Financement des universités. Pour l'allègement de la charge pesant sur les cantons responsables

Texte déposé

Je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

Que pense-t-il de la répartition actuelle des charges entre les cantons universitaires et les cantons non universitaires en matière de financement des universités cantonales ?
De quelle marge de manœuvre la Confédération dispose-t-elle pour réduire les déficits résiduels à la charge des cantons responsables d’une haute école et pour orienter davantage le financement des universités cantonales en fonction de l’importance qu’elles ont pour le pays ?
Comment la part des coûts résiduels des universités cantonales à la charge des cantons responsables a-t-elle évolué au cours des dix dernières années, et que pense le Conseil fédéral de cette évolution ?
Le Conseil fédéral estime-t-il nécessaire de prendre des mesures afin de répartir de manière plus équilibrée, à l’avenir, entre la Confédération, les cantons d’origine et les cantons responsables, la charge financière supportée par les cantons hébergeant des universités d’importance nationale, en particulier dans les pôles de recherche et d’innovation ?

Développement

Les hautes écoles suisses sont soumises à une pression financière croissante, qui s’accentue encore en raison des mesures d’économie prévues par la Confédération dans le cadre du programme d’allègement budgétaire 2027. Parallèlement, les cantons responsables doivent continuer à financer largement les universités cantonales, bien que celles-ci fournissent des prestations au profit des étudiants et de l’économie de l’ensemble de la Suisse.

Les mécanismes actuels de répartition des charges ne sont pas suffisants, si bien que les cantons responsables continuent de supporter des coûts considérables. Tout avantage éventuel inhérent à la situation géographique des cantons responsables est toutefois déjà compensé par l’instrument 1 (péréquation des ressources) de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), dont bénéficient de nombreux cantons qui ne sont pas responsables d’une haute école. Cette situation inéquitable en matière de financement touche en particulier les cantons dotés d’un réseau universitaire complet et affichant des performances élevées en matière de recherche et d’innovation au niveau national. L’Université de Bâle, par exemple, fournit des prestations d’importance nationale dans les domaines de la recherche, de l’enseignement et de l’innovation, alors qu’une part considérable de son financement doit continuer d’être assurée par les deux cantons responsables que sont Bâle-Ville et Bâle-Campagne, lesquels versent en moyenne environ 4 à 5 fois plus par étudiant que les autres cantons.

Avis du Conseil fédéral

1./3./4. Comme indiqué dans la réponse à l’interpellation 26.3323 Brenzikofer ainsi que dans l’avis du Conseil fédéral sur le postulat 25.3141 Christ, les coûts que supportent les cantons responsables du fait que leurs universités accueillent des étudiants provenant d’autres cantons constituent des externalités territoriales. L’indemnisation de ces externalités relève de la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges, dont les principes sont fixés notamment aux art. 1, 2 et 25 à 28 de l’accord-cadre du 24 juin 2005 pour la collaboration intercantonale assortie d’une compensation des charges (ACI, www.kdk.ch/fr > Thèmes > Collaboration intercantonale avec compensation des charges). Dans le domaine des universités cantonales, elle fait l’objet de l’accord intercantonal universitaire du 27 juin 2019 (AIU, www.cdip.ch/fr > Thèmes > Financement > Universités), qui fixe les contributions versées par les cantons débiteurs à ceux qui en assument la charge. Le pilotage incombe à la Conférence des cantons membres de l’accord. Il appartient donc aux cantons parties à cet accord d’en définir les modalités, d’évaluer la répartition actuelle des charges et, le cas échéant, de les adapter. Les cantons ont ainsi décidé, par exemple, de ne pas prendre en compte le coût des infrastructures dans le calcul des tarifs AIU et d’opérer une déduction de 15 % à la charge des cantons sièges.

Selon les données de l’OFS relatives à la couverture des charges, la part des charges des universités cantonales financée par les cantons responsables s’est située autour de 40 % au cours des années de référence. Elle s’élevait à 40,4 % en 2014, à 40,1 % en 2017 et à 40,7 % en 2024. Depuis l’entrée en vigueur du financement selon la loi sur l’encouragement et la coordination des hautes écoles (LEHE; RS 414.20) en 2017, cette part est donc restée globalement stable.

Le Conseil fédéral reconnaît l’importance des universités cantonales pour la formation, la recherche et l’innovation en Suisse. La Confédération en tient compte dans le cadre des instruments de financement, de coordination et de garantie de la qualité prévus par la LEHE, conformément à l’art. 63a de la Constitution (RS 101). Toujours selon les données de l’OFS citées, la Confédération couvre par ses moyens d’encouragement environ 26,5 % du financement total des universités cantonales et assume en tant que collectivité responsable du domaine des EPF la majeure partie des coûts des deux EPF et des quatre établissements de recherche. Elle finance ainsi aussi les grandes infrastructures de recherche d’importance nationale, dont les hautes écoles cantonales peuvent également bénéficier.

La compensation intercantonale des charges demeure toutefois du ressort des cantons. Une intervention fédérale visant à compenser les charges résiduelles des cantons responsables reviendrait à déplacer vers le niveau fédéral une responsabilité qui relève du cadre intercantonal. Un tel transfert de responsabilité ne saurait du reste se justifier au regard de l’engagement financier de la Confédération en faveur de l’ensemble du domaine des hautes écoles.

2. La marge de manœuvre de la Confédération est définie par les compétences que lui confèrent la Constitution et la législation fédérale. Le Conseil fédéral expose également ce cadre dans sa réponse à l’interpellation 26.3949 Brenzikofer. Les instruments prévus par les art. 48 et 48a de la Constitution ainsi que par les art. 14 et 15 de la loi sur la péréquation financière et la compensation des charges (PFCC; RS 613.2) ne confèrent pas à la Confédération une compétence lui permettant d’imposer de sa propre initiative une nouvelle répartition des charges ou de fixer les contributions dues entre cantons. La Confédération n’est pas membre de l’AIU et ne peut donc pas, en dehors des instruments et conditions précités, intervenir dans la compensation des charges entre les cantons.