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Lutte contre le financement du terrorisme et le crime organisé dans les cryptomonnaies

Texte déposé

La convergence entre le crime organisé, le financement du djihadisme et les réseaux d’extrême droite profite de plus en plus du manque de transparence des structures financières décentralisées. En tant que pôle de référence dans les cryptomonnaies (« Crypto Valley »), la Suisse assume une responsabilité internationale particulière quant à l’intégrité de sa place financière.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

  1. De quelles capacités techniques et en personnel concernant l’analyse de la blockchain (y compris le regroupement de portefeuilles et l’attribution d’entités) les autorités compétentes disposent-elles aujourd’hui ?

  2. Comment FEDPOL, le MROS, les ministères publics et le SRC coordonnent-ils leurs enquêtes à la croisée des flux financiers traditionnels et des cryptoactifs ?

  3. Le Conseil fédéral constate-t-il des lacunes dans le cadre juridique actuel qui entravent l’efficacité de la lutte contre le financement du terrorisme via les cryptoactifs ?

  4. Quelles mesures prévoit-il pour renforcer la coopération institutionnelle entre les services compétents dans ce domaine ?

  5. Dans quelle mesure la Suisse participe-t-elle aux initiatives internationales (GAFI, Groupe Egmont) visant à lutter contre les flux financiers illicites liés aux cryptomonnaies, et où, selon elle, y a-t-il lieu d’agir ?

Développement

Compte tenu de l’utilisation croissante des cryptoactifs par des acteurs criminels et extrémistes, les enquêtes ponctuelles ne suffisent plus. Une infrastructure étatique coordonnée et à la pointe de la technologie est nécessaire pour endiguer systématiquement les flux financiers illicites et protéger durablement la place financière suisse.

Avis du Conseil fédéral

1. Selon l’évaluation nationale des risques (NRA) « Risque de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme lié aux crypto-actifs » (janvier 2024), les autorités de poursuite pénale suisses recourent de plus en plus à des outils d’analyse de blockchain. Le sondage mené auprès de 27 autorités de police suisses montre que plus de la moitié d’entre elles se sont équipées de ce type d’outil, et que la grande majorité dispose d’un accès indirect à de tels systèmes (état à fin avril 2023). Les autorités fédérales de poursuite pénale utilisent conjointement divers outils d’analyse, tels que « TRM Forensics » ou « Chainalysis », afin d’évaluer efficacement les transactions et les flux financiers liés aux cryptomonnaies. La mise en commun des résultats d’analyse, de l’expertise et des conclusions d’enquête permet d’approfondir la compréhension des flux financiers concernant des cryptoactifs, d’améliorer la coordination des procédures et de faciliter l’identification et la saisie d’avoirs d’origine criminelle. Mais le simple fait d’utiliser ces outils ne suffit pas à régler le problème. Les transactions off-chain, les solutions de seconde coucheet les techniques de dissimulation ultra avancées notamment continuent de poser des difficultés.

2. Le Bureau de communication en matière de blanchiment d’argent (MROS) de l’Office fédéral de la police (fedpol) traite les communications de soupçons qu’il reçoit des intermédiaires financiers et les informations transmises par les autorités partenaires étrangères. Il analyse les faits signalés et, en présence d’un soupçon fondé, dépose une dénonciation. Les enquêtes pénales relevant de la compétence des autorités de poursuite pénale, ce sont donc les ministères publics cantonaux et le Ministère public de la Confédération (MPC) qui mènent les procédures pénales. Quant au Service de renseignement de la Confédération (SRC), il est chargé d’évaluer la situation en matière de menaces terroristes et extrémistes. Les informations et les nouvelles pistes à ce sujet sont échangées entre les autorités compétentes, que ce soit sur demande ou spontanément. L’ensemble des autorités fédérales participant à la lutte contre le terrorisme et des autorités cantonales chargées de la sécurité collaborent, sous la direction de fedpol, au sein de l’organe de coordination TETRA (TErrorist TRAcking).

3. La loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d’argent (LBA ; RS 955.0955.0) est neutre sur le plan technologique et s’applique ainsi à toutes les activités des intermédiaires financiers en rapport avec des cryptoactifs. Le cadre juridique à cet égard a été développé ces dernières années de façon ciblée. De manière générale, les portefeuilles non hébergés (unhosted)ou auto-hébergés (self-hosted) posent un problème, car il n’y a pas d’intermédiaire financier impliqué et les obligations de diligence fixées par la LBA ne sont donc pas applicables. L’évaluation nationale des risques (NRA) « Risque de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme lié aux crypto-actifs » (janvier 2024) n’a toutefois pas révélé de lacune législative. La modification de la loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin ; RS 954.1954.1) offre la possibilité de renforcer davantage les bases légales permettant de relever les défis posés par les portefeuilles non hébergés ou auto-hébergés.

Le MPC a déposé des actes d’accusation dans plusieurs cas de financement du terrorisme au moyen de transactions de cryptoactifs, ce qui démontre l’applicabilité du cadre juridique existant. Pour l’heure, aucun jugement définitif n'a encore été rendu.

4. La coordination institutionnelle est notamment assurée par le Groupe de coordination interdépartemental pour la lutte contre le blanchiment d’argent, le financement du terrorisme et le financement de la prolifération (GCBF). Celle-ci est conduite par le Secrétariat d'État aux questions financières internationales. La mise en œuvre de la Stratégie de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, adoptée par le Conseil fédéral le 20 mars 2026, et de la Stratégie nationale de lutte contre la criminalité organisée, du 19 décembre 2025, permettra de renforcer la collaboration entre les autorités compétentes et avec les acteurs privés concernés. Par ailleurs, le projet de modification du 22 octobre 2025 de la LEFin prévoit de créer une base légale pour des projets pilotes. Ceux-ci devront servir à expérimenter de nouveaux modèles d’échange d’informations entre les autorités et les acteurs privés concernant la prévention et la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, et à répondre ainsi aux défis de la transformation numérique.

5. La Suisse est membre du Groupe d’action financière (GAFI). Dans le domaine des cryptoactifs, elle dirige à titre de co-présidente le Groupe de contact sur les actifs virtuels, qui promeut la mise en œuvre internationale des normes du GAFI en la matière. Là où le Conseil fédéral estime qu’il y a lieu d’agir, c’est pour faire en sorte que cette mise en œuvre soit cohérente partout dans le monde : celle-ci n’est pas encore achevée, ce qui a des répercussions aussi en Suisse du fait du caractère transfrontière des cryptoactifs. En sa qualité de cellule de renseignement financier (CRF) pour la Suisse, le MROS est membre du Groupe Egmont. Celui-ci permet l’échange opérationnel d’informations entre les CRF de ses pays membres et favorise le développement de l’expertise et l’échange de procédés éprouvés. Le MROS est par ailleurs actif au sein de l’European Financial and Economic Crime Public-Private Partnership (EFIPPP), notamment dans les groupes de travail consacrés aux cryptoactifs et au financement du terrorisme.