Conditions nécessaires pour pérenniser les capacités de production d'électricité dans un marché partiellement libéralisé

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de présenter un rapport sur les conditions nécessaires à la mise en œuvre de mesures visant à améliorer la sécurité des investissements dans un marché partiellement libéralisé et ainsi pérenniser les capacités de production d’électricité, indépendamment du type d’électricité produite, compte tenu de l’ensemble des types de production d’électricité. Il mettra en évidence comment les diverses dispositions en vigueur, de validité limitée, pourraient être remplacées par une réglementation générale, pérenne et applicable à tous les types de production d’électricité.

Développement

De nombreuses centrales électriques (centrales hydroélectriques, nucléaires, etc.) ont été construites avant l’ouverture du marché. Les exploitants de centrales électriques pouvaient alors vendre leur électricité à un prix qui leur permettait de couvrir leurs coûts. Ils pouvaient par conséquents investir en toute sécurité dans ce secteur.

Depuis la libéralisation partielle du marché de l'électricité, cette sécurité n’existe plus. Seuls les producteurs d’électricité issue d’énergies renouvelables qui de surcroît vendent leur produit directement aux consommateurs finaux (jusqu’à 100 MWh par an) peuvent et doivent facturer des prix qui couvrent les coûts. Cette règle, instaurée pour protéger les consommateurs, constitue aussi une protection pour les producteurs lorsque les prix chutent. Cependant, si le marché venait à être complètement libéralisé, cette protection disparaîtrait.

Dans l’ensemble, une telle libéralisation du marché signifierait que les investissements pour assainir et agrandir les capacités de grandes centrales électriques, quel que soit le type de courant produit, seraient grevés de fortes incertitudes quant à l’évolution des prix de l’électricité. Les constructeurs de centrales électriques ne peuvent plus répercuter leurs coûts sur les prix de l’électricité, comme c’était le cas avant l’ouverture du marché. Si personne ne peut garantir que les prix du marché à long terme couvriront les coûts d’investissement et d’exploitation, en particulier pour les centrales électriques à forte intensité en capitaux, dans lesquelles les investissements courent sur 20, 30, 40, 50 ans ou davantage encore, il en découle des risques importants. À l'inverse, si les prix du marché à long terme sont élevés et qu’ils dépassent les coûts d'investissement et d'exploitation, cette situation peut être considérée comme une opportunité commerciale.

Il revient à la Confédération et aux cantons, en vertu du mandat que leur confère l’art. 8 de la loi sur l’énergie (LEne) relatif à la sécurité de l’approvisionnement énergétique, de poser un cadre approprié et de collaborer avec la branche énergétique à cette fin.

L’exécution de ce mandat demande d’examiner la création de conditions appropriées pour améliorer la sécurité des investissements au vu de la libéralisation partielle du marché de l’électricité. La sécurité des investissements est couverte jusqu’en 2035 par des mesures d’encouragement en vertu de la LEne. Toutefois, après cette date, le risque d’investissement sera élevé, comme décrit plus haut, ce qui exige de remplacer le programme d’encouragement par des conditions qui limitent ce risque pour tous les types de production électrique et par conséquent également pour les énergies renouvelables, pour lesquelles le cadre juridique expire aussi à partir de 2036. Il faut cependant sortir de la logique de l’encouragement et, à l’avenir, élargir à tous les types de production d’électricité le risque lié aux investissements. D’une part, les investissements nécessaires pourront être ainsi réalisés et garantis en continu dans toute la branche. D’autre part, poser un nouveau cadre donnerait aussi une plus grande sécurité aux consommateurs d’électricité à travers des prix qui découlent principalement des coûts, les exposant nettement moins à la volatilité du marché de l’électricité.

Les mesures possibles (à titre d’exemple) pourraient être conçues comme suit.

Prime de marché flottante avec des «contracts for difference». Dans ce modèle, largement répandu dans de nombreux pays d’Europe et considéré comme fiable, l’électricité est vendue par le producteur sur le marché une fois produite par une installation, de quelque type que ce soit. L’État négocie avec le producteur, sur la base des coûts d’investissement, un prix par kWh ou par MWh qui correspond au prix de revient. Si le prix du marché est inférieur au prix de revient, le producteur (en tant qu’exploitant) se voit verser la différence par rapport au prix de revient à partir du fonds du supplément réseau. Si le prix du marché est supérieur au prix de revient, le producteur (en tant qu’exploitant) verse la différence au fonds du supplément réseau. Ce modèle est déjà en partie appliqué aujourd’hui. Reste à voir comment se traduirait sa transposition sur tout le territoire et pour tous les types de production d’électricité et quelles seraient ses conséquences pour la sécurité de l’approvisionnement, l’évolution des prix et le recours au fonds du supplément réseau. Il faudrait aussi évaluer à combien se situerait le prix de revient pour chacun des types de production électrique (en particulier hydraulique, photovoltaïque, éolien et nucléaire), notamment en lien avec la durée d’exploitation d’une installation de production d’électricité.

Power purchase agreement (PPA). Il convient de mettre en évidence les conditions nécessaires pour un recours plus fréquent à des PPA entre les clients et les entreprises de production d’électricité et comment de tels contrats peuvent favoriser les investissements dans des entreprises de cette branche.

Contrats d’approvisionnement à long terme. Il convient de créer les conditions, en particulier sous l’angle du droit de la concurrence et du droit des marchés publics, pour permettre à des regroupements de consommateurs finaux de passer des contrats d’approvisionnement à long terme avec les fournisseurs d’électricité.

Proposition du Conseil fédéral

Adoption

Avis du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose d'accepter le postulat.