Comment améliorer l'accès des investisseurs privés aux marchés privés ?

Texte déposé

Avec le règlement ELTIF 2.0 (applicable depuis le 10 janvier 2024), l’UE a créé, pour les petits investisseurs, un accès contrôlé à des investissements à long terme dans l’économie réelle. Au lieu de seuils rigides, le dispositif prévoit un contrôle d’aptitude écrit. En Suisse, les placements sur les marchés privés restent de facto réservés aux investisseurs qualifiés. L’« opting-up » au sens de la loi du 23 juin 2006 sur les placements collectifs (LPCC) et de la loi fédérale du 15 juin 2018 sur les services financiers (LSFin) suppose de disposer d’une fortune minimale (2 millions ou 500 000 francs) et de connaissances suffisantes, ce qui rend inaccessible toute une catégorie d’actifs à une large partie de la population. Les milieux économiques, scientifiques et médiatiques évoquent un fossé entre les réglementations suisse et européenne.

Dans son rapport « Finance durable en Suisse » de décembre 2022, le Conseil fédéral a lui-même mentionné comme champ d’action la création d’une nouvelle catégorie de produits inspirés des fonds d’investissement à long terme. Cette annonce ne semble pas avoir été suivie d’effets. Le pilier 3a offre un second levier d’action : l’ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) n’interdit pas expressément l’accès aux marchés privés, mais elle le complique implicitement. Étant donné que les flux de trésorerie 3a agrégés sont faciles à prévoir, il paraît possible de procéder à des ajustements pragmatiques sans perte de sécurité.

Compte tenu de ces éléments, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions qui suivent.

1. Que pense-t-il de l’accès des petits investisseurs aux placements sur les marchés privés
(private equity, private debt, infrastructure) par rapport au régime en vigueur dans l’UE après l’entrée en vigueur du règlement ELTIF 2.0 ?
2. Considère-t-il qu’il y a un fossé entre les réglementations suisse et européenne, et quelles en seront selon lui les conséquences pour la place financière et industrielle suisse ?
3. Les seuils définissant l’investisseur qualifié selon la LPCC et la LSFin (2 millions / 500 000 francs plus connaissances) et l’opting-up lui paraissent-ils adaptés aux réalités actuelles ?
4. Quelles options de réforme envisage-t-il : abaissement des seuils, approbation des ELTIF conformément à l’art. 120 LPCC, création d’une nouvelle catégorie de produits suisses inspirés des fonds d’investissement à long terme (en intégrant les enseignements des L-QIF), solution mixte ?
5. Où en sont les travaux concernant une catégorie de produits inspirés des fonds d’investissement à long terme et le financement mixte évoqués dans le rapport « Finance durable en Suisse » et dans le document d’orientation du SFI « Engagement pour la finance durable 2026+ » (mars 2026) ? Quand peut-on s’attendre à des propositions ?
6. Le Conseil fédéral voit-il dans l’OPP 2 une marge de manœuvre qui permette aux prestataires du pilier 3a de mieux intégrer les placements sur les marchés privés, notamment en cas d’inadéquation des liquidités ?
7. Est-il disposé à soumettre au Parlement des options de réforme concrètes ou à les mettre en œuvre lui-même dans la mesure du possible ?

Avis du Conseil fédéral

1. En Suisse, plusieurs types de placements collectifs peuvent investir dans les marchés privés. Dans les fonds ouverts, les fonds en placements alternatifs peuvent en particulier investir dans des placements qui ne bénéficient que d’un accès limité au marché ou qui sont difficilement évaluables (art. 69, al. 2, let. a et d, de la loi sur les placements collectifs [LPCC ; RS 951.31951.31]). Si peu de fonds ouverts suisses accessibles pour les investisseurs non qualifiés investissent directement dans le private equity, ils sont plus nombreux à le faire de manière indirecte, par le biais de fonds de fonds. Dans les fonds fermés, les sociétés en commandite de placements collectifs (SCmPC) peuvent investir dans le capital-risque. Ces fonds sont réservés aux investisseurs qualifiés. Quant aux fonds étrangers, seuls les placements collectifs étrangers soumis à une réglementation équivalente à la réglementation suisse peuvent être proposés à des investisseurs non qualifiés. Les ELTIF européens n’en font pas partie. Dans le cadre de mandats de gestion de fortune et de mandats de conseil en placement sur le long terme, les clients privés sont néanmoins considérés comme des investisseurs qualifiés, même si ces clients privés n’atteignent pas les seuils de 2 millions de francs, resp. 500 000 francs, ce qui constitue une approche plus libérale que dans l’Union européenne (UE). Ainsi, en conformité avec le mandat et l’analyse du caractère approprié et de l’adéquation, des investissements dans les placements réservés aux investisseurs qualifiés (y c. dans les marchés privés) sont possibles. Une exposition à des placements alternatifs est également possible par le biais des caisses de pension et des solutions de placement du pilier 3a (voir également le point 6 ci-dessous). Enfin, des investissements directs dans le private equity, la dette privée et l’infrastructure sont, à petite échelle, réalisables sur des plateformes de crowdfunding. À titre de comparaison, la directive ELTIF-2.0 a rendu les placements dans les marchés privés plus accessibles pour les investisseurs de détail dans l’UE. Toutefois, même avec cette libéralisation, lorsqu’un conseiller fournit des conseils au sens de la directive MiFID, il reste tenu de s’assurer du caractère adéquat du placement.

2. Les placements collectifs suisses ayant pour politique de placement d’investir dans les marchés privés sont en général des SCmPC, même si certains sont structurés sous forme de fonds alternatifs. La LPCC ne prévoit pas de conditions de liquidité pour les SCmPC. Elle contient une certaine flexibilité concernant les fonds alternatifs : l’investisseur peut en principe demander en tout temps le rachat de ses parts et leur remboursement en espèces (art. 78, al. 2, LPCC), mais des exceptions peuvent être prévues pour les fonds qui investissent dans des placements difficilement évaluables, notamment pour les placements en private equity (art. 79 LPCC et art. 109, al. 2, de l’ordonnance sur les placements collectifs [OPCC ; RS 951.311951.311]). Ainsi, il y a des différences réglementaires entre la Suisse et l’UE, mais pas de fossé. Le lancement d’ELTIF peut avoir un impact positif pour le marché financier et le marché du travail suisse, puisque la gestion de ces fonds peut être déléguée à des gestionnaires de placements collectifs suisses.

3., 4. et 7. Le Conseil fédéral examinera d’éventuelles options de réforme, y compris dans le cadre de l’étude sectorielle 2026 sur la promotion du marché des capitaux, annoncée par le Conseil fédéral le 13 mai 2026. De plus, une évaluation de la loi fédérale sur les services financiers (LSFin ; RS 950.1950.1) est prévue à moyen terme, pour identifier les améliorations possibles. Dans ce cadre, la création d’un nouveau type de fonds ouvert, l’adaptation de la catégorie de fonds alternatifs existante, l’adaptation des SCmPC ou d’autres solutions pourraient être étudiées.

5. Pour des raisons de ressources, les analyses annoncées en mars 2026 dans le document d’orientation Engagement pour la finance durable 2026+ et les travaux concernant une catégorie de produits inspirés des fonds d’investissement à long terme ne pourront être entamés au plus tôt qu’en 2027.

6. En présence d’un portefeuille diversifié, des placements alternatifs, tels que des placements sur les marchés privés, sont également possibles dans le cadre du pilier 3a. La possibilité de liquider les actifs doit toutefois être garantie, notamment en cas de décès ou d’invalidité, ou encore en cas de recours aux mesures d’encouragement de l’accession à la propriété, d’émigration ou de lancement d’une activité indépendante. La liquidation d’actifs peut toutefois s’accompagner de pertes de change. En définitive, il revient à l’assuré d’évaluer son horizon de placement et de décider quels risques il est prêt à assumer. Enfin, l’ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2, RS 831.441.1831.441.1) a été modifiée en 2020 et en 2022 afin de faciliter les investissements dans les infrastructures et les marchés privés pour les caisses de pension et les solutions de placement du pilier 3a.