Améliorer les bases de l'aménagement du territoire grâce à des prévisions actualisées

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre à l’Assemblée fédérale les modifications de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) nécessaires pour que les cantons et les communes soient tenus de mettre à jour tous les cinq ans leur planification des zones à bâtir.

Développement

En Suisse, on observe actuellement dans de nombreuses régions une pénurie de logements, voire souvent une crise. Il convient donc d’améliorer les bases de l’aménagement du territoire.

L’art 15 LAT charge les cantons et les communes de délimiter les zones à bâtir de manière à ce qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze prochaines années. Pour ce faire, la planification directrice et l’établissement du plan d’affectation doivent être harmonisés tant sur le fond que sur la forme. Les plans directeurs doivent en principe faire l’objet d’un réexamen intégral tous les dix ans (art. 9, al. 3, LAT), tandis que les plans d’affectation, avant l’expiration d’un délai de 15 ans, ne doivent être réexaminés que si les circonstances se sont sensiblement modifiées (art. 21, al. 2, LAT). La crise actuelle de logements montre que les zones à bâtir réellement disponibles ne répondent pas à la demande. Il convient donc de mettre à jour les besoins et, par conséquent, les zones à bâtir tous les cinq ans.

Dans la pratique, l’OFS établit des prévisions concernant l’évolution de la population et des lieux de travail pour chaque canton. Sur la base, entre autres, de ces prévisions et de ses objectifs de développement spatial, chaque canton détermine les besoins au niveau communal.

L’OFS actualise ses prévisions tous les cinq ans. Une analyse a montré que la qualité des prévisions à cinq ans est très élevée. En moyenne, tous cantons confondus et selon toutes les prévisions établies jusqu’à présent, la population réelle n’a été sous-estimée que de 0,2 %. L’écart entre les prévisions et la réalité s’accentue toutefois fortement avec chaque année additionnelle. Pour les prévisions à dix ans, la population cantonale est déjà sous-estimée de 4,1 % en moyenne. Pour les prévisions à quinze ans, cette sous-estimation atteint même 8,8 %.

Les erreurs de prévision sont pratiquement inévitables sur des horizons aussi longs, car elles sont soumises aux influences imprévisibles de la politique et de l’économie. Il est donc d’autant plus important de rectifier régulièrement le tir. Les cantons et les communes devraient mettre à jour tous les cinq ans leur planification des besoins et des zones à bâtir, faute de quoi ils risquent de sous-estimer de plusieurs milliers le nombre de logements à prévoir. Sans mises à jour régulières, la crise de logements resurgira.

Proposition du Conseil fédéral

Rejet

Avis du Conseil fédéral

La motion part du principe que les besoins en zones à bâtir doivent être déterminés sur la base des scénarios de l’Office fédéral de la statistique (OFS) concernant l’évolution démographique des cantons. Or, cela n’est pas tout à fait exact. En effet, dans le cadre de la planification urbaine prévue par le plan directeur, les cantons peuvent fixer la croissance démographique en fonction de l’évolution réelle. La Confédération leur recommande certes de se baser sur le scénario moyen de l’OFS. Néanmoins, même des hypothèses démographiques supérieures au scénario « haut » de l’OFS sont admissibles, pour autant qu’elles soient étayées par l’évolution réelle. Si un canton prévoit une croissance plus forte, il peut intégrer un scénario cantonal ad hoc dans son plan directeur. Si cette croissance plus élevée se poursuit effectivement, des zones à bâtir supplémentaires peuvent être délimitées conformément à ce scénario, sans qu’une adaptation du plan directeur ni une nouvelle approbation ne soient nécessaires (cf. Directives techniques sur les zones à bâtir, ch. 3.3 et 3.4). De même, les plans d’affectation, qui, en vertu de l’art. 15 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), sont en principe définis pour un horizon de 15 ans, peuvent être adaptés après seulement quelques années si la situation a considérablement changé et que les prévisions se sont révélées inexactes.

Un examen périodique des plans tous les cinq ans, comme le demande la motion, entraînerait une charge de travail supplémentaire importante pour les communes et affaiblirait la sécurité de planification, d’autant plus que les procédures de planification durent souvent plusieurs années et pourraient ainsi être remises en cause. De plus, de nombreuses communes disposent encore de réserves considérables au sein des zones à bâtir existantes. Avant de délimiter de nouvelles zones à bâtir, ce qui est souvent très coûteux, il conviendrait donc plutôt de mobiliser systématiquement ces réserves internes. Cette mobilisation doit notamment passer par la densification vers l’intérieur ainsi que par des mesures visant à favoriser la mise à disposition de terrains à bâtir, conformément à l’art. 15a LAT.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.