Participation majoritaire de l'État dans l'actionnariat de Swisscom. Politique de sécurité ou distorsion de la concurrence ?

Texte déposé

Les conclusions de l’évaluation de la stratégie d’actionnariat relative à Swisscom publiée en décembre 2024 sont claires : le service universel et le réseau de télécommunications ne doivent pas nécessairement être contrôlés par l’État. Les auteurs du rapport estiment en outre que la participation majoritaire de la Confédération nuit à la neutralité concurrentielle. Or le Conseil fédéral, s’il reconnaît l’existence d’un conflit d’objectifs, n’offre aucune solution qui puisse le résoudre. Il a au contraire décidé de conserver sa participation majoritaire au sein de Swisscom en invoquant des raisons de sécurité. Pourtant, les experts en sécurité interrogés dans le cadre de l’évaluation ayant eu du mal à justifier ce point de vue, le rapport recommande expressément de concrétiser les enjeux sécuritaires invoqués.

Je prie dès lors le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quels sont précisément les prestations de Swisscom qu’il juge stratégiques au regard de la sécurité et qui appellent une participation majoritaire de la Confédération ? Quelles sont les exigences qui seraient ainsi mieux assurées que sans cette participation majoritaire ?

2. Le Conseil fédéral a-t-il précisé les intérêts sécuritaires depuis qu’il a connaissance de la recommandation formulée dans l’évaluation ? Si oui, qu’en est-il ressorti ? Si non, quand le fera-t-il ?

3. En quoi les autres instruments mentionnés dans l’évaluation tels que la législation, la réglementation, la surveillance et la relation client ne permettent-ils pas de garantir la sécurité sans participation majoritaire ?

4. Quelles conditions devraient être remplies pour que les prestations de Swisscom relevant de la sécurité puissent faire l’objet d’un appel d’offres ouvert à la concurrence ? Le Conseil fédéral est-il disposé à les instaurer ? Dans la négative, pourquoi ?

5. Considère-t-il qu’un appel d’offres ouvert à la concurrence portant sur des prestations stratégiques du point de vue de la sécurité constituerait un moyen approprié de résoudre le conflit d’objectifs opposant la participation majoritaire et la neutralité concurrentielle ? Si non, quelles solutions envisage-t-il pour améliorer la neutralité concurrentielle tout en préservant les intérêts relevant de la sécurité ?

6. Quelles sont les similitudes et les différences par rapport au réseau Polycom, qui présente une grande complexité et dont les marchés sont attribués par appel d’offres ? Pourquoi renonce-t-on dans ce cas à une participation majoritaire de la Confédération et des cantons ?

Avis du Conseil fédéral

1. La stratégie nationale de protection des infrastructures critiques (PIC) définie par le Conseil fédéral confère aux télécommunications le statut d’infrastructure critique. Ce qui inclut également les services de télécommunication de Swisscom. Swisscom fournit par ailleurs des prestations essentielles pour le compte des autorités et organisations chargées du sauvetage et de la sécurité et pour le compte de l’armée, à l’instar des solutions de communication d’urgence.

2. Le Conseil fédéral a précisé, dans les objectifs stratégiques, les intérêts de la Confédération en matière de politique de sécurité (objectifs 1.2 et 1.5). Il attend de Swisscom qu’elle en tienne compte et qu’elle contribue fortement en toutes circonstances à une fourniture appropriée des services de communication et informatiques critiques. Le Conseil fédéral attend également de Swisscom qu’elle se dote d’un système de gestion de la continuité des activités et d’un système de gestion de la sécurité de l’information.

3./4. Ces questions sont abordées en détail au chap. 2.2 du rapport d’évaluation. En tant qu’actionnaire majoritaire, la Confédération possède des leviers d’action importants dans le cadre du droit de la société anonyme, qui lui permettent par exemple de modifier à brève échéance la composition du conseil d’administration ou les statuts. Si elle détenait une participation minoritaire, elle devrait toujours composer avec les autres actionnaires. La publication et la mise en œuvre des objectifs stratégiques définis par le Conseil fédéral supposent également que la Confédération possède une participation majoritaire dans l’entreprise.

5. À la différence d’un actionnaire privé animé par des objectifs de nature essentiellement financière, la Confédération poursuit par ses participations des objectifs autres qui sont liés aux tâches confiées à l’entreprise. Dans son rapport en exécution du postulat 18.4274, Abate Fabio, du 13 décembre 2018, le Conseil fédéral s’est penché sur la gestion des conflits d’objectifs. À cet égard, le rapport rappelle que l’une des tâches centrales du conseil d’administration (et de la direction) est d’identifier les conflits d’objectifs de l’entreprise, de les traiter et de savoir quand il faut solliciter le propriétaire. Les entretiens avec les propriétaires offrent l’occasion de discuter de la gestion des conflits d’objectifs avec l’entreprise. Il importe que les conflits d’objectifs soient mis ouvertement sur la table afin que les décisions reposent sur une appréciation de tous les éléments pertinents et reflètent des priorités fixées en toute connaissance de cause. Sinon, le Conseil fédéral n’envisage aucune autre mesure.

6. Le réseau Polycom appartient intégralement à la Confédération et aux cantons. Des mandats sont attribués à des tiers dans le cadre du développement et de l’exploitation du réseau.