TA - AC.2005.0099 - 2006-08-23 - CHEVALLEY/Municipalité de Montreux

1.

Interjeté dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LPJA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est en outre recevable en la forme.

2.

Le recourant a requis que sa demande de permis de construire soit mise à l'enquête publique dans le cadre de l'instruction du recours, et il conclut non seulement à ce que la décision municipale du 26 avril 2005 soit annulée, mais aussi à ce que le permis de construire lui soit octroyé, après cette mise à l'enquête publique.

L'objet du litige est en l'occurrence circonscrit par la décision municipale, qui consiste uniquement en un refus de mettre le projet à l'enquête publique. Il ne peut être question d'ordonner cette enquête à titre de mesures d'instruction, ce qui reviendrait à faire trancher le litige par le juge instructeur, en rendant le recours sans objet. Quant à la conclusion tendant à l'octroi du permis de construire, elle est manifestement irrecevable, dès lors que la municipalité n'a pas préalablement statué sur cette question.

3.

Aux termes de l'art. 109 al. 1, 1ère phrase, LATC, la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours. En d'autres termes, une demande de permis de construire doit faire l'objet d'une enquête publique, sous réserve d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d du règlement d’application de la LATC du 19 septembre 1986, ci-après : RATC). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de cette procédure. L'enquête publique constitue une élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente : comme indiqué ci-dessus, cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (Commission cantonale de recours en matière de construction [ci-après :CCRC], prononcé no 2863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé no 6'878 du 2 avril 1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC - même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus (cf. prononcé CCRC no 5'447 du 10 décembre 1987).

En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (prononcé no 2'863, déjà cité; TA, arrêt AC.2005.0075 du 7 septembre 2005, consid. 4 p. 7).

4.

a) En l’occurrence la municipalité ne prétend pas que le dossier serait lacunaire, mais justifie son refus par le fait que le projet violerait l’art. 33 RPA, la parcelle du recourant n’ayant pas fait l’objet d’une planification de détail. En d’autres termes, tant et aussi longtemps qu'un plan partiel d’affectation n’aura pas été établi, la parcelle demeurerait inconstructible bien que colloquée en zone à bâtir.

L’art. 33 dispose:

« La zone de faible densité tend à permettre la création d’ensembles résidentiels selon des plans partiels d’affection ou de quartier, établis par secteurs au fur et à mesure des besoins, les dispositions ci-après étant applicables à défaut de tels plans ».

On constate tout d’abord que la nécessité d’une planification n’est pas imposée par cette disposition, les art. 34 et suivants étant applicables par défaut. En outre, l’art. 33 ne constitue pas une base légale suffisante pour refuser un permis de construire au motif qu’un projet de plan d’affectation serait en cours d’étude. En l’absence de précision temporelle, cette disposition ne respecterait ni le principe de la légalité ni celui de proportionnalité et violerait la garantie de la propriété en soumettant le propriétaire, qui n’a aucune maîtrise sur l’élaboration des plans, au bon vouloir de la commune.

b) A noter que la municipalité ne pouvait refuser la mise à l’enquête au seul motif que la demande ne respectait pas le plan directeur communal du 26 février 2001. Ce dernier détermine les objectifs d'aménagements de la commune (art. 35 LATC). Il sert de référence et d'instrument de travail pour les autorités cantonales et communales (art. 31 al. 2 LATC), mais, contrairement au plan directeur cantonal, il ne lie pas l'autorité (ATF 1A.13/2005 du 24 juin 2005, consid. 4.8, non publié). A fortiori il ne déploie pas d'effets juridiques contraignants à l'égard des particuliers (cf. Piermarco Zen Ruffinen et Christine Guy - Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 267 p. 122; TA, arrêt FO.1995.0012 du 10 septembre 1996, consid. 3 c, RDAF 1997 I 155, spéc. 156).

c) On observe d'autre part que, contrairement à ce prétend la municipalité, le plan de situation accompagnant la demande de permis de construire n'est pas identique à celui qui avait été soumis à l'enquête publique ayant abouti, le 16 mars 2005, au refus de l'autorisation préalable d'implantation. Ce plan prévoit la réunion des parcelles nos 8'470 et 8'471, toutes deux propriétés du recourant, de sorte que les griefs qui pouvaient être faits au précédent projet (surface de la parcelle inférieure au minimum prévu pour un bâtiment comprenant deux étages sous la corniche, non respect de la distance minimum entre bâtiment et limite de propriété, surface bâtie excédant le coefficient d'occupation du sol) tombent.

5.

Alors que sa décision du 26 avril 2005 fait expressément référence à la révision du plan général d'affectation, la municipalité a tout d'abord prétendu, dans sa réponse, ne pas faire application de l'art. 77 LATC, qui constitue pourtant la seule base légale pour opposer un refus de permis de construire fondé sur l’existence d’un projet de planification (Droit fédéral et vaudois de la construction, 3ème éd. remarque 2.1 ad. art. 77 LATC). Elle s'est ravisée, six mois plus tard, en invoquant expressément l'art. 77 LATC à l'appui de son refus de mettre le projet à l'enquête publique.

Selon cette disposition :

« Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu’un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d’un quartier ou lorsqu’il est contraire à un plan ou à un règlement d’affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l’enquête publique (…)

L’autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l’enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis (…)

Le projet doit être adopté par l’autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l’enquête publique.

Le Département des infrastructures, d’office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun.

Lorsque les délais fixés ci-dessus n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (….)"

a) On remarquera tout d'abord que l'art. 77 LATC permet de refuser le permis de construire, mais pas de refuser de mettre le projet à l'enquête publique. Cela résulte déjà du texte clair de la loi, qui fait du refus du permis de construire le point de départ du délai dans lequel l'autorité est tenue de mettre à l'enquête publique son projet de plan ou de règlement d'affectation. La municipalité ne saurait empêcher ce délai de courir en ne mettant pas le projet de construction à l'enquête publique et en ne statuant par conséquent pas sur la demande de permis de construire.

b) On peut se demander si la municipalité, en refusant de mettre le projet à l'enquête publique pour des motifs manifestement mal fondés, tout en affirmant dans un premier temps ne pas vouloir faire application de l'art. 77 LATC, n'a pas usé d'un artifice de procédure visant à retarder le plus possible le moment où elle devrait invoquer cette disposition pour faire obstacle à un projet a priori conforme à la réglementation en vigueur. Ce procédé serait contraire aux règles de la bonne foi que se doivent d'observer les organes de l'Etat et les particuliers dans leurs rapports réciproques (v. art. 5 al. 3 Cst féd; art. 7 al. 2 Cst VD). Peu importe toutefois : si la jurisprudence admet que le moyen tiré de l'art. 77 LATC peut être invoqué par la municipalité pendant la procédure de recours, voire jusqu'à l'audience de jugement, elle considère cependant que les délais impératifs de l'art. 77 LATC n'en partent pas moins dès la décision municipale attaquée et ne sont pas suspendus pendant la procédure de recours (prononcé de la CCRC no 6'700, du 9 octobre 1990, résumé dans RDAF 1990 p. 96; prononcé no 6'877 du 18 avril 1991, résumé dans RDAF 1992 p. 227). On devrait donc considérer en l'espèce que le délai de huit mois dans lequel la municipalité était tenue de mettre à l'enquête publique son projet de nouveau plan général d'affectation a commencé à courir dès la communication de sa décision du 26 avril 2005 refusant de mettre à l'enquête publique le nouveau projet du recourant. En revanche, contrairement à ce que prétend ce dernier, ce délai ne courait pas dès le 9 janvier 2004, la municipalité ne s'étant exprimée à ce moment là que sur un avant-projet de construction qui n'avait fait l'objet ni d'une demande de permis de construire, ni d'une demande d'autorisation préalable d'implantation en bonne et due forme. Au demeurant, lorsqu'une telle demande a été présentée le 10 juillet 2004, le délai de l'art. 77 al. 2 LATC n'était pas échu, et le recourant a finalement renoncé au projet qui en faisait l'objet.

c) Un fois échus les délais péremptoires de l'art. 77 LATC, sans qu'il y ait eu ouverture d'une enquête publique ou encore adoption d'un plan ou d'un règlement par le conseil communal, le constructeur peut renouveler sa demande initiale conformément à l'art. 77 al. 5 LATC, la municipalité étant tenue de statuer dans les trente jours. La conformité du projet de construction n'est alors examinée, sous réserve de l'application éventuelle de l'art. 79 LATC, qu'au regard de la réglementation en vigueur (prononcé no 6'877, précité; TA, arrêt AC.2002.0212 du 12 juillet 2006, consid. 3 a, p. 9).

6.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et la municipalité invitée à mettre sans délai à l'enquête publique la demande de permis de construire présentée par le recourant le 4 avril 2005.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la Commune de Montreux, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre M. Chevalley, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.