III 2024 89

1.

Der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens betrifft die Frage, ob die vorläufige Aufnahme der Beschwerdeführer nach langjährigem Aufenthalt in der Schweiz (seit 2001) in eine Aufenthaltsbewilligung umzuwandeln ist. Eine aufenthaltsbeendende Massnahme steht nicht zur Diskussion.

1.1

Vorläufig aufgenommene Personen können jederzeit ein Gesuch um eine Aufenthaltsbewilligung stellen (Illes, in: Caroni/Gächter/Thurnherr, Handkommentar zum Ausländerrecht, Art. 84 N 24).

1.2.1

Nach Art. 84 Abs. 5 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20) vom 16. Dezember 2005 werden Gesuche von vorläufig aufgenommenen Ausländerinnen und Ausländern, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, unter Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der Zumutbarkeit einer Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft geprüft. Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit der sog. Härtefallbewilligung zu sehen, wonach von den Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 18-29 AIG abgewichen werden kann, um schwerwiegenden persönlichen Härtefällen oder wichtigen öffentlichen Interessen Rechnung zu tragen (Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG; vgl. Urteil BGer 2C_589/2019 vom 21.6.2019 E. 2.2). Bis auf die Pflicht zur vertieften Prüfung unterscheiden sich die Voraussetzungen eines Härtefalls nach Art. 84 Abs. 5 AIG grundsätzlich nicht von denjenigen nach Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG i.V.m. Art. 31 Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201) vom 24. Oktober 2007, auch wenn Art. 84 Abs. 5 AIG ex­plizit nur drei Beurteilungskriterien aufzählt (Urteile BVGer F-501/2018 vom 13.12.2019 E. 5.2; F-4727/2017 vom 15.3.2019 E. 5.1 und 5.3; F-3956/2016 vom 17.12.2018 E. 5.2; F-3332/2015 vom 13.2.2018 E. 4.1 f.; C-351/2010 vom 2.11.2012 E. 6.2).

1.2.2

Gemäss Art. 31 VZAE, dessen Marginalie ausdrücklich auf Art. 84 Abs. 5 AIG verweist, sind bei der Beurteilung des schwerwiegenden persönlichen Härtefalls insbesondere folgende Aspekte zu würdigen: die Integration anhand der Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 AIG (lit. a), die Familienverhältnisse, insbesondere der Zeitpunkt der Einschulung und die Dauer des Schulbesuchs der Kinder (lit. c), die finanziellen Verhältnisse (lit. d), die Dauer der Anwesenheit in der Schweiz (lit. e), der Gesundheitszustand (lit. f) sowie die Möglichkeit für eine Wiedereingliederung im Herkunftsstaat (lit. g; vgl. Urteil BVGer F-501/2018 vom 13.12.2019 E. 5.2; C-351/2010 vom 2.11.2012 E. 6.2). Zudem muss die gesuchstellende Person ihre Identität offenlegen (Art. 31 Abs. 2 VZAE). Seit dem 1. Januar 2019 findet sich, wie in Art. 31 Abs. 1 lit. a VZAE erwähnt, in Art. 58a Abs. 1 AIG ein Katalog von vier Integrationskriterien: die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (lit. a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (lit. b), die Sprachkompetenzen (lit. c) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (lit. d). In Bezug auf die letzten beiden Kriterien präzisiert Art. 58a Abs. 2 AIG, dass der Situation von Personen, welche aufgrund einer Behinderung, Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen die Kriterien der Sprachkompetenz oder Teilnehme am Wirtschaftsleben/Erwerb von Bildung nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen ist (vgl. etwa BGE 147 I 268 E. 5.3.1).

Die Integrationskriterien gemäss Art. 58a Abs. 1 AIG werden mit Art. 77a ff. VZAE konkretisiert. Art. 77f VZAE hält fest, dass bei der Beurteilung der Integrationskriterien die persönlichen Verhältnisse bei der Sprachkompetenz und der Teilnahme am Wirtschaftsleben angemessen zu berücksichtigen sind. Eine Abweichung von diesen Integrationskriterien ist möglich, wenn sie wegen körperlicher, geistiger oder psychischer Behinderung (a), einer schweren oder lang andauernden Krankheit (b) oder aus anderen gewichtigen persönlichen Umständen (c) nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllt werden können. Als gewichtige persönliche Umstände (Art. 77f lit. c VZAE) zählen namentlich eine ausgeprägte Lern-, Lese- oder Schreibschwäche (Ziff. 1), Erwerbsarmut (Ziff. 2) und die Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (Ziff. 3).

1.3

Diese Anforderungskriterien stellen weder einen abschliessenden Katalog dar, noch müssen sie kumulativ erfüllt sein (vgl. Urteil BVGer F-3956/2016 vom 17.12.2018 E. 6.1; Urteil BGer 2C_195/2010 vom 23.6.2010 E. 6.3). Hingegen ergibt sich schon aufgrund der Stellung des Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG im Gesetz (unter dem Abschnitt "Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen") und der in Art. 31 Abs. 1 VZAE aufgeführten Kriterien, dass Art. 84 Abs. 5 AIG und Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG Ausnahmecharakter zukommt und dass die Voraussetzungen zur Anerkennung eines Härtefalls restriktiv zu handhaben sind (Urteil BVGer F-3332/2015 vom 13.2.2018 E. 4.3). Die betroffene Person muss sich in einer persönlichen Notlage befinden. Die Lebens- und Existenzberechtigung der gesuchstellenden Person muss, gemessen am durchschnittlichen Schicksal von ausländischen Personen, in gesteigertem Mass in Frage gestellt, bzw. die Verweigerung der Härtefallbewilligung muss mit schweren Nachteilen verbunden sein. Es sind sämtliche Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Die Anerkennung als Härtefall setzt nicht zwingend voraus, dass die Anwesenheit in der Schweiz das einzige Mittel zur Verhinderung einer persönlichen Notlage darstellt (Urteil BVGer F-3956/2016 vom 17.12.2018 E. 6.2). Auf der anderen Seite reichen eine lang dauernde Anwesenheit und eine fortgeschrittene soziale und berufliche Integration sowie klagloses Verhalten für sich alleine nicht aus, um einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall zu begründen. Auch berufliche, freundschaftliche und nachbarschaftliche Beziehungen, welche die betroffene Person während ihres Aufenthaltes in der Schweiz knüpfen konnte, genügen normalerweise nicht für eine Abweichung von den Zulassungsvoraussetzungen (BGE 130 II 39 E. 3). Vielmehr wird vorausgesetzt, dass die gesuchstellende Person so enge Beziehungen zur Schweiz unterhält, dass von ihr nicht verlangt werden kann, in einem anderen Land, insbesondere in ihrem Heimatstaat zu leben (Urteil BVGer C-2240/2010 vom 14.12.2012 E. 5.3 m.w.H.). Indes werden bei einer sehr langen Aufenthaltsdauer weniger hohe Anforderungen an das Vorliegen besonderer Umstände, wie etwa eine überdurchschnittliche Integration oder andere Faktoren, gestellt, welche die Rückkehr ins Heimatland als ausgesprochen schwierig erscheinen lassen (vgl. BGE 124 II 110 E. 3; Urteil des BVGer C-930/2009 vom 5.12.2012 E.

4.3 m.H.). Aber auch diesfalls ist verlangt, dass eine gewisse Integrationsleistung anerkannt werden kann (vgl. BGE 147 I 268 E. 5.3).

1.4

Art. 84 Abs. 5 AIG verlangt für Gesuche von vorläufig aufgenommenen Personen, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, eine vertiefte Prüfung. Das Verwaltungsgericht hat vor dem Hintergrund, dass dem Art. 84 Abs. 5 AIG ein Ausnahmecharakter zukommt, der eine restriktive Härtefallpraxis nach sich zieht, die von den Vorinstanzen herausgearbeitete, und sich an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anlehnende Praxis als rechtens anerkannt, nämlich (VGE III 2019 28 vom 24.4.2019 E. 2.4; VGE III 2016 129 vom 28.9.2016 E. 2 ff.; VGE III 2016 32 vom 21.4.2016 E. 5 ff.):

- Die verlangte vertiefte Prüfung schränkt nicht das Ermessen der Behörden ein.

- Die vertiefte Prüfung kommt einer Prüfungspflicht gleich. Ab einer fünfjährigen Aufenthaltsdauer ist in jedem einzelnen Fall im Rahmen einer Gesamtbetrachtung sorgfältig und genau zu prüfen, ob besondere Gründe vorliegen, die einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall, bzw. eine persönliche Notlage begründen.

- Für sich allein betrachtet genügt weder der Status der vorläufigen Aufnahme noch eine langdauernde Anwesenheit, um einen Härtefall zu begründen. Nach einer langen Aufenthaltsdauer von zehn und mehr Jahren werden jedoch weniger hohe Anforderungen an die Anerkennung einer persönlichen Notlage gestellt. Es ist dann von einem schwerwiegenden persönlichen Härtefall auszugehen, wenn die gesuchstellende Person finanziell unabhängig, sozial und beruflich gut integriert ist und sich bis dahin klaglos verhalten hat (BGE 124 II 110; Urteile BVGer C-351/2010 vom 2.11.2012 E. 9.1; C-1884/2009 vom 6.3.2012 E. 8.1).

- Entscheidend ist die Gesamtsituation einer Person. Es ist in jedem Fall eine Gesamtwürdigung vorzunehmen, in die alle Kriterien gemäss Art. 31 Abs. 1 VZAE einfliessen. Es bestehen dabei für die einzelnen Kriterien keine Mindestanforderungen; es kann ein Kriterium nur knapp erfüllt sein, ein anderes jedoch überragend. Daher hat die Beurteilung und Bewertung individuell und umfassend zu erfolgen. Die Gesamtumstände müssen eine Ausnahme von der ordentlichen Bewilligungserteilung rechtfertigen.

1.5

Für vorläufig Aufgenommene besteht kein Anspruch auf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Urteil BGer 2C_195/2010 vom 23.6.2010 E. 6.3). Den Vorinstanzen kommt bei der Gesuchsbeurteilung ein erheblicher Ermessensspielraum zu (Art. 96 Abs. 1 AIG; Schindler, in: Caroni/Gächter/Thurnherr, a.a.O., Art. 96 N 3), der durch die Anforderung einer vertieften Prüfung selbst nicht eingeschränkt wird. Massgebend ist, ob die Vorinstanzen im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessensspielraums rechtmässig gehandelt haben. Dabei gebietet der Ausnahmecharakter der Härtefallbewilligung eine restriktive Rechtsanwendung (vgl. VGE III 2015 176 vom 22.12.2015 E. 3.1). Das Verwaltungsgericht kann vorliegend prüfen, ob der rechtserhebliche Sachverhalt richtig festgestellt und das Recht richtig angewendet wurde, einschliesslich die Frage, ob eine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung (Ermessensüberschreitung, -missbrauch; qualifizierter Ermessensfehler) vorliegt (§ 55 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRP; SRSZ 234.110] vom 6.6.1974). Diese Prüfung setzt eine rechtsgenügliche, nachvollziehbare Begründung voraus (Ehrenzeller/Schindler/Schwei-zer/Vallender, Die Schweizerische Bundesverfassung, Art. 29 N 49), damit festgestellt werden kann, ob allenfalls rechtswidrige Gründe (unsachliche Motive) zu einem unzulässigen negativen Ermessensentscheid geführt haben.

1.6

Zu ergänzen ist immerhin, dass sich ein Anspruch auf Umwandlung ggf. aus Art. 8 EMRK, Achtung des Privatlebens, ergeben könnte, sofern sich die vorläufig aufgenommene Person seit langer Zeit in der Schweiz aufhält und mit ihrer prekären, aber geduldeten Anwesenheit relevante rechtliche oder faktische Nachteile verbunden sind (zur Eigenschaft der vorläufigen Aufnahme vgl. BGE 150 I 93; Urteil BGer 2C_157/2023 vom 23.7.2024 E. 5; BGE 147 I 268 E. 4.2). Aber selbst wenn die Nachteile im Lichte einer bereits länger andauernden, prekären Anwesenheit in der Schweiz derart gravierend wären, sodass mit einer Nichtumwandlung des vorläufigen Aufenthaltes in eine Aufenthaltsbewilligung ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 8 Ziff. 1 EMRK einherginge, liesse sich eine Verweigerung der Umwandlung durch eine unzureichende Integration rechtfertigen (vgl. zum Ganzen BGE 150 I 93; Urteil BGer 2C_157/2023 vom 23.7.2024 E. 5; BGE 147 I 268 E. 4.2; BGE 147 I 268).

2.

Das Gesuch der Beschwerdeführer um Umwandlung des vorläufigen Aufenthalts (F) in eine Aufenthaltsbewilligung (B) hatte das Volkswirtschaftsdepartement mit Verfügung vom 30. Januar 2024 abgelehnt. Der Regierungsrat bestätigte diese Ablehnung mit dem angefochtenen RRB Nr. 350/2024 vom 14. Mai 2024. Der Regierungsrat anerkennt, dass die Beschwerdeführer die schweizerische Rechtsordnung respektieren (kein Strafregistereintrag, keine Betreibungen), betont aber auch, dies dürfe von Ausländerinnen und Ausländern, welche sich in der Schweiz aufhalten, erwartet werden; es stelle dies keine besondere Integrationsleistung dar. Das Nämliche gelte für die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (E. 4.2). Über die soziale Integration sei nur wenig bekannt; aus dem einen Referenzschreiben der Familie G.________ gehe nicht hervor, wie sie in die Gesellschaft integriert seien, in welchem Umfeld sie sich bewegen und welche Interessen sie pflegen würden. Ob der Austausch mit dieser Familie serbischer Staatsangehörigkeit auf Deutsch erfolge, sei fraglich. Aus dem Referenzschreiben könne keine überdurchschnittliche soziale Integration gefolgert werden (E. 4.3). Aus den alten Sprachattesten von 2011 bzw. 2013 mit Niveau A1 schliesst der Regierungsrat, dass auch die sprachliche Integration nach so langem Aufenthalt mangelhaft sei, was auch mit gesundheitlichen Problemen oder dem Alter nicht zu rechtfertigen sei (E. 4.1). Und schliesslich hält der Regierungsrat fest, sei auch die berufliche und wirtschaftliche Integration nicht gelungen, selbst wenn berücksichtigt werde, dass der Ehemann von Beginn an 75% invalid gewesen sei (E. 4.4). Insgesamt könne im Vergleich mit anderen vorläufig aufgenommenen Personen keine besondere Integrationsleistung festgestellt werden. Zudem vermöchten auch die Familienverhältnisse der kinderlos verheirateten Beschwerdeführer keinen schwerwiegenden persönlichen Härtefall zu begründen. Und auch wenn eine Rückkehr nach Kosovo oder Serbien gar nicht zur Diskussion stehe, so erscheint gemäss Regierungsrat eine Wiedereingliederung im Heimatland perspektivisch nach wie vor als möglich (E. 4.6). Insgesamt seien die Voraussetzungen für die Erteilung einer Härtefallbewilligung klarerweise nicht erfüllt.

3.1.1

Die Beschwerdeführer bestreiten die regierungsrätliche Beurteilung der sprachlichen Integration. Man habe Sprachatteste auf Niveau A1 von 2013 resp. 2011 beigebracht. Die Fachstelle Integration habe bereits 2011 festgehalten, sie würden Deutsch auf Niveau A2a beherrschen, was als ausreichend integriert einzustufen sei. Warum dies 10 Jahre später anders zu sehen sei, begründe der Regierungsrat nicht. Zudem übergehe der Regierungsrat Art. 31 Abs. 1 lit. a VZAE i.V.m. Art. 58a Abs. 2 AIG, wonach krankheits- und altersbedingten Einschränkungen gebührend Rechnung zu tragen sei. Dr.med. C.________ habe zu Recht festgestellt, die Beschwerdeführer seien aufgrund psychiatrischer Erkrankungen nicht in der Lage, einen Deutschkurs erfolgreich zu absolvieren. Der Regierungsrat missachte den bei älteren und kranken Gesuchstellern anzuwendenden Wertmassstab und verletze damit Bundesrecht. Zudem hätten sich die Beschwerdeführer entschieden, sich bei einer Schule für die Prüfungsvorbereitung Deutsch A1 anzumelden; es sei davon auszugehen, dass sie in naher Zukunft neue Zertifikate vorlegen können, welche das erforderliche Sprachniveau nachweise. Mit Einsendung vom 30. Juli 2024 reichen die Beschwerdeführer je ein Zertifikat ein, welches für beide ein Sprachniveau A1 ausweist.

3.1.2

In den Akten liegen Sprachatteste Niveau A1 von 2011 (Ehefrau; AFM-act. R 319) resp. 2013 (Ehemann; AFM-act. R 321). Zutreffend ist ebenso, dass die Fachstelle Integration im Rahmen des Wiedererwägungsverfahrens 2011 festhielt, die Beschwerdeführer sprächen Deutsch auf Niveau A2a (Bf-act. 3). Diese Feststellung stützt sich auf Einschätzungen im Oktober 2010 (AFM-act. R 318, 317). Zum einen vermag diese blosse 'Einschätzung' ein Attest nicht zu ersetzen und zum andern erfolgte die Einschätzung vor den absolvierten Prüfungen, welche den Beschwerdeführern dann nur ein Niveau A1 zuordnen konnten. Zudem führen die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht aus, sie hätten sich jüngst zur Prüfungsvorbereitung Deutsch A1 angemeldet und trauen sich damit offenbar selber auch über zehn Jahre später kein höheres Niveau zu. Am 30. Juli 2024 reichen sie die entsprechenden Zertifikate A1 ein (Bf-act. 11 und 12). Damit aber ist erstellt, dass die Beschwerdeführer noch heute das nämliche Sprachniveau aufweisen wie vor über 10 Jahren, weshalb nichts an der Beurteilung des Regierungsrates ändert, welcher auf die Zertifikate 2011/2013 abgestellt hatte. Nicht zu beanstanden ist, wenn er auf keine überdurchschnittliche sprachliche Integration schloss (die jüngsten Zertifikate weisen das tiefste Niveau A1 aus, wobei der Beschwerdeführer die Prüfung 'gut', die Beschwerdeführerin 'befriedigend' bestanden hat). Daran vermögen weder das Alter noch der Gesundheitszustand der Beschwerdeführer etwas zu ändern. Bei Einreise in die Schweiz waren sie noch jung (44- resp. 39-jährig). Sie halten sich seit über 20 Jahren in der Schweiz auf. Die Beschwerdeführerin war zumindest vorübergehend arbeitstätig und dürfte damit auch in Kontakt mit andern deutschsprachigen Arbeitnehmern und Arbeitgebern gestanden haben, was dem Spracherwerb förderlich wäre. Auch heute geht sie - trotz ärztlich attestierter vollständiger Arbeitsunfähigkeit (AFM-act. R 308) - einem Teilzeit-Erwerb nach (AFM-act. R 352), weshalb nicht nachvollziehbar ist, dass nicht auch der Besuch eines Sprachkurses möglich sein sollte (und offenkundig war er entgegen dem ärztlichem Zeugnis auch möglich). Der Beschwerdeführer ist seit 2024 Passivmitglied des F.________ (Bf-act. 6). Falls er diese Mitgliedschaft lebt, kann sich auch dies positiv auf das Sprachniveau auswirken.

Offenbar ist diese Mitgliedschaft trotz seinem Gesundheitszustand und Alter möglich. Warum dies nicht bereits früher möglich gewesen sein soll, ist nicht nachvollziehbar. Selbst wenn also beachtet würde, dass die Beschwerdeführer aus gesundheitlichen Gründen keinen Deutschkurs besuchen könnten (was faktisch widerlegt ist), wäre nach über zwanzigjährigem Aufenthalt in der Schweiz und einer zu erwartenden sozialen Integration auch eine angemessene sprachliche Integration zu erwarten. Dass die Beschwerdeführer aus gesundheitlichen Gründen die deutsche Sprache gar nicht oder nur limitiert überhaupt erlernen könnten, wird in keinem Arztbericht ausgeführt, weshalb der Hinweis der Beschwerdeführer auf Art. 58a Abs. 2 AIG unbehilflich ist. Bezüglich soziale Integration liegt ein einziges Referenzschreiben im Recht. Auch diesbezüglich ist die Anmerkung des Regierungsrates nicht zu beanstanden, wenn er aufgrund der Staatsangehörigkeit der Auskunftsperson in Frage stellt, ob die Kommunikation in deutscher Sprache erfolgt. Die Beschwerdeführer widersprechen dem nicht. Wenn die Beschwerdeführer - wie die Auskunftspersonen G.________ ausführen - alles tun, um sich optimal in der Schweiz zu integrieren (vgl. AFM-act. R 314), dann wäre nach zwanzig Jahren Anwesenheit ein höheres Sprachniveau zu erwarten. Die Beurteilung des Regierungsrates ist diesbezüglich insgesamt nicht zu beanstanden. Hieran ändert nichts, selbst wenn die Beschwerdeführer vom 16. Mai 2024 bis am 5. Juli 2024 einen privaten Prüfungsvorbereitungskurs Deutsch A1 absolviert und nun ein Zertifikat Niveau A1 ausgestellt erhalten haben (vgl. Bf-act. 5, 11 und 12).

3.2.1

Die Beschwerdeführer bestreiten darüber hinaus die regierungsrätliche Beurteilung der sozialen Integration. Sie versuchten im Rahmen der Möglichkeiten, sich so gut wie möglich in der Gemeinde sozial zu integrieren; zusammen mit der Familie G.________ würden sie in der örtlichen Konditorei Kaffee trinken und aufgrund der Eishockey-Begeisterung des Öfteren Heimspiele des F.________ besuchen, seit April 2024 sei er Passivmitglied des Vereins. Mithin seien sie durchschnittlich sozial integriert.

3.2.2

Auch vor Verwaltungsgericht vermögen die Beschwerdeführer nicht darzutun, dass sie nach zwanzig Jahren Anwesenheit in die hiesigen Verhältnisse und Gesellschaft integriert wären. Es bleibt bei der einzigen Referenz der Familie G.________ (AFM-act. R 314), die einzig bestätigen kann, die Beschwerdeführer vor 15 Jahren als nette und freundliche Personen kennen gelernt zu haben und immer wieder sehr gute Gespräche zu führen. Aus dieser Bemerkung lässt sich keine soziale Integration, wie sie erwartet werden dürfte, herauslesen. Weiter wird betont, die Beschwerdeführer fühlten sich mit der Schweiz sehr verbunden und täten alles, um sich optimal zu integrieren. Ein Nachweis hierfür fehlt gänzlich; es bleibt bei der blossen Aussage. Wäre die Integration nur schon durchschnittlich und würden die Beschwerdeführer, wie ausgeführt, des Öfteren Heimspiele des F.________ besuchen, dann wären im mindesten weitere Referenzschreiben zu erwarten, mindestens Bestätigungen. Diesbezüglich ist auf die Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführenden hinzuweisen. Trotz der Geltung des Untersuchungsgrundsatzes sind die Beschwerdeführer verpflichtet, an der Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts mitzuwirken (Art. 90 AIG), was naturgemäss bei Tatsachen zum Tragen kommt, die eine Partei besser kennt als die Behörden und die ohne ihre Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erhoben werden können (BGE 138 II 229 E. 3.2.3; Urteil BGer 2C_269/2023 vom 9.4.2024 E. 3.1.2). Dies gilt insbesondere auch für Nachweise der sozialen Integration, für welche - bei gelungener Integration - das Beibringen entsprechender Referenzen erwartet werden kann (vgl. auch entsprechende Aufforderung AFM-act. E 288). Weder das einzige Referenzschreiben der Familie G.________ noch die Anmeldung der Passivmitgliedschaft F.________ vom 27. April 2024 vermögen eine gelungene soziale Integration der Beschwerdeführer in der Schweiz zu belegen. Bleibt anzufügen, dass den Beschwerdeführern bereits in der Ablehnungsmitteilung vom 20. Januar 2012 vorgehalten wurde, es seien keine besonderen Integrationsbemühungen zu erkennen und würden auch keine geltend gemacht (AFM-act. E 241); hieran hat sich in der Zwischenzeit nichts geändert.

3.3.1

Hinsichtlich berufliche und wirtschaftliche Integration führen die Beschwerdeführer aus, der Beschwerdeführer sei anerkanntermassen 75% invalid; sein Bezug einer IV-Rente in Form von Ergänzungsleistungen sei als gänzlich unverschuldet zu betrachten; die Abhängigkeit von Sozialversicherungsleistungen könne ihnen nicht angelastet werden. Die Situation der Ehefrau werde im angefochtenen Entscheid aktenwidrig wiedergegeben. Sie arbeite seit September 2022 in einem 50%-Pensum und verdiene netto rund Fr. 1'500/Mt; dies trotz ärztlich attestierter vollständiger Arbeitsunfähigkeit. So habe sie sich entschieden, mit einem Erwerbseinkommen massgeblich zur Existenzsicherung der Eheleute beizutragen. Dank dem sei sie regelmässig mit Gästen und Berufskollegen in Kontakt und erbringe dadurch eine überdurchschnittliche Integrationsleistung. Zudem entlaste sie damit massgeblich die öffentliche Hand. In ihrer Kritik lasse die Vorinstanz ausser Betracht, dass sie seit November 2018 in ambulanter psychiatrischer Behandlung sei und an paranoider Schizophrenie leide. Zudem sei der Beschwerdeführer hochprozentuell auf die zeitlichen Ressourcen seiner Ehefrau angewiesen. Beides werde durch die ärztlichen Berichte Dr.med. C.________ und Dr.med. D.________ belegt (Bf-act. 7, Bf-act. 8). Es sei daher unverständlich, weshalb die Vorinstanz nicht nachvollziehen könne, dass sie nicht mehr als 50% arbeiten könne. Ihre Gesundheit und die Abhängigkeit des Beschwerdeführers liessen nicht mehr zu. Weiter sei zu beachten, dass über den gesamten Verlauf die Beschwerdeführerin Daueranstellungen vorweisen könne, die Beschwerdeführer weder im Betreibungsregister noch im Strafregister Einträge hätten.

3.3.2

Der Beschwerdeführer war in der Schweiz nie erwerbstätig. Gemäss Feststellung der IV/EL wurde ein IV-Grad von 75% festgestellt, wobei es sich um ein 'importiertes Leiden' handle (AFM-act. R 171). Deshalb habe er keinen Anspruch auf eine IV-Rente, jedoch aufgrund eines zwischenstaatlichen Vertrages Anspruch auf EL. Dies mit Wirkung ab 1. April 2011 (AFM-act. R 168). Dieser Sachverhalt wird auch von den Vorinstanzen anerkannt; diese Situation wird ihm denn auch gar nicht zur Last gelegt.

Die vorinstanzliche Beurteilung der beruflichen Integration der Beschwerdeführerin ist nicht zu beanstanden. Sie kam als 39-jährige in die Schweiz. Über eine Berufsausbildung verfügt sie nicht. Ab der vorläufigen Aufnahme (März 2002) hätte sie eine Berufstätigkeit aufnehmen können; dass dem gesundheitliche Probleme entgegengestanden hätten, ergibt sich aus den Akten nicht; gemäss ärztlichem Zeugnis vom 2. Oktober 2008 bestand ein altersentsprechender guter Gesundheitszustand (AFM-act. E 74). 2007 hätte sie im Rahmen des Verbands Schwyzer Gemeindeangestellter im Asylwesen ein sechsmonatiges Praktikum im Restaurant H.________ antreten können (AFM-act. E 31), wobei der Betriebsleiter im Juli 2007 gegenüber dem Bundesamt ausführte, sie habe gar nie richtig gearbeitet, im Januar vereinzelt, irgendwann sei sie einfach nicht mehr gekommen (AFM-act. E 36, 37). Am 1. September 2007 trat sie bei der I.________ AG die Stelle einer Mitarbeiterin Hauswirtschaft (Aushilfe auf Abruf) an (AFM-act. E 40), ab Oktober 2008 in einem 50%-Pensum (AFM-act. E. 51), ab Februar 2009 zu 80% (AFM-act. R 66), was ab September 2009 auf unbefristet vereinbart wurde (AFM-act. E 60). Ab 10. Februar 2010 war sie zudem für einige Stunden pro Woche als Raumpflegerin in einem Dental-Labor tätig (AFM-act. E 123, 180), was am 31. März 2011 - unverschuldet - beendet wurde (AFM-act. 125). Im April 2011 wurde auch die Stelle bei der I.________ AG per Ende Juni 2011 gekündigt (AFM-act. 127). Die Kündigung erfolgte trotz mehrerer Gespräche wegen mangelhafter Leistung (namentlich nach Ablehnung des Umwandlungsgesuches), was auch zu einer Sanktionierung durch die Arbeitslosenkasse führte (AFM-act. E 188, 216, 217, 219, 237). Die Gesuchsablehnung vom 20. Januar 2012 wurde denn auch massgeblich mit der gescheiterten beruflichen Integration der Beschwerdeführerin begründet (AFM-act. E 242). Der Präsidialverfügung der Fürsorgebehörde L.________ vom 3. April 2014 kann entnommen werden, dass sie zu 100% arbeitsfähig sei, von der Arbeitslosenversicherung indes als vermittlungsunfähig qualifiziert wurde, da sie weder am Beschäftigungsprogramm teilgenommen noch Arbeitsbemühungen nachgewiesen habe. Die Ausgleichskasse habe für die EL-Berechnung ein hypothetisches Einkommen angerechnet.

Sie wurde aufgefordert, sich umgehend beim RAV als Stellensuchende 100% zu melden und sich intensiv um Arbeit zu bemühen; zugleich erhielten sie ab 3. Februar 2014 wirtschaftliche Sozialhilfe, dies bis Februar 2015 (AMF-act. E 252, R 359). Dass aufforderungsgemäss Stellenbemühungen getätigt worden wären, ergibt sich aus den Akten nicht. Im Mai 2022 ersuchten die Beschwerdeführer neuerlich um Umwandlung und Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (AFM-act. R 255), worauf von ihnen im Juni 2022 verschiedene Unterlagen, u.a. der Nachweis einer Erwerbstätigkeit, gefordert wurden (AFM-act. E 288). Im September 2022 meldete das Restaurant J.________, die Beschwerdeführerin werde drei Tage schnuppern, um sie dann als Reinigungskraft und Aushilfe einstellen zu können (AFM-act. E 303, 305). Ab dem 26. September 2022 wurde sie zu 8 Std/Wo angestellt (AFM-act. E 308). Zudem legte sie einen (nicht unterzeichneten) Arbeitsvertrag für eine maximal viermonatige Probezeit als Reinigungskraft im 30%-Pensum in Zürich ins Recht (wobei es sich um die Firma ihres damaligen Rechtsvertreters handelte; AFM-act. E 325, 322, 328; R 259; Handelsregisterauszug K.________ GmbH, www.zefix.ch; eingesehen am 26.7.2024). Per 1. Mai 2023 wurde die Anstellung im J.________ auf 50% erhöht (AFM-act. E 334; vgl. auch AFM-act. E 338). Den Unterlagen zum URP-Gesuch ist des Weitern zu entnehmen, dass gemäss EL-Verfügung vom 25. März 2024 die Anstellung bei der K.________ GmbH im Mai 2023 endete und gemäss Kontoauszug sich der Lohn bei J.________ von monatlich rund Fr. 1'500 ab 2024 reduzierte auf im Mai 2024 rund Fr. 766. Bei diesem Sachverhalt kann nicht von einer gelungenen beruflichen Integration gesprochen werden. Mit der vorläufigen Aufnahme 2002 sprach nichts gegen die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Eine Teilzeitarbeit wurde 2007 aufgenommen, wobei nach abschlägigem Gesuchsentscheid die Leistungen derart nachliessen, dass die Anstellung 2011 gekündigt wurde. Es folgte Arbeitslosigkeit und Sozialhilfe trotz vollständiger Arbeitsfähigkeit. Trotz der Aufforderung, Stellenbemühungen zu tätigen, erfolgten solche erst wieder nach Einreichung eines neuerlichen Umwandlungsgesuches im Jahr 2022. Die Beschwerdeführer gehen fehl, wenn sie dafürhalten, die nun über einjährige Berufstätigkeit belege die berufliche Integration.

Es verbleibt der Eindruck, die Erwerbstätigkeit sei nur unter dem Druck des Umwandlungsgesuches aufgenommen worden. Zudem geht sie nur einer Teilzeitarbeit nach, was dem wirtschaftlichen Bedarf des Ehepaars keineswegs entspricht. Was die ärztlichen Zeugnisse anbelangt, so lag 2014 noch eine vollständige Arbeitsfähigkeit vor. Das Zeugnis vom 31. August 2023 äussert sich nicht zur Arbeitsfähigkeit (Bf-act. 4). Jenes vom 6. August 2022 bescheinigt der Beschwerdeführerin eine vollständige Arbeitsunfähigkeit aus psychiatrischer Sicht. Dies allerdings nur für den ersten Arbeitsmarkt, was einer beruflichen Integration grundsätzlich nicht entgegensteht. Zudem fällt auf, dass sie trotz diesem Zeugnis kurz darauf im Herbst 2022 fähig war, zwei Anstellungen anzunehmen. Warum dies in all den Jahren zuvor nicht hätte möglich sein können, bleibt unerklärt. In Gesamtbetrachtung kann nicht von einer besonderen beruflichen Integration gesprochen werden, wie dies der Regierungsrat zu Recht festhielt.

3.4

Soweit die Beschwerdeführer schliesslich zusammenfassend festhalten, sie würden sich seit mehr als 20 Jahren legal in der Schweiz aufhalten, ist dies insofern zu präzisieren, als sie sich zu keinem Zeitpunkt mit einer Bewilligung rechtmässig in der Schweiz aufgehalten haben (vgl. BGE 147 I 268 E. 1.2.4). Gleichwohl ist aber auch in absehbarer Zeit nicht mit einer Wegweisung zu rechnen (vgl. AFM-act. R 217). Insofern handelt es sich zwar um einen prekären, aber auch seit über 20 Jahren geduldeten Aufenthalt in der Schweiz und eine Änderung zeichnet sich nicht ab. Der Status in der Schweiz ist insofern durchaus vergleichbar mit einem bewilligten Aufenthalt (vgl. hierzu BGE 147 I 268 E. 4.3; Urteil BGer 2C_157/2023 vom 23.7.2024 E. 5.6). Dies bedeutet aber insbesondere auch, dass - abgesehen von der gesundheitlichen Problematik des Beschwerdeführers für die berufliche Eingliederung - den Beschwerdeführern seit über 20 Jahren eine soziale, berufliche, wirtschaftliche und sprachliche Integration in der Schweiz zumutbar war und ebenso erwartet werden durfte. Entgegen der beschwerdeführerischen Darstellung liegt die nun gegebene Integration nicht einfach "etwas hinter den Erwartungen der Vorinstanz zurück", sondern sie muss als unzureichend bezeichnet werden. Hieran ändert die Feststellung, dass weder Betreibungen noch Strafregistereinträge gegen die Beschwerdeführer vorliegen, nichts; mit dem Regierungsrat ist festzustellen, dass dies erwartet werden darf und keine Besonderheit darstellt. Auch das Alter vermag die gegebene Situation nicht zu rechtfertigen. Zum einen befinden sich die Beschwerdeführer noch heute nicht in einem fortgeschrittenen Alter und zum andern konnte es die vergangenen 20 Jahre keinesfalls hinderlich sein. Dass der Gesundheitszustand dem Beschwerdeführer keine Erwerbstätigkeit ermöglichte, wird nicht bestritten. Dies rechtfertigt indes nicht das Defizit in der sprachlichen und sozialen Integration über die vergangenen 20 Jahre. Die Beschwerdeführer sind nicht zu hören, wenn sie geltend machen, von ihnen könne in ihrem Alter nicht wie von Jungen verlangt werden, sich unter die Leute zu mischen und sich in Vereinen zu engagieren und 100% zu arbeiten. Zum einen sind sie nicht in fortgeschrittenem Alter (zumindest nicht für die soziale Integration).

Zum andern darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass der aktuelle Zustand das Ergebnis einer zwanzigjährigen Anwesenheit ist. Bei der Umwandlung der vorläufigen Aufnahme in eine Aufenthaltsbewilligung darf erwartet werden, dass die vergangenen Bemühungen zu einer Integration ohne Defizite führten. Dies ist - wie der Regierungsrat zu Recht festgestellt hat - bei den Beschwerdeführern nicht der Fall.

3.5

Zu den vorinstanzlichen Ausführungen betreffend Familiensituation (verheiratet, kinderlos, keine Angehörigen in der Schweiz) sowie Prüfung einer Wiedereingliederung im Heimatland (steht im Rahmen der Umwandlung nicht zur Debatte; gleichwohl ist zu vermerken, dass das letzte Umwandlungsgesuch begründet wurde mit dem Wunsch, ins Heimatland reisen zu können [AFM-act. R 255], was zumindest gegen eine offensichtliche Unzumutbarkeit spricht) äussern sich die Beschwerdeführer nicht. Es ist nicht weiter darauf einzugehen.

4.

Zusammenfassend ist die vorinstanzliche Beurteilung nicht zu beanstanden. Der Regierungsrat stellte zu Recht fest, die Voraussetzungen für eine Umwandlung der vorläufigen Aufnahme in eine Aufenthaltsbewilligung sei unter Würdigung der Gesamtsituation (wonach aus dem bisher Erreichten keine Integration im verlangten Ausmasse ersichtlich ist) und unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Voraussetzungen für die Anerkennung eines Härtefalls restriktiv zu handhaben sind, nicht erfüllt (vgl. oben E. 1.4 ff.). Dem entsprechend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.

5.1

Diesem Ausgang entsprechend sind die auf Fr. 1'500 festzusetzenden Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen.

5.2

Die Beschwerdeführer haben unentgeltliche Rechtspflege beantragt. Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat die bedürftige Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (vgl. auch § 75 VRP). Nachdem die Beschwerdeführer ihre Bedürftigkeit mit den URP-Unterlagen ausgewiesen haben (vgl. URP und EL-Bezug Urteil BGer 4A_696/2016 vom 21.4.2017 E. 3.2) und auch nicht von einem geradezu aussichtslosen Verfahren gesprochen werden kann (vgl. BGE 142 III 138 E. 5.1; VGE III 2022 192 vom 22.2.2023 E. 4.2.2), ist das Gesuch gutzuheissen und von einem Inkasso der Verfahrenskosten derzeit abzusehen. Die Beschwerdeführer haben die Verfahrenskosten von Fr. 1'500 dem Gericht zurückzuerstatten, wenn sie dazu innert 10 Jahren nach Eintritt der Rechtskraft dieses Entscheides in der Lage sind (§ 75 Abs. 3 VRP).