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Quelles sont exactement les tâches de la Commission nationale de prévention de la torture ?
Texte déposé
Aux termes de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur la Commission de prévention de la torture, la Commission nationale de prévention de la torture (CNPT) examine régulièrement la situation des personnes qui sont privées de liberté et inspecte régulièrement les lieux où ces personnes se trouvent ou pourraient se trouver. À en croire un article paru dans la NZZ du 4 mai 2026, ce champ d’activité s’est considérablement élargi au fil du temps. Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :
1. Considère-t-il que des personnes sont retenues contre leur gré dans des sections non fermées d’établissements médico-sociaux ?
2. Sur quelle base légale se fondent les visites d’établissements médico-sociaux en général, et de leurs sections non fermées en particulier, effectuées par des délégations de la CNPT ?
3. Le Conseil fédéral considère-t-il que la manière dont la CNPT interprète aujourd’hui la loi correspond à la volonté du législateur, notamment compte tenu du fait qu’elle formule aussi, dans ses rapports, des constatations et des recommandations sur les médications, les structures d’accueil de jour, les besoins en matière de sommeil, les menus, les mains courantes, le confort des infrastructures et les droits de participation des résidents ? Est-il disposé à clarifier la situation, par exemple par voie d’ordonnance ?
4. Comment explique-t-il le fait que la CNPT ne publie plus, dans ses rapports d’activité, de comptes annuels détaillés et, de manière générale, que ses coûts sont beaucoup plus élevés que ce qu’avait prévu initialement le législateur ? Compte tenu de ces éléments, envisage-t-il de recentrer la CNPT sur sa mission première et de ne plus lui accorder que les ressources nécessaires à l’exécution de celle-ci ?
5. Par quels moyens garantit-il que la CNPT respecte la prérogative constitutionnelle des cantons que constitue la surveillance des établissements médico-sociaux ? Convient-il que, eu égard au fédéralisme, la haute surveillance des établissements médico-sociaux quant à leurs compétences, leur organisation et leur exploitation doit rester du ressort des cantons et de leurs autorités compétentes ?
6. Quels critères permettront d’éviter à l’avenir les chevauchements de compétences, les doublons, et le transfert insidieux de tâches de surveillance et d’évaluation des autorités cantonales vers une commission fédérale dont le mandat légal initial était tout autre ?
Avis du Conseil fédéral
1. Le Code civil (art. 383 et suivants ; RS 210) dispose qu'il peut y avoir des restrictions de la liberté de mouvement dans les établissements médico-sociaux (EMS) aussi bien dans les unités fermées qu’ouvertes, et règle par conséquent les conditions afférentes. La qualification d'une situation comme relevant d’une « privation de liberté» ou d’une « restriction de liberté » dépend des circonstances de chaque cas particulier. Le Conseil fédéral part donc du principe qu'il peut également y avoir des situations dans les unités ouvertes où les résidentes et les résidents sont considérablement limités dans leur liberté de mouvement.
2. La loi fédérale sur la Commission de prévention de la torture (ci-après, LF CNPT, RS 150.1) détermine le mandat de la Commission nationale de prévention de la torture (CNPT). Le terme de « privation de liberté » utilisé dans la LF CNPT fait référence à la garantie constitutionnelle de la liberté personnelle (art. 10 et 31 Constitution fédérale de la Confédération suisse ; RS 101). Par ailleurs, le terme utilisé à l’art. 2 LF CNPT doit être interprété conformément à l’art. 4 du Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (RS 0.105.1 : « tout lieu (…) où se trouvent ou pourraient se trouver des personnes privées de liberté ».) Sont également concernés les établissements dans lesquels une restriction de la liberté de mouvement se produit de fait ou de droit, indépendamment de mesures architecturales de sécurité. C’est pourquoi le mandat de la CNPT couvre, outre les domaines de la police, de la justice pénale, des centres fédéraux pour requérants d’asile et de la psychiatrie, aussi les EMS. Les EMS sont des lieux où les résidentes et les résidents peuvent être soumis à une privation de liberté ou à de graves restrictions de liberté, par exemple, dans des unités fermées ou par le biais de mesures limitant la liberté de mouvement. Cela peut également concerner les unités ouvertes, dans lesquelles des restrictions de liberté se produisent, de fait ou de droit.
3. Conformément à son mandat préventif, la CNPT examine les facteurs de risque qui peuvent limiter la liberté personnelle (art. 10 Cst.) d’une personne et porter atteinte à sa dignité (art. 7 Cst), et ainsi conduire à une situation de traitement inhumain ou dégradant (art. 2 let. b ch. 2 LF CNPT). Cela comprend notamment par exemple l’application de mesures limitant la liberté de mouvement (art. 383 et suivants CC) ainsi que des possibilités de plainte et des voies de droit insuffisantes. La Commission consigne également des observations relatives à des aspects structurels et organisationnels, comme l’infrastructure, la prévention de la violence, l’organisation de la journée, l’accès à l’air frais, ou la prise en charge médico-soignante. Pour ce faire, elle se base sur les dispositions de la CDPH (RS 0.109). Le Conseil fédéral estime qu’il est conforme à son mandat préventif que la Commission prenne en compte la situation dans son ensemble lors de son évaluation du respect des droits humains. Dans ce contexte, le Conseil fédéral ne voit aucune raison de préciser, par voie d’ordonnance, le mandat prévu par la LF CNPT. Une restriction du mandat à une définition plus restreinte, qui ne concernerait par exemple que les établissements de détention, serait incompatible avec la LF CNPT et les obligations constitutionnelles et internationales de la Suisse.
4. La Commission présente annuellement au Conseil fédéral un rapport d’activité (www.nkvf.admin.ch/fr/rapports-d-activite) (art. 2 let. d LF CNPT), dans lequel elle résume ses activités et ses dépenses. Les dépenses de la Commission comprennent les coûts du secrétariat et des activités de visite de la Commission dans les différents établissements. Le SEM a confié à la CNPT le mandat de contrôle du respect des droits humains lors des renvois forcés par voie aérienne, basé sur l’art. 71abis para. 2 de la Loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (RS 142.20) et l’art. 15g de l’Ordonnance sur l’exécution du renvoi et de l’expulsion d’étrangers (RS. 142.281), ainsi que les ressources financières nécessaires à cette tâche. Après la phase de mise en place, la Commission a pu étendre progressivement ses visites aux lieux de privation ou de restriction de la liberté relevant de son mandat préventif. Dans le cadre de ses processus budgétaires ordinaires, le Conseil fédéral examine régulièrement si les moyens alloués sont proportionnels et conformes à la législation en vigueur.
5. La compétence des cantons pour l’octroi des autorisations, l’exploitation et la surveillance des EMS est incontestée et découle de la répartition des compétences de la Constitution fédérale. La CNPT n’exerce aucune fonction de surveillance et ne dispose ni de compétences décisionnelles ni de capacités à donner des instructions. Ces visites sont effectuées de manière analogue à celles dans les domaines de la justice pénale, de la police et de la psychiatrie, qui relèvent également de la compétence des cantons.
6. La hiérarchie des compétences est claire : la LF CNPT limite le mandat de la Commission aux situations où des privations de liberté ou des restrictions de liberté se produisent ou sont susceptibles de se produire. Le mandat de la Commission est principalement préventif et vise à formuler des recommandations.