TA - AC.2004.0098 - 2005-03-15 - BONNY/Conseil communal de Cudrefin, Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de Cudrefin, Service de l'aménagement du territoire

A.

Le recourant est propriétaire de la parcelle 681 de Cudrefin, d'une surface de 37'988 m². Cultivée dans sa plus grande partie dans le cadre de l'exploitation agricole de son propriétaire, cette parcelle jouxte le vieux bourg de Cudrefin. A la sortie du bourg sur la route de Neuchâtel, elle porte un groupe de bâtiments composé d'une maison de maître (ECA 89) et d'une ferme (ECA 745) délimitant, autour d'une fontaine monumentale, une cour que termine à l'est une construction (ECA 93) dont la partie supérieure à colombages comporte des balcons en bois ouvragés. Ce dernier bâtiment, qu'on appellera ci-dessous le "chalet" comme l'ont fait les participants à l'audience, abritait à l'origine l'écurie des chevaux et le logement des domestiques.

Le plan des zones et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvés par le Conseil d'Etat le 23 septembre 1977 puis en dernier lieu le 6 janvier 1984 (ci-dessous: le plan de 1977) prévoit:

- une "zone de l'ancienne cité" (art. 5 à 10 du règlement communal) qui doit être aménagée de façon à conserver son aspect caractéristique (couleur et nature des matériaux, pente des toits, etc). L'art. 6 du règlement communal prévoit ce qui suit :

"Sous réserve des plans d'alignement et de la loi sur les routes, les volumes actuels doivent être maintenus. Toutes les constructions, reconstructions ou transformations projetées qui modifieraient le volume actuel des bâtiments ou groupe de bâtiments ou les espaces encore libres, seront réglementés par un plan d'extension partiel ou un plan de quartier. Ce plan englobera un groupe de constructions, bien définies par des voies de circulation ou par le caractère du groupe de bâtiments."

- une zone de verdure boisée (art. 74) et une zone de verdure. Cette dernière est régie par l'art. 67 dont la teneur est la suivante :

"Cette zone est destinée à sauvegarder des sites et à créer des îlots de verdure. Elle est caractérisée par l'interdiction de bâtir."

- une zone de village (art. 11 à 20) qui est destinée à l'habitation, à l'exercice des activités en rapport avec la culture du sol et à l'artisanat à condition que celui-ci ne soit pas incommodant pour le voisinage. L'ordre non contigu est obligatoire sauf pour les bâtiments déjà construits en ordre contigu. Le règlement fixe la hauteur des façades (7 m), le nombre des étages (2 sous la corniche, rez-de-chaussée y compris), le coefficient d'occupation du sol (1/7 pour les constructions non agricoles) et la pente de la toiture.

Dans le plan de 1977, l'essentiel de la parcelle 681 est classé en zone intermédiaire, à l'exception des alentours des bâtiments. Au sud de la maison de maître, le parc et ses grands arbres sont en zone de verdure ou en zone de verdure arborisée, tandis que les bâtiments mêmes sont en "zone de l'ancienne cité". Du côté est, la limite de la zone de l'ancienne cité passe au ras de la façade est du "chalet". Au-delà, les vingt derniers mètres de la parcelle 681, de même que les parcelles suivantes vers l'est le long de la route de Neuchâtel, étaient en zone village.

B.

Le 22 janvier 1993, le Conseil d'Etat a approuvé un plan de quartier "Champs de Rives" qui englobe la partie de la parcelle no 681 qui était en zone intermédiaire pour la faire passer en zone agricole, et qui prévoyait la construction, à l'est des bâtiments du recourant le long de la route de Neuchâtel, de constructions groupées autour de petites cours, affectées à l'habitat collectif ainsi qu'à des activités, et équipées de parkings souterrains. Comme le périmètre de ce plan de quartier n'englobait pas la totalité de l'ancienne zone village jouxtant la parcelle no 681 du recourant le long de la route de Neuchâtel, il subsistait, entre la parcelle no 681 et la limite du périmètre du nouveau plan de quartier, une portion de zone village d'un largeur d'environ 40 mètres. D'après le plan, la limite entre la parcelle 681 et la parcelle suivante le long de la route de Neuchâtel devait être modifiée.

C.

Les constructions prévues par le plan de quartier "Champs de Rives" de 1993 n'ont pas été réalisées. A la demande du nouveau propriétaire, qui a par ailleurs passé avec la commune une convention relative au financement des équipements, un nouveau plan de quartier "Champs de Rives" a été élaboré. Dans un document intitulé "accord préliminaire" du 9 octobre 2001, le Service de l'aménagement du territoire exposait notamment que le périmètre du plan de quartier devait inclure la route cantonale pour permettre des aménagements modérateurs, ainsi que la zone de village non bâtie située entre la zone de l'ancienne citée et le plan de quartier alors en vigueur.

Dans son "rapport d'examen" du 10 juillet 2002 ainsi que dans le "préavis des services" de la même date, le Service de l'aménagement du territoire, se référant à l'accord préliminaire du 9 octobre 2001, constatait notamment que conformément à ses remarques, le périmètre du plan de quartier avait été élargi pour inclure la zone de village non bâtie, qui devenait une aire de jardin, entre la zone de l'ancienne citée et l'aire de construction nouvelle.

D.

Le nouveau plan de quartier "Champs de Rive" et son règlement ont été mis à l'enquête du 28 février au 30 mars 2003. Le rapport selon l’art. 47 OAT mis simultanément en consultation rappelle que le service de l'aménagement du territoire était intervenu au sujet de la forme du périmètre, sans fournir de précisions à ce sujet.

Joël Bonny est intervenu à l’enquête par lettre des 19 et 26 mars 2003 pour se plaindre de l'absence de garanties écrites relatives à la sortie de son chemin sur la nouvelle route communale (le tracé de ce chemin ne figurait pas en entier sur le plan d'enquête) et du fait que sa parcelle soit incorporée au nouveau plan de quartier. Il propose que la "zone de l’ancienne cité" soit étendue jusqu’à la limite de sa propriété du côté est puisque tous ses bâtiments sont construits dans cette zone.

La municipalité a adressé au Conseil communal un préavis du 24 septembre 2003 qui propose notamment le rejet de l’opposition de Joël Bonny dans les termes suivants:

"Résumé M. Bonny motive son opposition par l'absence de garantie écrite pour la sortie de son chemin sur la route cantonale d'une part et, d'autre part, le fait que sa parcelle soit incorporée au plan de quartier.

Proposition de réponse Le chemin dont il est question débouche actuellement sur la route cantonale. Le plan mis à l'enquête publique fait figurer la partie de son tracé actuellement cadastré comme aire de circulation et stationnement. Afin de garantir le maintien de l'accès sur la route cantonale 503, la Municipalité propose de prolonger le tracé de cette aire jusqu'au domaine public de cette route. Le plan soumis à l'approbation du Conseil communal est modifié en conséquence. La Municipalité considère avoir ainsi répondu favorablement à la demande de l'opposant.

En ce qui concerne la seconde partie de l'opposition, il convient de rappeler que dans le plan d'affectation en vigueur, la frange Est de la parcelle 681, propriété du recourant, est en zone de village. Elle constitue ainsi une petite enclave entre la zone de l'ancienne citée, à l'Ouest et le plan de quartier« Champs de Rive» actuellement en vigueur, à l'Est. Cette situation résulte de la légalisation du plan de quartier qui a laissé subsister une portion résiduelle de zone de village. Cette affectation n'est pas satisfaisante, aussi une extension du périmètre du plan de quartier a été demandée par le SAT dans le cadre de son accord préliminaire du 11 octobre 2001, relayant ainsi une demande de la section Monuments et sites. L'ensemble des constructions existantes sur la parcelle 681, comprises dans la zone de l'ancienne cité, forment un ensemble remarquable de grande qualité, relevée par le recensement architectural du canton de Vaud. Par ailleurs, ces constructions constituent un volume bâti important dont peut bénéficier le propriétaire. Il n'est donc pas jugé souhaitable, notamment du point de vue de la préservation du patrimoine, de permettre l'édification de nouvelles constructions à l'est de cet ensemble bâti. Le plan de quartier affecte donc ce secteur en aire de jardin, ce qui autorise tant le maintien de l'utilisation agricole de ce terrain que des aménagements extérieurs adaptés à une reconversion des bâtiments existants. Par ailleurs, cette coupure non bâtie, ajoutée à la distance imposée pour les nouvelles constructions à l'intérieur du plan de quartier, crée une transition mettant en valeur l'entrée du bourg historique. Ces objectifs sont d' ailleurs transcrits dans le plan directeur communal. La Municipalité conclut donc au rejet de cette demande de l'opposant. "

Le rapport de la commission du Conseil communal, du 9 septembre 2003, relevait ce qui suit:

"Opposition de Monsieur Joël Bonny propriétaire de la parcelle 681.

Le nouveau plan modifié suite à l'enquête publique prolonge l'aire de circulation sise en bordure Est de la parcelle de Monsieur Bonny jusqu'à la route cantonale 503. Cette modification nous permet de dire que le premier motif d'opposition est caduc.

En ce qui concerne la prise en compte contestée dans le plan de quartier d'une étroite partie de la parcelle 681, la commission a pris note que cet état n'est pas directement dépendant du plan de quartier cité en titre. Le fait qu'une étroite bande de terrain ne puisse rester en zone village ou adjointe à la zone de l'ancienne cité n'est qu'une exigence du SAT sur demande de la section monuments historiques, dans le but de protéger la valeur du périmètre bâti de Monsieur Bonny.

Cette exigence a toute sa signification dans l'acceptation du dossier par le Service de l'aménagement du territoire. En cas de maintien de l'opposition par son auteur, celle-ci devrait être traitée par les Services compétents du canton."

Dans sa séance du 5 février 2004, le Conseil communal de Cudrefin a décidé :

"1. D’approuver le projet de plan de quartier « Champs de Rive ».

2. D’approuver le règlement du plan de quartier avec l’adjonction suivante à l’art. 15 : « Sur la parcelle 681, comprise dans le périmètre du plan de quartier et affectée en aire de jardin, tous travaux et plantations de type agricole sont autorisées. »

3. D’approuver la proposition municipale de réponse à l’opposition formulée par M. Joël Bonny, le 26 mars 2003."

Dans la version du plan adoptée par le Conseil communal, l'ancienne zone de village déjà évoquée, coupée en deux par la limite (en rouge ci-dessous) de la parcelle 681 du recourant, est remplacée par une zone intitulée "aire de jardin" (en vert ci-dessous; la bande grise correspondant au chemin existant est colloquée en "aire de circulation et stationnement"):

Tel qu'il a été amendé par le conseil communal, l'art. 15 du règlement du plan de quartier soumet l'aire de jardin au régime suivant :

"Les aires de jardin sont principalement réservées à la création d'espaces verts et de détente et seront essentiellement aménagées avec de la végétation. Des plantations d'arbustes, haies, buissons doivent y être réalisées.

Sur la partie de la parcelle 681, comprise dans le périmètre du plan de quartier et affectée en aire de jardin, tous travaux et plantations de type agricole sont autorisés.

L'aménagement de places de stationnement limitées à deux unités par bâtiment peut être autorisé. Dans les secteurs proches des aires de circulation et de stationnement, la Municipalité peut en autoriser un nombre supérieur si les exigences d'activités implantées dans l'aire de construction A le justifient."

La municipalité a établi, sur son papier à lettre, un courrier du 5 avril 2004 destinée à Joël Bonny, "par l’intermédiaire du SAT". Dans cette lettre, elle informe Joël Bonny de la décision du Conseil communal du 5 février 2005 et reproduit le passage correspondant du préavis du 24 septembre 2003, que la municipalité termine par l’adjonction suivante :

« En conclusion, sur la base des décisions du Conseil communal de Cudrefin énoncées ci-avant et par l’intermédiaire de l’instance cantonale compétente, selon la législation en vigueur, nous vous notifions ici la levée de votre opposition. »

D.

Le 31 mars 2004, le Département de la sécurité et de l’environnement, sous la signature de son chef, a décidé « d’approuver préalablement, sous réserve des droits des tiers, le plan de quartier « Champs de Rive » , sis sur le territoire de la Commune de Cudrefin.

Cette décision rappelle la situation de l’ancien plan de quartier où aucune construction n’a été réalisée et poursuit ainsi :

"La modification totale de ce document est proposée par le nouveau plan de quartier dont le périmètre a été étendu pour englober une surface de zone de village et l’affecter en zone de verdure, ceci pour assurer la protection de l’ensemble bâtit sis sur la parcelle 681. C’est cette extension du périmètre qui a suscité une opposition.

Par ailleurs, la modification du plan de quartier tend principalement à l’implantation de villas unifamiliales en lieu et place de l’habitat collectif et des surfaces commerciales.

La révision en cours du plan directeur communal, ainsi que le projet de réaménagement de la route cantonale 503 b longeant le périmètre, ont permis une réflexion globale. Les acquis du plan de quartier en vigueur, dont la constructibilité du périmètre, la mixité d’affectation et une densité moyenne, ont été préservées dans le présent projet.

Le plan de quartier est conforme aux objectifs du plan directeur régional de la région d’Avenches ainsi qu’aux dispositions du plan directeur de la rive Sud du lac de Neuchâtel."

E.

Par lettre du 14 avril 2004, le Département de la sécurité et de l’environnement, Service de l’aménagement du territoire, a communiqué au recourant Joël Bonny la décision d’approbation préalable du département ainsi que la décision du Conseil communal de Cudrefin du 5 février 2004 (sous la forme du document préparé à cet effet par la municipalité, comme indiqué ci-dessus).

F.

Par acte du 4 mai 2004, Joël Bonny a déclaré recourir "contre la décision de la municipalité levant mon opposition et contre la décision du Département de la sécurité et de l’environnement d’approuver le plan de quartier « Champs de Rive », décision reçue le 19 avril 2004". Il demande que le plan de quartier litigieux n’inclue pas la portion de sa parcelle 681, cette dernière devant être affectée à la zone « Ancienne Cité ».

En enregistrant le recours, le juge instructeur a accordé provisoirement l’effet suspensif et invité le Conseil communal, par l’intermédiaire de la municipalité, à se déterminer sur cette mesure s’il entendait s’y opposer et à déposer sa réponse au recours. Le Département de la sécurité et de l’environnement a été invité à justifier sa compétence pour rendre la décision d’approbation préalable ou à rapporter cette décision, les art. 10 litt. c et 59 ss LATC conférant cette compétence au Département des infrastructures. Semblable interpellation avait déjà été adressée au Département de la sécurité et de l’environnement dans les dossiers AC 2004/0054 (Chavannes-des-Bois) et AC 2004/0073 (Nyon).

La Municipalité de Cudrefin a transmis son dossier par lettre du 10 juin 2004 en exposant qu’elle avait profité d’une séance du Conseil communal pour l’informer et l’inviter à se prononcer. Le dossier contient en effet

- un préavis municipal du 3 juin 2004 proposant au Conseil communal de confirmer sa position au Tribunal administratif et de requérir la levée de l’effet suspensif

- une décision du Conseil communal du 3 juin 2004 statuant dans ce sens, ainsi que

- le rapport de la commission du Conseil communal, du 2 juin 2004, qui expose notamment :

« La commission a tout d’abord estimé qu’aucun élément nouveau n’a été apporté au dossier, et qu’en conséquence elle ne trouve pas opportun de proposer au conseil une modification de sa décision. L’intransigeance du Service de l’aménagement du territoire ne laissant pas d’espoir d’une modification de l’attribution des zones, la possibilité d’éviter une suite judiciaire paraîtrait congrue. »

La commission évoque également, au sujet de l’effet suspensif, l’urgence des travaux d’aménagement à coordonner avec la réflexion de la RC 503 et elle manifeste sa crainte du temps que durera la modification de la LATC qui laisse actuellement la compétence de décision au Département des infrastructures après le rattachement du Service de l’aménagement du territoire au Département de la sécurité et de l’environnement.

Le Département de la sécurité et de l’environnement, Service de l’aménagement du territoire, a déposé des déterminations le 15 juin 2004. Sur le fond, il expose que dans la zone de l’ancienne cité (où le recourant souhaiterait colloquer l’entier de sa parcelle), les reconstructions ou transformations sont subordonnées à l’adoption préalable d’un plan d’extension partiel ou d’un plan de quartier et que l’inclusion du secteur litigieux dans le plan litigieux évite le maintien d’une affectation conditionnée à des mesures différées.

Sur la question de sa compétence, le Département de la sécurité et de l’environnement expose que depuis la modification de l’art. 61 de la loi sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE) en 1997, la compétence de désigner l’autorité appelée à rendre une décision appartient au gouvernement et que cette règle ne souffre d’exception qu’en cas de volonté explicite et absolument délibérée du législateur de désigner à cette fin une autorité déterminée dans une loi spéciale, ce qui n’est pas le cas des travaux préparatoires récents relatifs à la LATC, raison pour laquelle le Conseil d’Etat a modifié le 28 avril 2004 (soit 2 jours avant le dépôt de la réponse du Département sur la même question de compétence dans le dossier AC 2004/0054) le règlement du 12 novembre 1987 sur les départements de l’administration, avec effet rétroactif au 1er janvier 2004.

G.

Par décision du 23 juin 2004, le juge instructeur a refusé l’effet suspensif en considérant notamment que le département intimé, dans une lettre du 19 mai 2004 à la municipalité, avait lui-même considéré que l’imbrication des différents éléments du plan empêchait une mise en vigueur partielle de ce dernier.

H.

Les parties ont été avisées que le tribunal se réservait de statuer préjudiciellement sur la question de la compétence du Département de la sécurité et de l’environnement.

Par lettre du 31 décembre 2004, le juge instructeur, constatant que la loi du 28 septembre 2004 modifiant la RATC, désormais en vigueur, semblait résoudre la question de la compétence du Département de la sécurité et de l’environnement, a informé les parties qu'il n'y avait plus lieu que le tribunal statue préjudiciellement sur cette question et que l'audience serait fixée prochainement.

I. Le Tribunal administratif a tenu audience à Cudrefin le 2 mars 2005. Ont participé à cette audience le recourant Joël Bonny, le vice-président du Conseil communal Christian Richard, la secrétaire du Conseil communal Sylvie Schaer, le syndic Claude Roulin, les conseillers municipaux Claire Berner, Pierre-Yves Baumann, Jean-Michel Spring et Pierre Kunz, la secrétaire municipale Anne-Marie Lagger ainsi que la représentante du Service de l'aménagement du territoire, Francine Bujard.

Le tribunal s'est ensuite rendu sur place avec les parties où il a procédé à une inspection locale. Le recourant a notamment expliqué qu'en vue d'y aménager de nouveaux logements, il a entrepris de vider les anciens logements des ouvriers situés à l'étage du bâtiment ECA 93 (le "Chalet"). Les balcons en bois ouvragés de ce bâtiment sont munis d'étais extérieurs provisoires et sa toiture a été récemment endommagée par la chute d'un des grands arbres du parc. Le recourant a attiré l'attention sur le regard de la fosse à purin qui se trouve sous le chemin dans l'aire de jardin litigieuse.