Bankengesetz (Eigenmittelunterlegung ausländischer Beteiligungen im Stammhaus von systemrelevanten Banken). Änderung

Medienmitteilung des Bundesrates vom 22.04.2026

Too-Big-To-Fail-Regulierung: Bundesrat verabschiedet Botschaft und Eigenmittelverordnung

Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 22. April 2026 die Botschaft zur Revision des Bankengesetzes verabschiedet. Systemrelevante Banken in der Schweiz sollen ihre Beteiligungen an ausländischen Tochtergesellschaften künftig vollständig mit hartem Eigenkapital unterlegen müssen. Diese zielgerichtete Massnahme ist zentral zur Stärkung der Finanzstabilität. Das Parlament kann ab Sommer 2026 über die Gesetzesvorlage beraten. Gleichzeitig hat der Bundesrat die Eigenmittelverordnung angepasst. Die Anpassungen betreffen die Eigenmittelunterlegung gewisser Bilanzpositionen wie Software und treten am 1. Januar 2027 in Kraft. Hier geht der Bundesrat aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse weniger weit als vorgesehen. Damit ergibt sich bei den Eigenmittelanforderungen ein ausgewogenes Gesamtpaket, das den Stellungnahmen Rechnung trägt.

Heute sind die ausländischen Beteiligungen von systemrelevanten Banken ungenügend mit hartem Eigenkapital abgesichert. Das hat sich 2023 im Fall der Credit Suisse gezeigt und trug wesentlich dazu bei, dass sich die Bank nicht aus eigener Kraft stabilisieren konnte. Letztlich brauchte es nebst der Übernahme durch die UBS eine staatliche Intervention, um eine Finanzkrise abzuwenden. Diese Lücke im Too-big-to-fail-Dispositiv soll nun mit einer vollständigen Unterlegung der ausländischen Beteiligungen mit hartem Eigenkapital behoben werden.

Systemrelevante Banken sollen in der Stabilisierungsphase einer Krise, in der sie noch eigenverantwortlich handeln können, ausländische Tochtergesellschaften ohne negative Folgen für die Kapitalquoten des Stammhauses ganz oder teilweise veräussern können. Dadurch soll die Wahrscheinlichkeit reduziert werden, dass sie abgewickelt werden müssen. Damit wird die Stabilität global tätiger systemrelevanter Banken und folglich auch des Schweizer Finanzplatzes gestärkt. Ebenfalls wird möglicher Schaden für die Steuerzahlenden vermindert.

Die entsprechende Vorlage zur Änderung des Bankengesetzes trägt den Empfehlungen der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) Rechnung.

In der Vernehmlassung wurde die Zielsetzung der Vorlage, die Finanzstabilität weiter zu stärken, grundsätzlich begrüsst. Rund ein Drittel der Teilnehmenden unterstützte den Vorschlag des Bundesrates. Andere äusserten sich im Grundsatz zustimmend, verlangten aber Anpassungen. In diese beiden Kategorien fällt insbesondere die Mehrheit der Parteien. Die übrigen Vernehmlassungsteilnehmenden, darunter verschiedene Banken- und Wirtschaftsverbände, einige Kantone sowie die beiden Parteien SVP und GLP, lehnten den Entwurf ab.

Der nun den Eidgenössischen Räten unterbreitete Vorschlag sieht vor, dass systemrelevante Banken den Buchwert ihrer Beteiligungen an ausländischen Tochtergesellschaften im Schweizer Stammhaus künftig vollständig mit hartem Kernkapital unterlegen müssen. Heute kann hingegen rund die Hälfte durch Fremdkapital finanziert werden. Jeder Wertverlust ausländischer Tochtergesellschaften reduziert heute bereits ab dem ersten Franken die Kapitalquoten des Schweizer Stammhauses. Mit der neuen Lösung wird dies verhindert. Damit wird die Wahrscheinlichkeit einer Abwicklung oder die Notwendigkeit einer Staatsintervention reduziert und das Risiko wird von den Aktionären und nicht von den Steuerzahlenden getragen. Bei einer verzögerungsfreien parlamentarischen Beratung beabsichtigt der Bundesrat eine Einführung über sieben Jahre. Die Lösung wird auch von der Schweizerischen Nationalbank und der Finanzmarktaufsicht FINMA unterstützt.

Der Bundesrat hat aufgrund von Eingaben der SP und der SVP in der Vernehmlassung auch weitere Optionen geprüft. Er beurteilt jedoch alternative Massnahmen wie eine allgemeine Erhöhung der Eigenmittelanforderungen (beispielsweise durch eine Leverage Ratio von 15 Prozent), oder strukturelle Anpassungen wie beispielsweise die Abspaltung des US-Geschäfts als nicht verhältnismässig und eine nur teilweise Eigenmittelunterlegung mit hartem Kernkapital zugleich als nicht zielführend. Aus Sicht des Bundesrates ist der unterbreitete Vorschlag daher ein ausgewogener Kompromiss.

Anpassungen bei der Eigenmittelverordnung

Bei der Eigenmittelverordnung (ERV) lehnte in der Vernehmlassung eine Mehrheit der Teilnehmenden die Vorschläge des Bundesrates bezüglich latenter Steueransprüche und Software ab. Auch die Parlamentskommissionen für Wirtschaft und Abgaben haben dem Bundesrat empfohlen, diese Massnahmen stärker an internationalen Standards auszurichten. Der Bundesrat verzichtet deshalb darauf, für latente Steueransprüche und Software eine vollständige Unterlegung mit hartem Kernkapital zu verlangen. Stattdessen wird analog zur Regelung in der EU eine maximal dreijährige Abschreibungsdauer für Software festgelegt. Die neue Regelung ist zudem auf systemrelevante Banken beschränkt. Auf die vorgeschlagene Änderung im Bereich der latenten Steueransprüche wird vorerst verzichtet. Sie würde zwar ebenfalls die Finanzstabilität stärken, wäre aber international eine Ausnahme. Zudem wird die mit der Massnahme angestrebte Risikominderung grösstenteils auch mit der im Bankengesetz vorgeschlagenen Eigenmittelunterlegung für ausländische Beteiligungen erreicht. Sollte letztere nicht hinreichend umgesetzt werden, behält sich der Bundesrat vor, die Eigenmittelunterlegung latenter Steueransprüche neu zu beurteilen.

Schliesslich verfolgt der Bundesrat auch die vorgeschlagenen Anpassungen bei den AT1-Kapitalinstrumenten vorerst nicht weiter. Zuerst sollen die internationalen Entwicklungen, die in diesem Bereich im Gange sind, abgewartet werden. Bei der Liquiditätsverordnung schränkt der Bundesrat die neuen Anforderungen an die Informationsbereitstellung bei Liquiditätsengpässen auf systemrelevante Banken ein. Die Verordnungen werden am 1. Januar 2027 in Kraft treten, für die regulatorische Behandlung von Software gilt eine zweijährige Übergangsfrist. Ein Beschluss des Parlaments ist hierzu nicht notwendig.

Auswirkungen

Die Neuregelungen in Gesetz und Verordnung wirken sich mit einer Ausnahme nur auf systemrelevante Banken aus. Nur in Bezug auf schwer zu bewertende Bilanzpositionen müssen auch ein paar wenige grössere, nicht systemrelevante Banken strengere Vorgaben erfüllen.

Aktuell ist nur die UBS in nennenswertem Umfang betroffen. Der Eigenmittelaufbau durch die Verordnung deckt dabei bereits einen Teil der gesetzlichen Eigenmittelanforderungen für die ausländischen Beteiligungen ab. Sowohl die zusätzlichen Eigenmittelanforderungen als auch der zusätzliche Eigenmittelbedarf hängen von künftigen Entwicklungen und strategischen Entscheidungen der Bank ab, wie etwa von verschiedenen vom Management festgelegten Puffern und Limiten, von der Grösse und Struktur der UBS, vom Geschäftsmodell, vom künftigen Umfang des Auslandgeschäfts, von der Bewertung der Beteiligungen an ausländischen Tochtergesellschaften oder von deren Kapitalbedarf. Bei der UBS würden die Neuregelungen gemäss Schätzungen der Behörden und ausgehend vom Status quo insgesamt zu einer gezielten, substanziellen Stärkung der harten Eigenmittel (CET1) im Stammhaus um rund 20 Milliarden US-Dollar führen. Wäre die Regelung per 1. Januar 2026 eingeführt worden, hätte die effektive CET1-Kapitallücke noch rund 9 Milliarden US-Dollar betragen.

Bei einer verursachergerechten Überwälzung der Finanzierungskosten sollten diese nicht durch die Kundinnen und Kunden in der Schweiz getragen werden. Eine Quersubventionierung des Geschäfts ausländischer Tochtergesellschaften durch Einnahmen aus dem inländischen Kreditgeschäft widerspräche der Annahme eines effizienten, kompetitiven Schweizer Kreditmarkts.

Die basierend auf der Pro-forma-Rechnung mögliche künftige harte Kernkapitalquote der UBS-Gruppe nach Umsetzung aller Massnahmen liegt mit 15,5 Prozent im Bereich der heutigen Kapitalquoten der internationalen Peers. Dies entspricht auf Gruppenstufe einer Erhöhung der harten Kernkapitalquote gegenüber dem 4. Quartal 2025 um rund 1,1 Prozentpunkte.

Bundesrat, SNB und FINMA sind sich einig, dass das vorgeschlagene Massnahmenpaket sinnvoll, notwendig, zielgerichtet und für die UBS tragbar ist.

Medienmitteilung der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates vom 04.05.2026

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerats (WAK-S) hat nach einer breit angelegten Anhörung entschieden, Varianten und Alternativen zum Entwurf des Bundesrats betreffend die Eigenkapitalunterlegung ausländischer Beteiligungen systemrelevanter Banken, namentlich der UBS, zu prüfen. Sie wird die Diskussion im August 2026 fortsetzten.

Die vom Bundesrat am 22. April 2026 verabschiedete Botschaft 26.027 sieht vor, dass systemrelevante Banken den Buchwert ihrer Beteiligungen an ausländischen Tochtergesellschaften im Schweizer Stammhaus künftig vollständig mit hartem Kernkapital (CET1) unterlegen müssen. Die WAK-S führte an ihrer Sitzung in Anwesenheit von Bundesrätin Karin Keller-Sutter eine Anhörung durch mit Vertretungen der Kantone (FDK und VDK), der Schweizerischen Nationalbank, der FINMA, der UBS, der Schweizerischen Bankiervereinigung sowie von Economiesuisse und Swissmem. Ergänzt wurden deren Stellungnahmen durch die Experteneinschätzungen von Prof. Corinne Zellweger-Gutknecht und Prof. Yvan Lengwiler.

Die Anhörung hat ergeben, dass ein starker, stabiler und gleichzeitig wettbewerbsfähiger Schweizer Finanzplatz unbestritten im gemeinsamen Interesse aller ist. Die Einschätzungen, wie die Eigenmittelanforderungen konkret ausgestaltet und welche weiteren Instrumente angepasst werden sollen, um dieses Ziel zu erreichen und auch zu halten, gehen jedoch auseinander.

Angesichts der Tragweite des anstehenden Entscheids will die Kommission verschiedene Varianten und Alternativen zum Vorschlag des Bundesrats, die teilweise auch bereits in der Öffentlichkeit eingebracht wurden, vertieft und mit genügend Zeit diskutieren. Sie wird die Beratung der Botschaft deshalb an ihrer Sitzung vom 10./11. August 2026 fortsetzen.

Medienmitteilung der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates vom 11.08.2026

Nach den im Mai durchgeführten Anhörungen (vgl. Medienmitteilung vom 4. Mai 2026) hat die Kommission die Beratung der Vorlage zur Eigenmittelunterlegung ausländischer Beteiligungen im Stammhaus von systemrelevanten Banken (26.027) aufgenommen. Dass nach dem Untergang der CS Handlungsbedarf besteht und die Eigenkapitalunterlegung bei ausländischen Beteiligungen systemrelevanter Banken gestärkt werden soll, ist in der Kommission unbestritten. In diesem Sinn ist sie einstimmig auf den Entwurf des Bundesrats eingetreten. Noch nicht entschieden hat die Kommission hingegen darüber, wie diese Stärkung genau erfolgen soll. Aus der bisherigen Diskussion ging deutlich hervor, dass es der Kommission wichtig ist, dabei eine Balance zwischen dem legitimen Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung und der ebenso legitimen Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes zu finden. Neben dem Vorschlag des Bundesrats, über den die Kommission noch nicht entschieden hat, liegen verschiedene Anträge vor, beim vollständigen Abzug ausländischer Beteiligungen von den Eigenmitteln nicht nur hartes Kernkapital (CET1), sondern auch zusätzliches Kernkapital (AT1) zu berücksichtigen und gleichzeitig mittels einer Anpassung der qualitativen Ausgestaltung der AT1-Instrumente sicherzustellen, dass diese frühzeitig einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung der Bank leisten können. Die genaue Ausformulierung wird Gegenstand der weiteren Beratung sein. Die Kommission erwartet einen Bericht der zuständigen Verwaltung in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Justiz zu den bisher vorliegenden Formulierungsvorschlägen. Sie will die Beratung am 31. August fortsetzen und auch die Beratung der Botschaft zum Public Liquidity Backstop (23.062) an diesem Tag durchführen. Vorgesehen ist immer noch, beide Geschäft in der Herbstsession in den Ständerat zu bringen.

Medienmitteilung der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates vom 01.09.2026

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerats (WAK-S) spricht sich mehrheitlich dafür aus, den Vorschlag des Bundesrats betreffend die Eigenmittelanforderungen systemrelevanter Banken anzupassen. Beim vollständigen Abzug ausländischer Beteiligungen von den Eigenmitteln soll nicht nur hartes, sondern zur Hälfte auch zusätzliches Kernkapital (AT1) berücksichtigt werden. Gleichzeitig soll AT1-Kapital gestärkt werden, damit es frühzeitig einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung der Bank leistet. Die Kommission sieht ihren Vorschlag als Kompromiss zwischen dem Vorschlag des Bundesrats und den Anliegen der Kantone, der Wirtschaft und der hauptsächlich betroffenen Bank UBS. Deren Wettbewerbsfähigkeit soll damit gewährleistet bleiben.

Die vom Bundesrat verabschiedete Botschaft 26.027 sieht vor, dass systemrelevante Banken den Buchwert ihrer Beteiligungen an ausländischen Tochtergesellschaften im Schweizer Stammhaus künftig vollständig mit hartem Kernkapital (CET1) unterlegen müssen. Aus Sicht der WAK-S schränkt dies die Konkurrenzfähigkeit der UBS zu stark ein – dies auch zum Schaden der Wirtschaft. Sie beantragt deshalb mehrheitlich folgende alternative Lösung:

Beim vollständigen Abzug ausländischer Beteiligungen von den Eigenmitteln (Tier 1) sollen alle verlustabsorbierenden Komponenten des Kernkapitals, also CET1 und zusätzliches Kernkapital (AT1), berücksichtigt werden. AT1-Anleihen sollen dabei bis maximal 50 Prozent berücksichtigt werden dürfen. Bei der Festlegung der Anrechenbarkeit von zusätzlichem AT1 soll sich der Bundesrat nach dem europäischen Marktstandard richten (vgl. Art. 11 Abs. 5 im beiliegenden DokumentFormatwechsel). Mit weiteren Bestimmungen soll sichergestellt werden, dass bei Unterschreiten der Mindestanforderung der Bank – anders als heute – das AT1-Kapital bereits frühzeitig einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung der Bank leistet. Die Mehrheit beantragt dazu einen differenzierten mehrstufigen Mechanismus:

Unterschreitet die Bank ihre Anforderung für hartes Kernkapital (CET1) bzw. für systemrelevante Banken ihre höhere CET1-Anforderung der nach risikogewichteten Positionen (RWA) auf konsolidierter Ebene (Finanzgruppe), so darf sie keine AT1-Instrumente bzw. Anleihen mehr zurückkaufen, die Zinszahlungen und die Dividendenzahlungen müssen gestoppt werden und auch Aktienrückkaufprogramme werden eingestellt. Zusätzlich soll auch die variable Vergütung («Bonus Pool») im laufenden Jahr reduziert werden. Führen diese Massnahmen innerhalb einer Frist von 6 Monaten nicht dazu, dass die Bank die CET1-Anforderungen wieder erfüllt, greifen weitere Massnahmen, die zur Stabilisierung führen sollen. (Details des Mechanismus vgl. Art. 11a im beilegenden DokumentFormatwechsel).

Die Kommission unterstützt dieses Gesamtkonzept mit 7 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung. Die 5 Gegenstimmen geben einer Lösung den Vorzug, wonach die UBS ihre ausländischen Beteiligungen künftig zu 90 Prozent mit CET1 unterlegen müsste, und begründen dies in Übereinstimmung mit dem Bundesrat damit, dass AT1 in der Krise nicht verlustabsorbierend seien. Daran ändere auch deren neue Ausgestaltung nichts, die im Gegenteil nur neue Rechtsunsicherheit schaffe.

Eine weitere Minderheit beantragt, in dieser Frage dem Bundesrat zu folgen und eine vollständige Unterlegung der ausländischen Beteiligungen mit hartem Kernkapital vorzusehen. Diese Lösung lehnte die Kommission in der Gegenüberstellung mit einer Eigenmittelunterlegung von 90 Prozent jedoch deutlich ab (10 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung).

Ebenso lehnte die Kommission es mit 7 zu 4 bei 2 Enthaltungen Stimmen ab, ganz auf eine Regelung der Eigenmittelunterlegung ausländischer Beteiligungen im Gesetz zu verzichten und diese Frage wie bis anhin dem Bundesrat auf Verordnungsstufe zu überlassen. Auch davon, systemrelevante Banken zu verpflichten, ausländische Beteiligungen direkt ihrer Konzernobergesellschaft anzugliedern, will die Kommission mit demselben Stimmenverhältnis nichts wissen. Aus Sicht der Mehrheit wäre dies ein zu starker Eingriff in die Organisation der UBS. Über entsprechende Minderheitsanträge wird der Rat befinden.

Zwei zusätzliche Elemente fanden jedoch Eingang in die Vorlage: Die internationale Wettbewerbsfähigkeit der systemrelevanten Banken gegenüber wichtigen Finanzplätzen soll ausdrücklich im Gesetz verankert werden. Systemrelevante Banken sollen ausserdem über einen dauerhaften Sozialplan verfügen müssen mit dem Ziel, die Arbeitsplätze auch unabhängig von einer drohenden Insolvenz zu sichern. Eine Minderheit lehnt dies ab.

Insgesamt wird aus Sicht der Kommissionsmehrheit durch die von ihr beantragte Lösung eine sehr harte Regelung geschaffen, die international aligniert und mit den Regelungen in der EU und im UK vergleichbar ist. Die Lösung ist markttauglich und umsetzbar und erlaubt es der UBS, konkurrenzfähig zu bleiben. Die Kommission stimmte dem von ihr ergänzten Entwurf in der Gesamtabstimmung mit 10 zu 2 Stimmen bei 1 Enthaltung zu.

Der Kommissionspräsident hat über diese Beschlüsse am 31. August an einer mündlichen Medienorientierung informiert.

Auskünfte

Sekretariat der Kommissionen für Wirtschaft und Abgaben (WAK)

wak.cer@parl.admin.ch

Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK)