’économicité ou le rapport qualité-prix des nouveaux moyens auxiliaires ou de moyens auxiliaires plus perfectionnés. En définitive, cette situation conduit soit à la prise en charge de moyens auxiliaires en dépit de bases de calcul lacunaires, soit à ce que les agents payeurs ne financent pas d’améliorations ou de développements, ou alors seulement dans quelques rares cas, faute de pouvoir établir l’adéquation du rapport coût-utilité. De plus, on observe dans le domaine de la santé une tendance à vendre les innovations et les nouvelles technologies plus cher que les moyens auxiliaires déjà disponibles depuis longtemps sur le marché, alors que les prix de ces derniers, étonnamment, ne diminuent pas ou ne baissent que très peu malgré l’effet de baisse que l’innovation devrait exercer sur eux.

Mesures envisagées

Face à cette problématique, il faut donner à l’assurance plus de possibilités d’influer sur les prix des moyens auxiliaires, dans l’optique de les faire baisser.

L’AI applique différents instruments de remboursement pour garantir une fourniture de moyens auxiliaires qui réponde aux critères d’économicité et d’adéquation. L’un d’eux est le remboursement forfaitaire: l’assuré reçoit un montant fixe pour un moyen auxiliaire donné. Cet instrument simplifie la gestion du cas et favorise la concurrence, mais peut entraîner des coûts pour l’assuré si les dépenses effectives sont plus élevées. Un autre modèle est celui des montants maximaux de remboursement: l’AI fixe un montant maximal et, si les coûts sont plus élevés, l’assuré doit prendre en charge la différence. Enfin, l’AI peut conclure des conventions tarifaires avec des fabricants et des prestataires afin de régir les prix, les normes de qualité et les services. Cet instrument permet d’assurer la stabilité, mais nécessite d’intenses négociations. S’il n’est pas possible d’appliquer un forfait, un montant maximal de remboursement ou une convention tarifaire, l’AI peut recourir à une procédure d’adjudication et acquérir des moyens auxiliaires par le biais d’appels d’offres publics afin d’obtenir des prix avantageux. Dans des cas exceptionnels, l’AI prend en charge les coûts effectifs, notamment pour des fabrications spéciales ou des moyens auxiliaires adaptés individuellement.

Il s’agit désormais de créer un cadre légal pour que la procédure d’adjudication n’intervienne plus seulement à titre subsidiaire, mais qu’elle soit placée exactement sur le même plan que les autres instruments de remboursement (procédure standardisée). Le projet institue également un droit de regard des agents payeurs sur les bases de calcul des prestataires. De plus, ces derniers doivent être tenus de répercuter sur les agents payeurs les avantages accordés dans le domaine des moyens auxiliaires. Comme l’AVS, en ce qui concerne ses propres moyens auxiliaires, se fonde sur les règles de l’AI, les modifications du cadre législatif auront également des répercussions dans le domaine de l’AVS.

Le Conseil fédéral a déjà examiné et pris en compte les critiques exprimées lors de la procédure de consultation dans son rapport donnant suite au postulat 19.4380 CSSS-E, dans la mise en œuvre de la motion 22.4261 CSSS-N «Soins ambulatoires plutôt que stationnaires pour les personnes retraitées atteintes d’un handicap. Sélection intelligente des moyens auxiliaires» et dans sa réponse à l’interpellation 24.4296 Dittli «Appareils auditifs. Faut-il assouplir les conditions d’octroi d’un financement?».

Afin d’empêcher l’instauration d’un monopole, les procédures d’adjudication ne seront (dans un premier temps) menées que dans les domaines où le risque de monopolisation est minime. Il s’agit de domaines dans lesquels la part des moyens auxiliaires remboursés par l’AI est faible par rapport au volume total sur le marché (par ex. perruques). Quant à la critique émise contre la restriction du droit à la substitution de la prestation dans le cadre des appels d’offres, il convient de rappeler que cette limitation s’applique déjà aujourd’hui (art. 14^ter du règlement du 17 janvier 1961 sur l’assurance-invalidité [RAI]³³). C’est uniquement pour des raisons de technique législative que le projet prévoit désormais l’inscription de cette disposition. Par souci d’exhaustivité, on notera que cette restriction dans la procédure d’adjudication est indispensable: pour permettre aux fournisseurs de prestations de soumettre la meilleure offre possible (= prix bas pour le moyen auxiliaire) dans le cadre d’un appel d’offres, il faut absolument que le calcul des prix soit réaliste. Les fournisseurs de prestations se basent pour cela sur le nombre de moyens auxiliaires remboursés par l’AI. Une fois le marché attribué, le maintien du droit à la substitution de la prestation réduirait les ventes «garanties» des fournisseurs de prestations. La «sécurité» offerte par l’absence du droit à la substitution de la prestation est donc nécessaire pour obtenir des prix plus bas dans la procédure d’adjudication.

La critique concernant le droit de consultation proposé ne peut pas non plus être retenue. La transparence est certes un sujet sensible pour les fournisseurs de moyens auxiliaires, mais dans le contexte de la fourniture de moyens auxiliaires, où la concurrence est limitée et où, dans certains domaines, les coûts sont en grande partie pris en charge par les pouvoirs publics, un droit de consultation du calcul des prix est justifié et nécessaire. La disposition proposée ne crée pas de surréglementation éloignée du marché, mais permet une fixation des prix appropriée et équitable dans l’intérêt des assurés. L’AI a besoin d’informations fiables pour pouvoir identifier et éviter les prix excessifs. Les obligations de déclarer sont en outre explicitement limitées aux données économiques pertinentes pour la fixation des prix et doivent respecter le principe de proportionnalité. L’innovation, la diversité et la sécurité de l’approvisionnement ne sont donc pas menacées.

Il n’y a aucune raison pour que les nouvelles dispositions relatives au remboursement des moyens auxiliaires, qui s’adressent aux fournisseurs de prestations, entraînent de nouveaux obstacles bureaucratiques ou des procédures plus longues pour les assurés.

Les dispositions prévues ne seront donc pas modifiées à la suite de la consultation.

Contribution d’assistance

La contribution d’assistance a été introduite dans le cadre du 1^er volet de la 6^e révision de l’AI, entré en vigueur le 1^er janvier 2012³⁴. Elle vise à favoriser l’autonomie et la responsabilité des assurés au bénéfice d’une allocation pour impotent en leur permettant d’engager, par contrat de travail, des assistants qui leur fournissent l’aide dont ils ont besoin au quotidien. Parallèlement, elle permet de décharger les proches.

L’art. 42^quater, al. 2, LAI délègue au Conseil fédéral la compétence de déterminer les cas dans lesquels les personnes dont la capacité d’exercice des droits civils est restreinte n’ont droit à aucune contribution d’assistance. Ces personnes ont ainsi droit à une contribution d’assistance à des conditions plus strictes que les autres assurés majeurs. Ces conditions supplémentaires visent à s’assurer que la contribution d’assistance permet effectivement à ces personnes de mener une vie autonome et responsable, malgré leur capacité restreinte d’exercer leurs droits civils.

Il est proposé de supprimer ces conditions supplémentaires. La possibilité pour les personnes concernées de choisir librement leur type de logement et de participer à la vie sociale s’en trouvera renforcée.

Projets pilotes pour le développement de l’allocation pour impotent, de la contribution d’assistance et du supplément pour soins intenses

Les mesures visant à promouvoir une vie autonome pour les personnes handicapées sont une thématique actuelle qui concerne tous les niveaux institutionnels de l’État (Confédération, cantons et communes). Au niveau de la Confédération, l’AI en particulier dispose aujourd’hui d’un système de prestations qui s’est développé au cours d’une longue évolution et qui comprend notamment l’allocation pour impotent, la contribution d’assistance et le supplément pour soins intenses. L’OFAS a récemment commandé plusieurs travaux de recherche sur ce thème. La question centrale était de savoir s’il est nécessaire de développer encore ce domaine. Les rapports de recherche ont été élaborés en étroite collaboration avec la CDAS et le Bureau fédéral de l’égalité pour les personnes handicapées (BFEH). Dans leurs conclusions, les chercheurs relèvent en particulier la complexité du système existant pour encourager une vie autonome, complexité qui résulte de la multiplicité des acteurs (outre l’AI, les cantons, les organisations, les caisses-maladie) et des différentes prestations. Pour les personnes concernées, il est souvent très difficile de conserver une vue d’ensemble des prestations qu’elles peuvent demander et des mécanismes qui les régissent (qui paie quelle prestation, etc.). Le système génère de nombreuses redondances, car pratiquement chaque acteur utilise son propre instrument d’évaluation. Il arrive que, pour des prestations similaires, des assurés soient évalués par trois acteurs différents. Le système est peu efficace et présente d’importantes lacunes au niveau de la coordination. Il n’est donc guère surprenant que les chercheurs concluent à la nécessité d’assurer une meilleure coordination et de réduire la complexité du système.

Sur la base de ces expériences, le Conseil fédéral entend optimiser les prestations susmentionnées. Le 20 décembre 2024, il a donc chargé le DFI d’examiner et d’élaborer des solutions, dans l’objectif de réduire la complexité et l’ampleur du travail de coordination et de permettre aux personnes concernées de vivre de manière aussi autonome que possible, ce qui répondrait également aux attentes de l’initiative pour l’inclusion³⁵. Cette optimisation devrait être conçue de manière à être neutre en termes de coûts.

La position du Conseil fédéral est renforcée en particulier par le rapport du Contrôle fédéral des finances du 27 mars 2025 «Évaluation des mesures de soutien à l’autonomie dans le logement pour les personnes en situation de handicap»³⁶, qui recommande à l’OFAS «de simplifier les prestations de l’AI qui favorisent l’autonomie dans le logement, en particulier la contribution d’assistance, en respectant la neutralité des coûts» (recommandation 3).

Dans le cadre de la procédure de consultation relative au présent projet, de nombreux participants ont eux aussi demandé qu’il soit procédé à des adaptations substantielles de ces prestations (voir chap. 6.1.2), notamment dans le but de les simplifier, en particulier la contribution d’assistance.

L’expérience montre que la complexité (notamment administrative) de la contribution d’assistance est en grande partie liée au modèle de l’employeur sur lequel elle se fonde. La loi prévoit que la contribution d’assistance est versée pour les prestations d’aide qui sont fournies par une personne physique engagée par l’assuré ou par son représentant légal sur la base d’un contrat de travail (art. 42^quinquies LAI). Cela a pour conséquence que l’assuré doit s’établir en tant qu’employeur et assumer toutes les obligations et les charges administratives qui sont liées à ce statut, notamment en ce qui concerne le paiement du salaire, l’affiliation aux assurances sociales et le paiement des cotisations à ces dernières, etc. La contribution d’assistance est versée à l’assuré (et non à l’assistant), sur facture accompagnée des preuves nécessaires que les heures de travail facturées ont été effectivement fournies. Il appartient ensuite à l’assuré de payer le salaire convenu contractuellement à l’assistant. Ce modèle découle de l’objectif de base de la contribution d’assistance qui consiste à encourager l’autonomie des personnes handicapées et à leur transférer des compétences.

Les analyses n’étant pas terminées, il n’est pas encore possible de décrire ces optimisations. De nombreuses questions doivent être examinées. Dans un premier temps, il est nécessaire de clarifier les tâches et les compétences respectives des cantons et de la Confédération. D’une part, il faut définir l’ampleur des optimisations à apporter au système actuel. Celles-ci pourraient par exemple se traduire par l’introduction d’une nouvelle prestation qui remplacerait les prestations actuelles. Le cas échéant, il faudra fixer les conditions y donnant droit et l’étendue de la prestation (notamment concernant les domaines de la vie couverts par la prestation ou la coordination avec d’autres prestations). Ces examens doivent également tenir compte des règles de droit international, notamment de l’obligation d’exportation des prestations à l’étranger. Un changement de système nécessite également l’introduction de règles de droit transitoire. D’autre part, il faut définir le cadre dans lequel s’inscriront ces optimisations. Il faut ainsi examiner en particulier si les optimisations ne doivent porter que sur l’assurance-invalidité ou également sur d’autres assurances sociales (en particulier l’assurance-vieillesse et survivants). L’examen de ces questions se fera en collaboration avec les personnes concernées et les cantons, ces derniers ayant aussi des compétences et responsabilités dans ce domaine.

Selon l’ampleur des modifications à apporter au système de prestations de l’AI, un projet pilote pourrait être indiqué afin de tester ces modifications et d’évaluer les conséquences financières ainsi que l’efficacité des simplifications.

L’art. 68^quater LAI actuel ne constitue pas une base légale suffisante pour lancer des projets pilotes dans le domaine des prestations encourageant la vie autonome. C’est pourquoi il est proposé d’adopter une disposition spécifique dans la LAI.

Mise en œuvre des moyens auxiliaires

Dans le cadre du contre-projet indirect, des mesures ont également été examinées dont la mise en œuvre ne nécessite aucune modification législative et peut être réalisée au niveau du règlement. Ces mesures sont présentées dans un chapitre séparé en vue d’exposer en toute transparence les réflexions qui s’y rapportent et de permettre à tous les intéressés de prendre position. Lors d’une prochaine révision du RAI³⁷, le Conseil fédéral prévoit d’introduire le principe de la comparaison avec les prix pratiqués à l’étranger ainsi que la possibilité, pour les employeurs, de déposer auprès de l’AI une demande de moyen auxiliaire sur le lieu de travail en faveur de l’assuré. La motion Lohr 21.4089 «Améliorer l’intégration sur le lieu de travail. Les employeurs doivent aussi pouvoir déposer des demandes visant à adapter l’environnement de travail» peut donc être classée.

Comparaison avec les prix pratiqués à l’étranger

Dans le cadre du rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat 19.4380 CSSS‑E, la possibilité de se fonder sur une comparaison avec les prix pratiqués à l’étranger pour réguler les prix des moyens auxiliaires a également été examinée. L’objectif de cette approche est de rendre les coûts des moyens auxiliaires plus transparents et, si possible, de les réduire en les comparant avec les prix pratiqués dans d’autres pays.

Les instruments de remboursement «forfait» et «montant maximal» peuvent être optimisés par l’inscription dans la loi de la possibilité de comparer les prix avec ceux qui sont pratiqués à l’étranger et en tenant compte du résultat de cette comparaison dans le calcul du forfait ou du montant maximal. Les dispositions actuelles régissant la LiMA³⁸ servent de point de départ. Dans l’assurance-maladie, un système clairement défini aux art. 65b et 65b^quater de l’ordonnance du 27 juin 1995 sur l’assurance-maladie (OAMal)³⁹ régit le caractère économique des médicaments, sur la base des prescriptions légales de l’art. 32 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal)⁴⁰. Ce dernier dispose que les prestations doivent être efficaces, appropriées et économiques. L’ordonnance définit des méthodes et des procédures précises pour l’évaluation de l’économicité. Pour évaluer le caractère économique d’un médicament, on procède notamment à une comparaison avec les prix pratiqués à l’étranger. Il s’agit de comparer le prix d’un médicament en Suisse avec le prix de fabrique moyen du même médicament dans des pays de référence définis. Si des rabais sont imposés aux fabricants, ils doivent aussi être pris en compte. En outre, l’OAMal prévoit que l’évaluation du caractère économique doit être effectuée régulièrement afin de garantir que les critères d’économicité restent remplis à long terme.

La LAI comprend une base légale selon laquelle l’économicité doit être prise en compte dans le cadre de la fourniture de moyens auxiliaires. Les art. 1a et 21, al. 3, LAI prévoient la remise de moyens auxiliaires d’un modèle simple et adéquat. L’art. 2, al. 4, de l’ordonnance du DFI du 29 novembre 1976 concernant la remise de moyens auxiliaires par l’assurance-invalidité (OMAI)⁴¹ précise ces exigences en établissant explicitement que le choix des moyens auxiliaires doit tenir compte de leur économicité. Dans l’ATF 143 V 190, le Tribunal fédéral a précisé à ce sujet que le critère de l’adéquation joue un rôle dans l’évaluation du caractère économique. La comparaison avec les prix pratiqués à l’étranger, telle qu’elle est utilisée dans l’assurance-maladie pour l’évaluation du caractère économique, doit donc être appliquée de façon analogue dans l’AI pour les moyens auxiliaires et mise en œuvre, de même, au niveau du règlement. La prise en compte de cet élément rend la fourniture de moyens auxiliaires plus transparente, plus efficace et plus économique, et tient mieux compte des besoins des assurés.

Motion 21.4089 Lohr «Améliorer l’intégration sur le lieu de travail. Les employeurs doivent aussi pouvoir déposer des demandes visant à adapter l’environnement de travail.»

La motion demande une modification des bases légales pertinentes de sorte qu’à l’avenir, les employeurs – et pas seulement les employés – aient la possibilité de déposer auprès de l’AI une demande de moyens auxiliaires à utiliser sur le lieu de travail. L’objectif est de réduire la charge administrative et de rendre les processus plus efficaces.

Après examen approfondi, il est prévu que la motion soit mise en œuvre de manière pratique et pragmatique. À l’avenir, les employeurs doivent avoir la possibilité de déposer une demande de moyen auxiliaire auprès de l’AI s’ils estiment qu’un assuré en a besoin à son poste de travail. La demande ne peut être déposée que pour les moyens auxiliaires dont le numéro est suivi d’un astérisque (*) dans la liste des moyens auxiliaires figurant en annexe de l’OMAI. L’assuré n’a droit à ces moyens auxiliaires que s’il en a besoin pour exercer une activité lucrative ou accomplir ses travaux habituels, pour étudier ou apprendre un métier ou à des fins d’accoutumance fonctionnelle ou encore pour exercer l’activité nommément désignée au chiffre correspondant de l’annexe. La demande doit être déposée d’entente avec l’assuré, qui doit également la signer. Une fois la demande déposée, l’office AI examine le droit de l’assuré à un moyen auxiliaire.

Une mise en œuvre de la motion sous cette forme présente plusieurs avantages. Elle préserve le droit à l’autodétermination de l’assuré en lui assurant le contrôle de l’accès à ses données personnelles. En même temps, les employeurs pourraient jouer un rôle actif dans la réadaptation professionnelle des collaborateurs en situation de handicap, sans que cela soulève des incertitudes juridiques ou des problèmes en matière de protection des données. Étant donné que le droit à un moyen auxiliaire n’est en rien modifié et que l’adaptation n’est que de nature organisationnelle, une modification du règlement est suffisante. Il est ainsi prévu d’adapter l’art. 66 RAI.

Une mise en œuvre à la lettre de la motion n’est pas indiquée, car elle se heurterait à de nombreuses difficultés. En effet, s’il suffisait que l’assuré soit informé sur une demande AI en cours, cela soulèverait des questions fondamentales sur le droit à un moyen auxiliaire. L’assuré est le destinataire de la décision de l’AI et c’est lui qui, le cas échéant, doit pouvoir faire valoir ses droits dans une procédure judiciaire. Si les employeurs devaient être autorisés à déposer une demande auprès de l’AI sans l’accord de l’assuré, la question se pose de savoir si cela n’étendrait pas (en partie) à l’employeur le droit au moyen auxiliaire. Par l’introduction (involontaire) d’un tel droit, l’employeur serait également autorisé, dans certaines circonstances, à consulter le dossier. Des données (notamment des données médicales) strictement personnelles de l’assuré pourraient ainsi parvenir à la connaissance de l’employeur, et ce contre la volonté de l’assuré. Or cela ne saurait être l’intention des partisans de la motion. De plus, selon l’art. 6, al. 7, let. a, de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données⁴², le traitement de données personnelles sensibles requiert le consentement exprès de la personne concernée. Même si cette disposition n’est pas directement contraignante pour les offices AI, elle doit tout de même être prise en compte, et ce d’autant plus que plusieurs lois cantonales sur la protection des données prévoient des dispositions analogues. Par ailleurs, l’art. 66, al. 1^bis, RAI dispose que l’assuré qui n’exerce pas lui-même le droit aux prestations doit autoriser les personnes et les institutions mentionnées dans sa demande à fournir aux organes de l’assurance-invalidité tous les renseignements et les documents nécessaires pour établir ce droit.

Une demande déposée par l’employeur sans le consentement de l’assuré irait à l’encontre du droit à l’autodétermination de ce dernier. Il faut à cet égard souligner que l’AI ne connaît qu’une seule demande, quelle que soit la prestation souhaitée. Lorsqu’une demande lui est adressée (quelle que soit la prestation), toutes les mesures d’instruction nécessaires doivent être réalisées d’office, en vertu de la maxime inquisitoire. Cette maxime contraint l’AI à examiner le droit aux prestations de manière globale et non seulement pour d’éventuels moyens auxiliaires. Si l’assuré refusait de donner son consentement à la collecte de données personnelles sensibles pour l’examen du droit aux prestations, son refus pourrait être interprété comme une violation de son obligation de renseigner et de collaborer ou de son obligation de réduire le dommage. En fin de compte, cela pourrait avoir des conséquences juridiques négatives pour l’assuré. L’analogie avec l’art. 3b, al. 3, LAI, invoquée par l’auteur de la motion n’est donc pas pertinente. Contrairement au dépôt d’une demande à l’AI, il s’agit là uniquement d’une communication en vue d’une détection précoce, qui n’entraîne pas les conséquences décrites ci-dessus. Cela ressort aussi clairement de la loi, qui ne mentionne les prestations de l’AI qu’au chapitre III (art. 4 ss LAI).

Dans le cadre de la détection précoce (art. 3a ss LAI), l’employeur a déjà aujourd’hui la possibilité d’adresser une communication à l’office AI s’il existe un risque qu’un collaborateur ne puisse plus continuer à exercer son activité pour des raisons de santé. La personne concernée doit alors être informée. L’office AI examine ensuite s’il existe un risque d’invalidité. À cette fin, il peut inviter l’assuré à un entretien de détection précoce. Il lui communique ensuite par écrit s’il est indiqué de déposer une demande auprès de l’AI. Lorsqu’une demande AI est déposée par l’assuré, les spécialistes des offices AI peuvent intervenir rapidement et simplement en prenant des mesures d’intervention précoce, l’objectif étant de lui permettre, si possible, de conserver son emploi ou de lui offrir un nouveau poste de travail adapté. Les mesures comprennent des cours de formation et des mesures de placement, mais aussi des adaptations de l’environnement de travail.

Autre risque: si les employeurs devaient être autorisés à déposer une demande auprès de l’AI, cela pourrait créer une nouvelle obligation. En effet, les employeurs pourraient être obligés de soumettre une demande à l’AI dans certaines situations. Et dans le cas où un employeur se soustrairait à cette obligation, cette attitude pourrait être interprétée comme une violation de ses obligations de protection (art. 328 du code des obligations [CO]⁴³ [devoir d’assistance] et art. 331, al. 4, CO). Cela pourrait entraîner des conflits relevant du droit du travail et soulever des questions de responsabilité.

Enfin, il convient de souligner qu’avec la révision prévue de la LHand⁴⁴, les employeurs auront une plus grande responsabilité de prendre des mesures adéquates en cas de besoin et d’aménager les conditions de travail de manière à ce que les personnes handicapées ne soient pas désavantagées dans leur vie professionnelle. Les employeurs seront désormais tenus de prendre des mesures adéquates sur le lieu de travail afin de garantir l’égalité des chances. Il s’agit là, par exemple, d’aménagements de locaux, de la mise à disposition d’équipements de travail spéciaux ou de mesures organisationnelles qui permettent aux personnes handicapées de continuer à effectuer leurs tâches professionnelles malgré une atteinte à la santé.

6.2.4 Classement d’interventions parlementaires

Le Conseil fédéral propose le classement des interventions parlementaires suivantes:

• – motion 21.4089 Lohr «Améliorer l’intégration sur le lieu de travail. Les employeurs doivent aussi pouvoir déposer des demandes visant à adapter l’environnement de travail»: le Conseil fédéral estime que l’objectif poursuivi peut être atteint avec une modification du RAI;

• – postulat 22.3815 Suter «Harmoniser les bases légales avec la Convention relative aux droits des personnes handicapées»: le Conseil fédéral considère que les mesures organisationnelles proposées pour la mise en œuvre de la CDPH, notamment la création d’un mécanisme indépendant de suivi, répondent aux principaux objectifs du postulat.

6.3.1 Loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées

Titre et préambule

Le titre du projet reflète l’orientation de la loi et sa fonction en tant que loi-cadre. Le terme inclusion se rapporte à la participation pleine et effective des personnes handicapées à la société au sens de l’art. 3 CDPH.

Le préambule énonce les dispositions constitutionnelles sur lesquelles s’appuie le projet:

• – statistique (art. 65, al. 1, Cst.);

• – fixation des objectifs, des principes et des critères d’intégration (art. 112b, al. 3, Cst);

• – mesures organisationnelles (art. 173, al. 2, Cst.).

6.3.2 Loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme

6.3.3 Révision partielle de la LAI

6.4.1 Conséquences pour les assurances sociales

Conséquences pour l’assurance-invalidité

Les adaptations ponctuelles proposées dans la LAI (moyens auxiliaires et contribution d’assistance) devraient entraîner une baisse globale des coûts liés aux moyens auxiliaires. Ces économies serviront à améliorer la fourniture de moyens auxiliaires aux assurés. Les modifications ne devraient donc avoir aucune incidence financière pour l’AI.

Les données disponibles sur les personnes au bénéfice d’une allocation pour impotent ne permettent pas de distinguer les personnes ayant la capacité d’exercer leurs droits civils et celles chez qui cette capacité est restreinte ou qui en sont privées. Par conséquent, toute tentative de quantifier le nombre de personnes potentiellement concernées par cette modification et d’en évaluer les coûts associés doit être interprétée avec une grande prudence. Selon les hypothèses retenues, les coûts supplémentaires pour l’AI pourraient se situer entre 3 millions et 11 millions de francs par année. Ce calcul se base sur différentes estimations du nombre de personnes ayant une capacité restreinte d’exercice des droits civils et sur le taux moyen actuel de recours à la contribution d’assistance (10 %).

Les éventuels projets pilotes ne devraient pas avoir de conséquences financières pour l’AI, car les prestations testées dans ce cadre seront fournies à la place d’une allocation pour impotent, d’un supplément pour soins intenses ou d’une contribution d’assistance.

Conséquences pour l’assurance-vieillesse et survivants

En raison de la garantie des droits acquis prévue dans la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS)⁶³ concernant la contribution d’assistance (art. 43^ter LAVS), l’abrogation de l’art. 42^quater, al. 2, LAI devrait entraîner des coûts supplémentaires pour l’AVS se situant entre 0,3 million et 1,6 million de francs par année, chiffres qu’il convient également de prendre avec la plus grande prudence.

6.4.2 Conséquences pour la Confédération

Loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées et loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme

La loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées ne prévoit ni nouveaux droits ni nouvelles prestations. Les éléments programmatiques du projet n’auront aucune conséquence directe supplémentaire sur les finances de la Confédération et ne vont pas au-delà des obligations qui découlent de la CDPH.

Il n’est cependant pas possible, pour des raisons méthodologiques, d’évaluer les coûts et les besoins de financement liés à l’application de la CDPH en général. D’une part, la CDPH couvre tous les domaines de la vie, d’autre part, la mise en œuvre des mesures relève de collectivités et d’agents payeurs variés, qui disposent à cet égard d’une grande marge de manœuvre matérielle et temporelle. La Confédération, tout comme les cantons d’ailleurs, a déjà fait des efforts considérables en relation avec la CDPH, notamment en ce qui concerne les dépenses de sécurité sociale, en particulier pour l’AI, ou encore la suppression des obstacles dans les transports publics.

Les mesures organisationnelles proposées (stratégie nationale, plan d’action, organe de suivi indépendant) devraient générer pour la Confédération, à partir de 2027 ou 2028, un surcoût annuel de 730 000 francs, dont 180 000 pour les ressources humaines (1,0 équivalent plein temps). Les ressources humaines serviront à garantir l’implication systématique des personnes handicapées et de leurs organisations dans l’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action nationaux.

Les ressources matérielles serviront à la création et à l’exploitation d’une plateforme électronique qui jouera un rôle central pour la communication, la visualisation et la traçabilité des mesures d’application de la CDPH dans le cadre du plan d’action national. Cette plateforme permettra d’atteindre un large public et apportera ainsi une nette plus-value en matière de sensibilisation par rapport à la politique du handicap de la Confédération pour 2018–2022 et 2023–2026. Sa conception s’inspirera de projets cantonaux ou fédéraux comparables (mise en œuvre de l’Agenda 2030, plan d’action national en vue de la mise en œuvre de la Convention d’Istanbul, plan d’action CDPH du Canton de Zurich, plan d’action CDPH de l’association de branche INSOS, etc.) et mettra en relation les prescriptions stratégiques avec des exemples de bonnes pratiques.

Les ressources matérielles serviront aussi à mettre en place un mécanisme indépendant de suivi au sens de l’art. 33, par. 2, CDPH, en l’occurrence à confier cette tâche de suivi à l’ISDH, ce qui permettra à la Suisse de satisfaire à ses obligations internationales sans créer de structure administrative supplémentaire.

En résumé, il en résulterait chaque année les dépenses supplémentaires suivantes:

Les ressources relevant du domaine propre destinées à la stratégie nationale, au plan d’action et à la plateforme électronique seront prélevées sur le budget existant du DFI.

Les ressources relevant du domaine des transferts (augmentation éventuelle des aides financières et indemnisation de l’ISDH) feront l’objet d’une demande ad hoc préalablement à l’entrée en vigueur des présentes modifications. Les montants budgétisés pour les aides financières du BFEH s’établissent actuellement à 2,6 millions de francs par année pour 2026 et 2027 et à 2,2 millions de francs pour 2028. Compte tenu de l’évolution actuelle du nombre de demandes, il faut tabler sur une augmentation des aides financières d’environ 3 millions de francs pour mettre pleinement en œuvre le plan d’action. Le Conseil fédéral déterminera le montant exact de l’augmentation et son mode de financement après avoir pris connaissance des délibérations parlementaires et compte tenu de la marge de manœuvre financière de la Confédération.

Modifications dans le domaine de l’AI

Les modifications prévues concernant les moyens auxiliaires auront des conséquences pour les ressources humaines de la Confédération. L’organisation d’une procédure d’adjudication avec appel d’offres et comparaison des prix à l’échelle internationale prendra un temps considérable. Il n’est pas possible de donner une estimation fiable du coût d’un appel d’offres car ce coût dépend dans une large mesure de la nature et de la quantité des moyens auxiliaires qui font l’objet du marché (voir à ce sujet l’annexe 3 du rapport du Conseil fédéral donnant suite au postulat 19.4380 de la CSSS-E⁶⁴). Les appels d’offres OMC doivent en outre être renouvelés régulièrement. C’est l’OFAS qui se chargera de cette tâche. Des contrats seront par ailleurs conclus directement avec les fabricants. Une nouvelle procédure de demande s’agissant de l’établissement par l’AI de la liste des moyens auxiliaires éligibles au remboursement est du reste prévue. Selon les estimations actuelles, le DFI, en l’occurrence l’OFAS, considère que les nouvelles tâches décrites ci-dessus nécessiteront un surcroît de ressources humaines de l’ordre de 360 000 francs, soit deux équivalents plein temps. La charge financière sera particulièrement élevée pour les moyens auxiliaires qui devront faire régulièrement l’objet d’un appel d’offres. Une procédure d’adjudication n’est pas un simple processus, elle implique des études de marché d’envergure car, en plus de comparer les prix à l’échelle internationale, il s’agit de construire et de tenir à jour un savoir-faire spécifique. En l’absence de données empiriques, on peut cependant s’appuyer sur les résultats produits par des assurances sociales étrangères (la NAV en Norvège, p. ex.) pour supposer que la mise en place des procédures d’adjudication et des contrats avec des fournisseurs dans les domaines où les considérations sur l’économie et la qualité le justifient nécessitera l’embauche de deux spécialistes supplémentaires. Le financement de ces besoins supplémentaires serait assuré par le Fonds de compensation de l’AI en vertu de l’art. 67 LAI, c’est-à-dire qu’il serait sans incidence sur le budget de la Confédération.

Les modifications proposées concernant la contribution d’assistance et les projets pilotes n’auront pas d’incidence financière pour la Confédération, la contribution de celle-ci étant dissociée des dépenses de l’AI. Les coûts supplémentaires pour l’AVS, estimés entre 0,3 million et 1,6 million de francs par an, seront imputés à la Confédération à hauteur de 20,2 % (art. 103 LAVS), ce qui correspond à un montant compris entre 60 600 francs et 0,32 million de francs par an.

6.4.3 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Les conséquences de la loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées pour les cantons et les communes sont elles aussi difficiles à évaluer à ce stade. Elles dépendront avant tout de la conception des mesures que les cantons prendront ou ont déjà prises pour assumer leurs obligations au regard de la CDPH. Pour les cantons qui ont élaboré ces dernières années les stratégies nécessaires à la mise en œuvre de la CDPH en adaptant notamment aux nouvelles exigences leurs structures dans les domaines de l’aide aux personnes handicapées (instauration du financement axé sur la personne dans les domaines du logement et du travail) et de la pédagogie spécialisée, les coûts supplémentaires devraient rester faibles ou être couverts par la réaffectation de ressources existantes. Dans les cantons qui ont un retard à combler à cet égard, les actions à entreprendre, et donc les conséquences financières, devraient être plus importantes. Du reste, le projet ne limite pas plus que les obligations découlant de la CDPH la marge de manœuvre des cantons s’agissant du pilotage des coûts subséquents.

La contribution d’assistance favorise l’autonomie et l’autodétermination des personnes concernées. Elle leur permet notamment d’éviter ou de retarder une installation en home au profit d’un maintien à domicile. L’aide et les soins à domicile en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées sont du ressort des cantons (art. 112c, al. 1, Cst.), qui assument aussi les coûts liés aux institutions accueillant les personnes handicapées (art. 112b, al. 2, Cst.). La modification proposée pour la contribution d’assistance devrait par conséquent réduire leur charge financière, notamment en ce qui concerne les séjours en institution et le remboursement des frais de maladie et des frais liés à un handicap sous la forme de prestations complémentaires qui s’ajoutent à la contribution d’assistance. Il n’est cependant pas possible à ce stade d’estimer le potentiel d’économies qui en résulterait.

6.4.4 Conséquences économiques

Le projet de loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées n’aura pas de conséquences économiques directes. Comme on l’a vu s’agissant des conséquences pour la Confédération, les dépenses nécessaires à la mise en œuvre de la CDPH sont impossibles à chiffrer, pour des raisons de méthodologie. Les modifications que le projet vise à amorcer sont cependant susceptibles d’accélérer la transformation en cours dans le domaine de l’aide aux personnes handicapées (transfert des prestations institutionnelles vers des prestations ambulatoires) et la réorientation des profils de métiers dans le domaine de la pédagogie spécialisée. La promotion de l’autonomie et de la liberté de choix renforcera le rôle des personnes handicapées sur le marché de l’emploi et en tant que consommateurs.

L’instauration d’une procédure d’adjudication pour les moyens auxiliaires aura des conséquences économiques. Lorsque les assurances sociales centraliseront l’acquisition de ces moyens en recourant à des appels d’offres, la concurrence entre les soumissionnaires fera baisser les prix, ce qui bénéficiera aux assurés, mais elle sera en même temps soumise à un risque: si des soumissionnaires de grande taille remportent régulièrement l’adjudication, les petites et moyennes entreprises concurrentes pourraient avoir du mal à se maintenir sur le marché, ce qui entraînerait à terme une concentration sur quelques gros fournisseurs. Ce monopole finirait par annuler les avantages initiaux des appels d’offres, puisque les prix ont tendance à augmenter lorsque le nombre de soumissionnaires diminue. L’établissement d’un classement permettra de contrer ce risque.

6.4.5 Conséquences sociales

Le projet vise l’égalité des personnes handicapées et donc la cohésion sociale.

Les modifications concernant la contribution d’assistance favoriseront la participation de ces personnes à la vie de la société tout en allégeant la charge des proches aidants.

6.4.6 Conséquences environnementales

Le projet n’aura aucune conséquence pour l’environnement.

6.5.1 Constitutionnalité

Loi fédérale sur l’encouragement de l’inclusion des personnes handicapées

Les dispositions relatives aux mesures organisationnelles (art. 7 ss) se fondent sur la compétence non écrite de la Confédération de régler l’organisation et la façon de procéder de ses autorités. Pour les compétences fédérales qui découlent de l’existence et de la nature même de la Confédération et pour lesquelles il n’existe pas de base constitutionnelle explicite, la pratique actuelle veut que ce soit l’art. 173, al. 2, Cst. qui soit cité dans le préambule.

Les principes que le projet formule pour certains domaines spécifiques reposent sur les compétences correspondantes de la Confédération.

L’art. 65, al. 1, Cst. donne à la Confédération la compétence de collecter les données statistiques nécessaires concernant l’état et l’évolution de la population, de l’économie, de la société, de la formation, de la recherche, du territoire et de l’environnement.

L’art. 112b, al. 1, Cst., permet à la Confédération d’encourager l’intégration des personnes handicapées par des prestations en espèces et en nature. L’art. 112b, al. 3, Cst. lui permet en outre de fixer les objectifs, les principes et les critères d’intégration pour elle-même et pour les cantons.

Modification de la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme

La désignation d’un organe chargé du suivi de la mise en œuvre de la CDPH se fonde sur la compétence non écrite de la Confédération de régler l’organisation et la façon de procéder de ses autorités. Pour les compétences fédérales qui découlent de l’existence et de la nature même de la Confédération et pour lesquelles il n’existe pas de base constitutionnelle explicite, la pratique actuelle veut que ce soit l’art. 173, al. 2, Cst. qui soit cité dans le préambule.

Modification de la LAI

En vertu de l’art. 112 Cst., la Confédération légifère sur l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité. L’art. 112b, al. 1, Cst. lui donne expressément le pouvoir d’encourager l’intégration des personnes handicapées par des prestations en espèces et en nature et d’utiliser à cette fin les ressources financières de l’AI.

6.5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le contre-projet indirect à l’initiative pour l’inclusion est compatible avec les obligations internationales de la Suisse en général, et avec celles qui découlent de la CDPH en particulier.

En adhérant à la CDPH, la Suisse s’est engagée à lever les obstacles auxquels sont confrontées les personnes handicapées, à protéger ces personnes contre les discriminations et à promouvoir leur inclusion et leur égalité de traitement. Dans le cadre de l’examen du rapport initial de la Suisse mené en mars 2022, le comité CDPH a constaté qu’il n’existait pas de stratégie d’inclusion globale et coordonnée et que les mesures et les prestations étaient fragmentées, ce qui accroît leur complexité et les rend difficiles d’accès. Il a souligné la nécessité d’améliorer la coordination, notamment dans les domaines du logement et du travail.

La CDPH précise les obligations générales des États parties dans différents domaines, dont le logement (art. 19) ainsi que les statistiques et la collecte de données (art. 31), qui font l’objet du projet de loi.

L’art. 19 CDPH dispose que les États parties sont tenus de garantir aux personnes handicapées l’accès à une gamme de services leur permettant de vivre dans la société et la possibilité de choisir, sur la base de l’égalité avec les autres, leur lieu de résidence. Dans son observation générale n^o 5 sur l’autonomie de vie et l’inclusion dans la société, le comité CDPH relève plusieurs obstacles à la mise en œuvre de l’art. 19 CDPH au niveau national malgré la marge de manœuvre qui est accordée aux États parties⁶⁵. Dans ses observations finales concernant le rapport initial de la Suisse, il souligne la nécessité d’élaborer une stratégie globale afin de faciliter le passage de la vie en institution à la vie en société⁶⁶. Il ajoute qu’il faut renforcer l’assistance personnelle et les autres services devant aider les personnes handicapées à mener une vie autonome et faire en sorte que celles-ci aient accès à un logement sur la base du choix individuel⁶⁷. Il met par ailleurs en garde contre les manquements constatés dans les institutions et déplore les violences et les abus qui sont signalés.

En vertu de l’art. 31 CDPH, les États parties sont tenus de collecter les informations nécessaires à la mise en œuvre de la convention, y compris des données statistiques et des données issues de la recherche.

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) reconnaît que le droit au respect de la vie privée englobe la protection de l’identité personnelle et de l’autodétermination, qui sont des éléments essentiels pour garantir l’autonomie en matière de logement. En relation avec l’art. 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales⁶⁸, la CEDH souligne l’obligation positive des États parties de mettre en place un cadre juridique et pratique qui garantisse à tous la possibilité de vivre une vie autonome⁶⁹. Elle considère que l’interdiction de pratiquer la discrimination doit être lue à la lumière des exigences de la CDPH et que les personnes handicapées sont en droit d’attendre des aménagements raisonnables afin de corriger les inégalités factuelles auxquelles elles sont confrontées⁷⁰.

Par ailleurs, la Suisse s’est engagée dans le cadre de l’Agenda 2030 pour le développement durable à améliorer l’inclusion des personnes handicapées et leur participation à la société.

6.5.3 Frein aux dépenses

L’art. 10d du projet de loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme introduit une nouvelle disposition relative aux subventions. Sachant que l’ISDH reçoit actuellement 1 million de francs par année pour les tâches qu’elle exécute dans le domaine de la coopération internationale et que les ressources nécessaires pour le suivi de la mise en œuvre de la CDPH sont estimées à 400 000 francs par an, les dépenses périodiques globales resteront inférieures au seuil de 2 millions de francs fixé à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. La nouvelle disposition n’est donc pas soumise au frein aux dépenses.

6.5.4 Conformité à la loi sur les subventions

La disposition relative aux subventions prévue à l’art. 10d du projet de loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme est conforme aux principes de la loi sur les subventions.

Importance de la subvention pour les objectifs de la Confédération

Comme indiqué au ch. 6.3.2, la Suisse est tenue, en vertu du droit international, de mettre en place un mécanisme indépendant chargé du suivi de la mise en œuvre de la CDPH. Le versement d’une indemnité à l’ISDH est essentiel pour garantir l’indépendance de ce suivi et atteindre ainsi efficacement les objectifs fixés à l’art. 33, par. 2, CDPH. Sans cette indemnité, il ne serait pas possible de garantir l’indépendance du suivi.

Gestion matérielle et financière

En vertu de l’art. 10d, al. 3, du projet de loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme, la Confédération conclut une convention de prestations avec l’ISDH. Cette convention doit fixer les objectifs, les tâches et les prestations attendues de l’ISDH en lien avec le suivi de la mise en œuvre de la CDPH.

L’ISDH devra rendre compte de la réalisation des objectifs et de l’utilisation adéquate des indemnités dans son rapport d’activité annuel. Ce rapport permet d’évaluer régulièrement le travail accompli et les ressources engagées. Il garantit également que la Confédération puisse prendre des mesures correctives concernant l’utilisation des ressources. La gestion financière est assurée par l’intermédiaire de la convention de prestations et du rapport d’activité annuel.

Procédure d’allocation des contributions

L’indemnité prévue pour le suivi de la mise en œuvre de la CDPH sera régie par une convention de prestations. Elle pourra être versée sous forme de forfait, afin de garantir à l’ISDH la marge de manœuvre nécessaire pour exercer ses tâches en toute indépendance.

Limitation dans le temps et dégressivité de la subvention

La disposition relative aux subventions prévue à l’art. 10d du projet de loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l’homme ne prévoit pas de limitation dans le temps, le suivi de la mise en œuvre de la CDPH constituant une obligation découlant du droit international. Fixer une limitation dans le temps irait à l’encontre de l’objectif d’assurer ce suivi de manière continue.

6.5.5 Délégation de compétences législatives

La compétence législative nécessaire à la gestion de l’AI est déléguée, comme d’ordinaire, au Conseil fédéral. Le projet permet en outre à l’unité administrative subordonnée d’édicter des dispositions visant à renforcer l’autonomie et l’autodétermination (art. 68^quater P-LAI).