61 I 103

1.

Die Rekurrentin beschwert sich über die Verfügung des Polizeivorstandes der Stadt Zürich als einer Anwendung des regierungsrätlichen Beschlusses vom 8. Februar 1934, den síe gleichfalls anficht. Der erwähnte Beschluss des Regierungsrates hat den Charakter einer Polizeiverordnung. Die Frage seiner Verfassungsmässigkeit kann anläsglich einer konkreten Anwendung noch aufgeworfen werden, freilich nur mit ‘der Wirkung, dass im Falle der Verfassungswidrigkeit die konkrete Massnahme, nicht aber die Verordnung, formell aufgehoben wird.

Die Rekurrentin macht nicht geltend, dass der Regierungsrat zum FErlass einer Verordnung der vorliegenden Art nicht die formale Kompetenz habe, sondern behauptet, das Verbot der nächtlichen politischen Umzüge und Versammlungen im Freien sei materiell verfaszungswidrig indem es mit Art. 56 BV und 3 KV in Widerspruch stehe, d. h. die Vereins- und Versammlungefreiheit beeinträchtige. Da Art. 3 KV neben dem Recht der freien Meinungsäusserung und der Vereinsfreiheit ausdrücklich auch die Versammlungsfreiheit gewährleistet, braucht auch im vorliegenden Falle zu der Frage nicht Stellung genommen zu werden, ob in der durch Art. 56 BV garantierten Vereinsfreiheit auch die Versammlungsfreiheit inbegriffen sei (s.

2.

Ziffer IT des regierungerätlichen Beechlusses verbietet politische Umzüge und Verzammlungen zur Nachtzeit im Freien. Mit der nähern Umechreibung « im Freien » sind wohl Demonstrationen auf dem öffentlichen Grund und Boden, d. h. auf Strassen und öffentlichen Plätzen gemeint. Jedenfalls ist der Beschluss in diezem Sinne auf die Rekurrentin zur Anwendung gelangt. Das Verbot ist eine Massnahme zum Schutz der öffentlichen Ruhe und Ordnung. Das ergibt sich aus dem Titel und Ingress des Beschlusses, der auf § 24 Ziff. 9 des Gesetzes betr. die Organisation und Geschäftsführung des Regierungsrates vom 26. Februar 1899 (Handhabung der allgemeinen Sicherheitspolizei) verweist, und auch aus dem Entscheide des Regicrungsrates. Als obereter Hüter der öffentlichen Ordnung und Sicherheit glaubte der Regierungsrat, das mit Rücksicht auf die äusserst gespannten politizchen Verhältnisse, speziell in der Stadt Zürich, ein Verbot der gedachten nächtlichen Veranstaltungen im allgemeinen Interesse nötig zei. Es folgt aus dieser Motivierung des Verbots, dass es nicht als ein dauerndes gemeint ist, sondern wieder aufgehoben werden soll, sobald eine deutliche Entspannung der Lage eingetreten sein wird dergestalt, dass Ruhestörungen anlässlich solcher nächtlicher politischer Manifestationen nicht mehr zu befürchten sein werden.

Das Verbot ist auch kein absolutes ; die zuständige Gemeindebehörde kann Ausnahmen bewilligen. Die Gemeindebehörde, die den Verhältnissen nahesteht, iet ja am besten in der Lage, zu beurteilen, ob eine beabsichtigte Manifestation Bedenken erregt vom Standpunkt der Wahrung der öffentlichen Ordnung aus. Sie hat über die Zulaesung im einzelnen Falle zu entscheiden. Es isv das ein typischer Fall des administrativen, speziell polizeilichen Ermezsens, das pflichtgemäss ausgeübt werden muss, d. h. nicht nach Laune und Willkür, speziell auch nicht nach Gesichtspunkten politischer Sympathie und Antipathie, sondern nach objektiven Erwägungen und gleichmässig ohne Ansehen der Person.

3.

Die Rekurrentin erhebt indessen nicht Beschwerde darüber, dass der Polizeivorstand der Stadt Zürich, indem er den projektierten Fackelzug nicht zuliess, von jenem Ermessen einen verfassungswidrigen Gebrauch gemacht habe. Der Angriff richtet sich, wie bemerkt, gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 8. Februar - 1934. Die Rekurrentin erklärt ja, das Schicksal des Rekurses hänge ausschliesslich davon ab, ob Ziffer II dieses Beschlusees verfassungswidrig sei. Allerdings wird Vereinssreiheit. Ns 14, 1069 dann am Schlusse der Beschwerde noch gesagt, für die Praxis werde der Beschluss des Regierungsrates zu einem Mittel der Parteiwillkür, wie gerade auch der vorliegende Fall zeige. Aber das ist nach dem Zusammenhang nur ein Beschwerdemotiv gegen den regierungsrätlichen Beschluss. Der eventuelle Standpunkt, dass, auch wenn der Beschluss des Regierungsrates verfassungsmässig haltbar sgein sollte, doch die Verfügung des städtischen Polizeivorstandes verfassungswidrig sei, wird nicht eingenommen. Die Frage, die das Bundesgericht zu entscheiden hat, ist daher lediglich die, ob Ziffer II des regierungzarätlichen Beschlusses als solche die Vereins- und Versammlungsfreiheit verletze und deshalb die Verfügung des Polizeivorstandes der Stadt Zürich aufzuheben sei.

4.

Eine von der Rekurrentin für ihre Mitglieder veranstaltete Manifestation, wie der beabsichtigte Umzug, fällt woh! in den Rahmen ihrer Vereinstätigkeit ; und in der letzten Phase, wo an die Teilnehmer eine Rede gehalten werden sollte, hätte die Veranstaltung auch den Charakter einer öffentlichen Versammlung angenommen. Insofern würde die Garantie der Vereins- und Versammlungsfreiheit an sich zutreffen. Dem regierungsrätlichen Verbot liegt aber ein Motiv zu Grunde, das einem andern Gebiet angehört als der politischen Überwachung von Vereinen und Versammlungen als solchen. Wennschon es politische Manifestationen betrifft, s80 richtet es sich doch nicht gegen bestimmte Zwecke und Methoden der Politik ; es stellt nicht darauf ab, ob mit der Manifestation staatsgefährliche oder rechtswidrige Zwecke und Mittel verfolgt werden, sondern hat, wie bereits ausgeführt, ausschlicsslich sicherheitspolizeilichen Charakter, indem es Ruhestörungen vorbeugen will, die sich anlässglich der nächtlichen Umzüge und Versammlungen ergeben könnten. Auch für die Vereinstätigkeit und die öffentlichen Verzammlungen kann aber auf dem allgemein polizeilichen Gebiet keine privilegierte Stellung beansprucht werden. Auch für gie muss man sích diejenigen Beschränkungen gefallen lassen, die aûs allgemeinen polizeilichen Gründen als zulässig erscheinen. Das ist s0 auf dem Boden des Art. 56 BV (BURCKHARDT, BV 3. Aufl. 524 f; BGE 53 I 354 ff. ; 57 I 272 f) und trifft auch zu für Art. 3 KV von Zürich, wo gerade die Beschränkungen des allgemeinen Rechts vorbehalten sind. Wie andere Verfassungsgarantien, besteht auch die Vereins- und Versammlungsfreiheit nur innerhalb der Schranken der öffentlichen Ordnung und Sicherheit. Das übersieht die Rekurrentin, wenn sie geltend macht, dass Vereine und Versammlungen, die weder in ihrem Zweck, noch den dafür bestimmten Mitteln rechtswidrig und staatsgefährlich seien, nicht in der Weise beschränkt werden dürften, wie das regierungsrätliche Verbot es tut.

Dass nun aber das fragliche Verbot als Massnahme zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und Ruhe unstatthaft sei, d. h. dass die ihm zu Grunde liegenden, auch der Rekurrentin wohlbekannten polizeilichen Erwägungen es nicht zu stützen vermöchten, wird im Rekurs im Grunde nicht behauptet. Das Bundesgericht hat denn auch keine Veranlassung, zu einer gegenteiligen Auffasgeung zu gelangen. Es ist zu beachten, dass man es, wie oben bemerkt, mit einem relativen Verbot zu tun hat, bei dem der Entscheid im einzelnen Falle bei der Gemeindebehörde liegt, die nach ihrem pflichtgemässen Ermessen Ausnahmen bewilligen kann. Die in dieser Weise beschränkten politischen Veranstaltungen stellen sodann eine Tnanspruchnahme des öffentlichen Grundes dar, die über die gewöhnliche Benützung durch das Publikum hinausgeht und einen gesteigerten Gemeingebrauch darstellt, der nach allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Grundsätzen einer weitergehenden polizeilichen Regelung und Beschränkung untersteht, als die gewöhnliche Benützung. Die Behörden haben hier eine freiere Stellung, wenn es sich darum handelt, die Interessen des Verkehrs und überhaupt der öffentlichen Ordnung, Ruhe und Sicherheit zu wahren (BGE 55 I 238 ff. und Zitate ; 57 I 272 f, ; Urteil i. S. Sozialistische Partei von Freiburg vom 1. März 1935 8. 10 ff., nicht veröffentlicht). Angesichts der vom Regierungsrat erwähnten Vorfälle (Unruhen anlässlich des politischen Fackelzuges vom 23. September 1933. Überfall eines katholischen Musikvereins durch Kommunisten am 17. Juni 1934, Bombenattentate gegen Redaktor Grau und gegen die Synagoge, Vorkommnisse im letzten November beim Cabaret « Pfeffermühle » und beim Schauspielhaus anlässlich der Aufführung des Stückes « Professor Mannheim ») und der daraus ersichtlichen mit Spannung geladenen politiechen Atmoephäre in Zürich kann nicht gesagt werden, dass der Regierungsgrat, indem er aus Gründen der Sicherheitspolizei die Benützung der Strassen und öffentlichen Plätze durch nächtliche Umzüge und Verzammlungen beschränkte, dae ihm als höcheter kantonaler Polizeibehörde zustehende Ermessen überschritten habe. Von Bedeutung ist dabei namentlich auch, dass das Verbot ausechlieeslich Umzüge und Versammlungen zur Nachtzeit trifft, wo die Gefahr von Ruhestörungen erheblich grösser ist ala bei Tage, und wo die auf die Aufrechterhaltung der Ordnung gerichtete

Tätigkeit der Polizei stark ersgchwert 186.

Mit dem regierungsrätlichen Verbot sind unter Umständen auch Manifestationen verunmöglicht, deren Veranstalter selber die öffentliche Ordnung wahren wollen, bei denen aber die Gefahr besteht, dass Angehörige gegnerischer Gruppen störend eingreifen und dass es 80 zu Unruhen kommt. Auch insofern erscheint das Verbot nicht als unzulässig. Die Veranstalter haben ihre Leute häufig nicht in den Händen (Urteil Nationale Front und Gen. vom 14. Dezember 1934, BGE 60 I 8. 352), und es ist in solchen Verhältnissgen meistens schwer, auszumachen, wer mit den Tätlichkeiten begonnen hat. Auch weil es sich hier um eine über die gewöhnliche Benützung hinausgehende Inanspruchnahme von Strassen und öffentlichen Plätzen handelt, können keine Bedenken dagegen bestehen, dass überhaupt nächtliche Demonstrationen 112 Ntautsrceht.

verboten werden (Erlaubnis durch die Gemeindebehörde vorbehalten), die bei der bestehenden politischen Atmosphäre in Zürich Anlass zu Störungen der öffentlichen Ordnung geben können ; denn solche Störungen zur Nachtzeit können in gespannten politischen Verhältnissen von der Polizei vielfach überhaupt nicht oder dann nur mit einem ganz unverhältniemässigen Aufwand verhindert werden (BGE 55 I S. 238 f ; s. dagegen betr. Versammlungen in geschlossenen Lokalen — speziell zu Kultuszwecken — BGE 20, 8. 280 Erw. 2).

Die angebliche (vom Regierungsrat und vom Stadtrat bestrittene) Schwierigkeit für die Rekurrentin, für ihre Versammlungen Lokale zu finden, kann hier keine Rolle spielen. Wenn das regierungsrätliche Verbot als zulässige sicherheitspolizeiliche Massnahme die Vereins- und Versammlungsfreiheit nicht verletzt, kann es nicht aus jenem Grunde der Rekurrentin gegenüber unzulässig sein. Ein solches Moment wäre etwa im konkreten Falle im Gesuch an die Gemeindebehörde geltend zu machen. Das ist hier nicht geschehen und konnte ja auch nicht geschehen bei einer Veranstaltung, die in einem geschlossenen Saal überhaupt nicht durchführbar war.