Loi sur les banques (couverture des participations étrangères au moyen de fonds propres de la banque mère des banques d’importance systémique). Modification

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 22.04.2026

Réglementation too big to fail : le Conseil fédéral adopte le message et l’ordonnance sur les fonds propres

Lors de sa séance du 22 avril 2026, le Conseil fédéral a adopté le message concernant la modification de la loi sur les banques. Les banques d’importance systémique établies en Suisse devront couvrir au moyen de fonds propres de base durs l’intégralité des participations qu’elles détiennent dans des filiales étrangères. Cette mesure ciblée est essentielle pour accroître la stabilité financière. Le Parlement pourra examiner le projet de loi à partir de l’été 2026. Dans le même temps, le Conseil fédéral a révisé l’ordonnance sur les fonds propres. Les modifications qu’il propose à cet égard concernent la couverture en fonds propres de certains postes du bilan des banques, tels que les logiciels, et entreront en vigueur le 1^er janvier 2027. Sur la base des résultats de la consultation, le Conseil fédéral a finalement adopté des dispositions moins strictes que prévu. Les exigences en matière de fonds propres constituent ainsi un dispositif équilibré qui tient compte des avis exprimés.

Actuellement, les banques d’importance systémique ne disposent pas des fonds propres de base durs suffisants pour couvrir leurs participations dans des filiales étrangères. C’est ce qu’a révélé la chute de Credit Suisse en 2023, et c’est aussi la principale raison pour laquelle la banque n’a pas été en mesure de se stabiliser par ses propres moyens. Pour éviter une crise financière généralisée, il a non seulement fallu qu’UBS acquière Credit Suisse, mais aussi que l’État intervienne. Cette lacune du dispositif too big to fail doit désormais être comblée par la couverture de l’intégralité de leurs participations étrangères au moyen de fonds propres de base durs.

Durant la phase de stabilisation, au cours de laquelle elles peuvent encore agir de manière autonome, les banques d’importance systémique doivent pouvoir vendre tout ou partie de leurs filiales étrangères sans craindre d’incidences négatives sur les ratios de fonds propres de la banque mère établie en Suisse. Il s’agit ainsi de réduire la probabilité d’une procédure de liquidation et, partant, de renforcer la stabilité des banques d’importance systémique actives au niveau international et celle de la place financière suisse. Les nouvelles exigences visent également à réduire les dommages que pourraient subir les contribuables.

Le projet de modification de la loi sur les banques tient compte des recommandations de la Commission d’enquête parlementaire.

Les participants à la consultation, dont la plupart des partis politiques, se sont globalement dits favorables à l’objectif du projet de révision, qui est de renforcer la stabilité financière. Un tiers d’entre eux soutiennent la proposition du Conseil fédéral. D’autres approuvent les grandes lignes du projet, mais demandent des modifications. Le reste des participants, dont les représentants de diverses associations bancaires et économiques et de quelques cantons ainsi que les partis de l’Union démocratique du centre (UDC) et des Vert’libéraux, ont rejeté le projet.

Le projet soumis aux Chambres fédérales prévoit que les banques d’importance systémique doivent entièrement couvrir au moyen de fonds propres de base durs la valeur comptable des participations qu’elles détiennent dans des filiales étrangères. Actuellement, les banques ont le droit de financer environ la moitié de ces participations au moyen de capitaux de tiers. Par conséquent, la dépréciation d’une filiale étrangère entraîne, dès le premier franc, une baisse des ratios de fonds propres de la banque mère. Ce ne sera plus le cas après le déploiement de la nouvelle réglementation. Celle-ci réduira la probabilité qu’une procédure de liquidation ou qu’une intervention de l’État soit nécessaire. Ainsi, les risques seront supportés par les actionnaires et non par les contribuables. Pour autant que le Parlement examine le projet en temps voulu, le Conseil fédéral prévoit un délai de mise en œuvre de sept ans. La Banque nationale suisse (BNS) et l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) sont également favorables à la solution proposée.

Se fondant sur les remarques du Parti socialiste et de l’UDC, le Conseil fédéral a également examiné d’autres possibilités de réglementation. Il estime toutefois que certaines autres mesures proposées telles que le relèvement généralisé des exigences en matière de fonds propres reposant notamment sur l’instauration d’un leverage ratio de 15 %, ou des modifications structurelles comme la distinction entre opérations domestiques et activités exercées aux États-Unis, sont disproportionnées. Il estime en outre que la couverture partielle des participations au moyen de fonds propres de base durs ne permet pas d’atteindre les objectifs fixés. Selon le Conseil fédéral, la solution proposée représente donc un compromis équilibré.

Modification de l’ordonnance sur les fonds propres

La plupart des participants à la consultation ont rejeté les modifications de l’ordonnance sur les fonds propres que le Conseil fédéral a proposées en lien avec les créances fiscales latentes et les logiciels. Les Commissions de l’économie et des redevances des Chambres fédérales ont elles aussi recommandé d’aligner davantage la réglementation sur les normes internationales. Le Conseil fédéral renonce par conséquent à soumettre les banques à l’obligation de couvrir intégralement les créances fiscales latentes et les logiciels avec des fonds propres de base durs. Par analogie avec la réglementation européenne, il leur impose toutefois d’appliquer une durée d’amortissement maximale de trois ans aux produits logiciels. Les nouvelles dispositions concernent par ailleurs uniquement les banques d’importance systémique. La modification portant sur les créances fiscales latentes est pour l’heure mise de côté. Cette mesure renforcerait certes la stabilité financière, mais s’écarterait de la réglementation appliquée à l’étranger. En outre, l’inscription proposée dans la loi sur les banques de l’obligation de couvrir intégralement les participations étrangères au moyen de fonds propres permet en grande partie d’atteindre l’objectif de cette modification, à savoir la réduction des risques. Si, toutefois, cette nouvelle obligation n’est pas suffisamment mise en œuvre, le Conseil fédéral se réserve la possibilité de réévaluer les exigences concernant la couverture en fonds propres des créances fiscales latentes.

Enfin, le Conseil fédéral décide pour le moment de ne pas modifier les dispositions relatives aux instruments de capital AT1. Il entend d’abord observer l’évolution des travaux engagés dans ce domaine à l’étranger. Les nouvelles exigences concernant la mise à disposition d’informations en cas de pénurie de liquidités que le Conseil fédéral prévoit d’intégrer dans l’ordonnance sur les liquidités s’appliqueront par ailleurs uniquement aux banques d’importance systémique. Les ordonnances entreront en vigueur le 1^er janvier 2027. Les banques disposeront d’un délai transitoire de deux ans pour répondre aux exigences réglementaires en matière de logiciels. La modification des ordonnances n’est pas soumise à une décision du Parlement.

Conséquences

Les nouvelles dispositions de la loi et des ordonnances s’appliqueront, à une exception près, uniquement aux banques d’importance systémique. Ce n’est que pour des postes du bilan difficiles à évaluer qu’un nombre restreint de grandes banques sans importance systémique devront aussi répondre à des exigences plus strictes.

A l’heure actuelle, la nouvelle réglementation n’aura de conséquences notables que pour UBS. La constitution de fonds propres requise par l’ordonnance lui permet de satisfaire en partie aux exigences légales en matière de fonds propres qui s’appliquent aux participations étrangères. Les exigences et besoins supplémentaires en matière de fonds propres dépendront de l’évolution et des décisions stratégiques de la banque, soit des décisions de la direction quant aux volants et aux limites, à la taille, à la structure et au modèle d’affaires d’UBS, à l’ampleur des opérations effectuées à l’étranger, à l’évaluation des participations dans les filiales étrangères ou encore aux besoins en capital. Compte tenu de la situation actuelle, les autorités estiment que la nouvelle réglementation renforcera considérablement les fonds propres de base durs (CET1) de la banque mère d’UBS puisque ceux-ci augmenteront d’environ 20 milliards de dollars au total. Si la réglementation était entrée en vigueur le 1^er janvier 2026, le manque effectif de CET1 aurait été de quelque 9 milliards de dollars.

Les clients suisses n’auront pas à supporter les coûts de financement si ceux-ci sont répartis conformément au principe de causalité. Affecter les recettes provenant des opérations de crédit domestiques à la couverture de ces coûts s’apparenterait à un subventionnement croisé des filiales étrangères et serait contraire aux principes d’efficacité et de compétitivité qui caractérisent le marché suisse du crédit.

Selon les projections, le ratio de fonds propres de base durs du groupe UBS atteindra 15,5 % après la mise en œuvre de toutes les mesures proposées et se situera donc dans la même fourchette que les ratios d’établissements similaires actifs sur le marché international. À l’échelle du groupe, cela correspond à une hausse de quelque 1,1 point de pourcentage par rapport au 4^e trimestre 2025.

Le Conseil fédéral, la BNS et la FINMA estiment que le train de mesures proposé est judicieux, nécessaire et ciblé, et qu’il est supportable pour UBS.

Communiqué de presse de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats du 04.05.2026

Après des auditions très vastes, la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) a décidé d’examiner des solutions différentes de celles proposées dans le projet du Conseil fédéral concernant la couverture des participations étrangères au moyen de fonds propres pour les banques d’importance systémique, notamment UBS. Elle reprendra les discussions en août 2026.

Le message 26.027 adopté par le Conseil fédéral le 22 avril 2026 prévoit que les banques d’importance systémique établies en Suisse devront couvrir au moyen de fonds propres de base durs (CET1) l’intégralité des participations qu’elles détiennent dans des filiales étrangères. Lors de sa séance, la CER-E a auditionné, en présence de la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter, des représentants et représentantes de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des finances et de la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique, de la Banque nationale suisse, de la FINMA, d’UBS, de l’Association suisse des banquiers, ainsi que d’Economiesuisse et de Swissmem. Les professeurs Corinne Zellweger-Gutknecht et Yvan Lengwiler ont également partagé leur expertise.

Il est ressorti de l’audition qu’une place financière suisse forte, stable et compétitive était incontestablement dans l’intérêt commun de toutes les parties. Les avis divergent toutefois quant à la manière dont les exigences en matière de fonds propres doivent concrètement être définies et quant aux autres instruments à adapter pour atteindre et maintenir cet objectif.

Compte tenu de la portée de la décision à prendre, la commission souhaite discuter de manière approfondie, en prenant le temps nécessaire, des différentes options et alternatives à la proposition du Conseil fédéral, dont certaines ont déjà été présentées au public. Elle poursuivra donc l’examen du message à sa séance des 10 et 11 août 2026.

Communiqué de presse de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats du 11.08.2026

Après avoir procédé à des auditions en mai (cf communiqué de presse du 4 mai 2026), la commission a entamé ses travaux sur le projet de couverture des participations étrangères au moyen de fonds propres de la banque mère des banques d’importance systémique (26.027). Après la chute de Credit Suisse, la nécessité d’agir et de renforcer la couverture, au moyen de fonds propres, des participations que les banques d’importances systémiques détiennent à l’étranger est, pour la commission, indéniable. À l’unanimité, elle est entrée en matière sur le projet du Conseil fédéral. En revanche, elle n’a pas encore décidé comment procéder pour renforcer cette couverture. Il ressort clairement de la discussion menée jusqu’à présent que la commission tient à trouver un équilibre entre le besoin de sécurité légitime de la population et le besoin de compétitivité, tout aussi légitime, de la place financière. En plus de la proposition du Conseil fédéral, sur laquelle la commission ne s’est pas encore prononcée, plusieurs propositions ont été déposées qui demandent de tenir compte non seulement des fonds propres de base durs (CET1), mais aussi des fonds propres de base supplémentaires (AT1) lorsque les participations étrangères sont intégralement déduites des fonds propres et, parallèlement, de veiller en adaptant les caractéristiques qualitatives des instruments A1 à ce que ceux-ci puissent contribuer de manière significative et en temps utile à la stabilisation de la banque. La formulation exacte sera discutée ultérieurement. La commission attend un rapport que le service administratif compétent doit élaborer en collaboration avec l’Office fédéral de la justice concernant les formulations proposées à ce jour. Elle poursuivra ses travaux le 31 août, date à laquelle elle examinera aussi le projet de message relatif à la modification de la loi sur les banques (public liquidity backstop, 23.062). Il est toujours prévu que le Conseil des États traite ces deux objets à la session d’automne.

Communiqué de presse de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats du 01.09.2026

Une majorité de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) s’est prononcée en faveur d’une adaptation de la proposition du Conseil fédéral concernant les exigences en matière de fonds propres des banques d’importance systémique. Lorsque les participations étrangères sont intégralement déduites des fonds propres, il convient selon elle de tenir compte non seulement des fonds propres de base durs, mais aussi, pour moitié, des fonds propres de base supplémentaires (AT1). La commission estime par ailleurs qu’il faut renforcer le capital AT1 de sorte qu’il puisse contribuer de manière significative et suffisamment tôt à la stabilisation de la banque. La CER-E considère sa proposition comme un compromis entre le projet du Conseil fédéral et les demandes des cantons, de l’économie et d’UBS, qui est la principale banque concernée. La solution trouvée permet ainsi de préserver la compétitivité de la banque.

Selon le message 26.027 du Conseil fédéral, le projet prévoit que les banques d’importance systémique établies en Suisse doivent couvrir au moyen de fonds propres de base durs (CET1) l’intégralité des participations qu’elles détiennent dans des filiales étrangères. Or, du point de vue de la CER-E, cela limite trop fortement la compétitivité d’UBS, et nuit par là même aussi à l’économie. C’est pourquoi une majorité de la commission propose la solution suivante :

Lorsque les participations étrangères sont intégralement déduites des fonds propres (Tier 1), toutes les composantes des fonds propres de base destinées à absorber les pertes, à savoir les CET1 et les fonds propres de base supplémentaires (AT1), doivent être prises en compte. Les emprunts AT1 doivent pouvoir être pris en compte à hauteur de 50 % au maximum. Pour établir les exigences relatives à la prise en compte des AT1 supplémentaires, le Conseil fédéral devra s'appuyer sur les normes en vigueur sur le marché européen (cf. art. 11, al. 5 dans le document ci-jointChangement de format). D’autres dispositions visent à garantir que, contrairement à ce qui se passe aujourd’hui, lorsque les exigences minimales ne sont pas respectées par la banque, le capital AT1 contribue très tôt déjà de manière significative à la stabilisation de la banque. La majorité propose à cet effet un mécanisme différencié à plusieurs niveaux :

Si la banque ne respecte pas l’exigence en matière de fonds propres de base durs ou, pour les banques d’importance systémique, l’exigence CET1 la plus élevée des positions pondérées par les risques (RWA) au niveau consolidé (groupe financier), elle ne peut plus racheter d’instruments AT1 ou d’emprunts, le paiement des intérêts et des dividendes est interrompu, et les programmes de rachat de propres actions sont suspendus. En outre, la rémunération variable (bonus pool) doit être réduite durant l’année en cours. Si ces mesures ne permettent pas à la banque de satisfaire à nouveau aux exigences CET1 dans un délai de six mois, d’autres mesures visant à la stabiliser doivent être prises (pour les détails du mécanisme, cf. art. 11a dans le document ci-jointChangement de format).

La commission soutient ce concept par 7 voix contre 5 et 1 abstention. Les cinq membres de la commission qui se sont opposés à cette proposition privilégient, pour leur part, une solution prévoyant qu’UBS devrait couvrir 90 % de ses participations étrangères avec des CET1, considérant, à l’instar du Conseil fédéral, qu’en cas de crise, les CET1 ne permettent pas d’absorber les pertes. À leurs yeux, la nouvelle formulation de la disposition concernée n’y change rien ; au contraire, elle ne fait que créer une nouvelle insécurité juridique.

Une autre minorité propose de suivre le Conseil fédéral sur ce point et de prévoir que l’intégralité des participations étrangères doivent être couvertes par des fonds propres de base durs. La commission a toutefois clairement rejeté cette solution (par 10 voix contre 2 et 1 abstention) lorsqu’elle a été confrontée à la proposition visant une couverture par des fonds propres à hauteur de 90 %.

De même, la commission a rejeté, par 7 voix contre 4 et 2 abstentions, une proposition visant à renoncer totalement à régler la couverture en fonds propres des participations étrangères dans la loi et à laisser le Conseil fédéral le soin de le faire, comme jusqu’à présent, au niveau de l’ordonnance. La CER-E refuse par ailleurs catégoriquement d’obliger les banques d’importance systémique à intégrer leurs participations étrangères directement dans leur société mère ; elle a ainsi rejeté une proposition en ce sens, par le même nombre de voix. Aux yeux de la majorité, cela constituerait en effet une trop grande ingérence dans l’organisation d’UBS. Le Conseil des États se prononcera sur les différentes propositions de minorité.

Deux éléments supplémentaires ont en revanche été intégrés au projet. D’une part, la compétitivité internationale des banques d’importance systémique par rapport aux principales places financières devra être expressément inscrite dans la loi. D’autre part, les banques d’importance systémique devront disposer d’un plan social durable visant à garantir les emplois, même indépendamment d’un risque d’insolvabilité. Une minorité rejette cette mesure.

Dans l’ensemble, la majorité de la commission considère que la solution qu’elle propose permet d’instaurer une réglementation très stricte, alignée sur ce qui se fait à l’échelle internationale et comparable aux réglementations de l’Union européenne et du Royaume-Uni. Selon elle, sa solution est adaptée au marché et réalisable, et elle permet à UBS de rester compétitive. Au vote sur l’ensemble, la CER-E a approuvé le projet avec les modifications qu’elle y a apportées, par 10 voix contre 2 et 1 abstention.

Le président de la commission a communiqué ces décisions par oral à la presse le 31 août 2026.

Renseignements

Secrétariat de la Commission de l'économie et des redevances (CER)

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Commission de l'économie et des redevances (CER)