CDAP - AC.2007.0132 - 2008-02-19 - LAUBER/Département des infrastructures, Municipalité d'Essertines-sur-Rolle, Municipalité de Gimel

1.

La Cour de droit administratif et de droit public du Tribunal cantonal examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêts TA AC.1994.0062 du 9 janvier 1996, AC.1993.0092 du 28 octobre 1993 et AC.1992.0345 du 30 septembre 1993).

2.

a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'ancien art. 103 litt. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (ci-après : OJF, aujourd'hui abrogée par la Loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, RS 173.110). La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'ancien art. 103 litt. a OJF demeure applicable à l'art. 37 al. 1 LJPA pour définit le cercle des administrés autorisés à agir devant la Cour de droit public et de droit administratif du Tribunal cantonal. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation des dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts. Cependant, lorsque la décision favorise un tiers, il y a lieu, pour éviter l'action populaire, que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit en outre être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (ATF 121 II 174 cons. 2b; 120 Ib 51-52 cons. 2a; 119 Ib 183-184 cons. 1c).

b) Ces conditions sont en principe réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct, mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas d'un aéroport par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303). Il en va de même quand l'exploitation de l'installation comporte un certain risque qui, s'il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large rayon géographique (cf. ATF 121 II 176 consid. 2c-d p. 178 ss; 120 Ib 379 consid. 4 p. 385 ss; cf. aussi la jurisprudence concernant la qualité pour recourir de voisins d'une installation de téléphonie mobile: ATF 128 II 168).

c) En l'espèce, la qualité pour recourir de Christof Lauber ne fait aucun doute, dans la mesure où il est propriétaire d'une parcelle sise en bordure de la RC 47d dont la correction/réfection est prévue. Il a ainsi un intérêt direct et personnel à invoquer les nuisances résultant du projet contesté, ainsi que les risques pour sa sécurité et celle des usagers de la route.

3.

Le recourant fait valoir en substance que le projet litigieux, qui consiste en une importante correction de la RC 47d impliquant notamment une modification du tracé de la chaussée, va augmenter les nuisances engendrées par cette route (nuisances sonores, nuisances liées à la poussière et aux projections de gravier) et accroître le risque pour la sécurité des piétons et des usagers de la route. Il sollicite principalement le déplacement de la RC 47d plus au Sud, le long du tracé du chemin de remaniement parcellaire DP 52, et, subsidiairement, la création d'un giratoire au carrefour du Pontet ainsi qu'un mur antibruit sur sa parcelle.

Pour sa part, l'autorité intimée a refusé, tant dans la décision attaquée que dans ses déterminations du 6 juillet 2007 et lors de l'inspection locale du 22 octobre 2007, d'étudier l'alternative proposée par le recourant et de procéder à une étude comparative des solutions envisagées. A cet égard, elle fait valoir que le projet litigieux consiste à assainir complètement un tronçon de route existant et non pas à construire une route nouvelle. A ses yeux, dès lors que des interventions ponctuelles et ciblées sur le tracé préexistant suffisent à atteindre le but recherché - soit la sécurisation du tronçon considéré - il n'y a aucun motif d'envisager la réalisation d'une route nouvelle impliquant notamment un déplacement total du domaine public existant.

4.

La première question à résoudre est celle de déterminer si l'on se trouve en présence des simples travaux de réfection d'une route ou au contraire d'une véritable mesure de planification routière qui dépasse largement les travaux d'assainissement du domaine public. En effet, la procédure applicable à ces deux catégories de travaux ainsi que le pouvoir d'examen du tribunal sont très différents dans les deux cas.

a) Ni la Loi vaudoise sur les routes du 10 décembre 1991 (ci-après : LRou, RSV 725.01) ni son règlement d'application du 19 janvier 1994 (ci-après : RLou; RSV 725.01.1) ni même l'Exposé des motifs de la LRou (cf. BGC automne 1991, 2 A, p. 743 ss et p. 1632 ss) ne précisent ce qu'il faut entendre par travaux de "réfection" ou encore "d'assainissement". Les seules dispositions topiques en la matière sont les art. 3 et 4 RLRou ainsi que l'art. 2 LRou. Elles ont le contenu suivant :

Chapitre II Planification et construction des routes

Art. 3 Dossier d'enquête (art. 13 LR)

1 Les pièces du dossier relatif à l'exécution des travaux sont établies sur la base des normes de l'Union des professionnels suisses de la route. Ce dossier doit comprendre au moins un plan de situation extrait du plan cadastral, avec mention des propriétaires riverains, le profil en long, les profils en travers, un tableau des propriétaires aux droits desquels les travaux porteront atteinte et un descriptif permettant une bonne compréhension du projet.

2 Les travaux d'adaptation et d'entretien sur le domaine public ne sont pas soumis à l'enquête publique.

Chapitre III Entretien des routes

Art. 4 Entretien (art. 20 LR)

1 L'entretien comprend la maintenance et le renouvellement des ouvrages et installations définis à l'art. 2 de la loi, ainsi que le service hivernal".

La définition des ouvrages et installations au sens de l'art. 2 LRou est la suivante:

1 En règle générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas partie de la propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit, les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation.

2 Les ouvrages nécessaires tels que les ponts ou tunnels font également partie de la route, ainsi que les espaces libres supérieurs ou inférieurs à la chaussée."

Quant à la procédure, elle est définie notamment à l'art. 13 LRou :

"1 Les projets de constructions sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant trente jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.

3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les art. 57 à 62 LATC sont applicables par analogie.

4 Pour les plans cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les art. 73 et 74 LATC sont applicables par analogie."

Pour interpréter les notions de travaux de "réfection" et "d'assainissement", il y a lieu de se référer par analogie - compte tenu du renvoi de l'art. 7 de la Loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après : LATC, RSV 700.11), selon lequel les corporations de droit public sont soumises aux prescriptions légales et réglementaires - aux art. 22 de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, ci-après : LAT, RS 700, et 103 LATC qui définissent le champ d'application du permis de construire et à la jurisprudence y relative. L'art. 103 LATC prévoit plus particulièrement, à son al. 1er 1ère phrase, qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Appelée à interpréter de cas en cas la notion de travail subordonné à une autorisation préalable, l'autorité de recours, eu égard aux fins de cette exigence, ne l'a pas restreinte aux bâtiments proprement dits et à leurs parties ou annexes majeures, mais a considéré que la loi soumettait en effet manifestement à une autorisation toutes les opérations - mêmes provisoires (RDAF 1990, 241) - modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation - fût-ce sans travaux -, de volume ou d'aspect de celle-ci (A. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 3ème éd., ad art. 103 LATC, spéc. ch. 1 et les réf. cit.). L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de police des constructions a ainsi soumis à autorisation de construire des modérateurs de trafic (gendarmes couchés) sur le domaine privé étant donné que leur aménagement était soustrait à la LRou (RDAF 1991 p. 83). En revanche, ne sont pas soumis à autorisation les travaux d'entretien de constructions existantes visant à maintenir l'ouvrage dans son état en réparant les atteintes dues au temps ou à moderniser une construction vétuste sans en modifier la nature ou l'affectation (par exemple la pose d'un nouveau revêtement du sol, cf. A. Bonnard, op. cit. spéc. ch. 2.2. à l'art. 103 LATC).

Dans cette hypothèse, il faut toutefois réserver les réglementations communales plus exigeantes ainsi que les travaux, qui même mineurs, touchent à l'aspect extérieur des bâtiments et ceux qui concernent les installations intéressants la sécurité de l'ouvrage ou des personnes (RDAF 1977, p. 259 cité in A. Bonnard, op. cit. spéc. ch. 2.2. à l'art. 103 LATC)

b) Dans le cas présent, les travaux contestés par le recourant portent sur la réfection complète d'un tronçon routier de quelque 2 km. Ils ne se limitent pas à la pose d'un nouveau revêtement de la chaussée, mais prévoient d'importantes corrections du tracé routier (augmentation du rayon d'une courbe, élargissement du profil, réalisation d'un aqueduc, relèvement très conséquent de la chaussée sur plus de 2 m à la hauteur du grand virage entre Le Pontet et La Birenche avec les importants talus que cela suppose, cf. à cet égard les plans d'enquête, etc.). Ces travaux dépassent largement le cadre des travaux d'entretien ou d'assainissement d'un tronçon routier en fin de cycle de vie, lesquels n'ont en principe aucune incidence sur la sécurité routière et des piétons ou sur l'impact visuel des lieux.

A cela s'ajoute le fait que l'autorité intimée a elle-même soumis les travaux litigieux à la procédure de l'art. 13 al. 1 et 4 LRou, plutôt qu'à la procédure "simplifiée" de l'al. 2 de cette même disposition légale. Elle a dès lors implicitement admis que l'on se trouvait bien en présence de travaux qui dépassaient largement l'entretien général et la réfection de la RC 47d et qui avaient le caractère d'une véritable mesure de planification routière. C'est donc à la lumière des art. 10, 11, 13 al. 4 LRou que doit être examinée la procédure relative à cette mesure qui concerne, on le rappelle, une route cantonale.

5.

Selon l'art. 11 LRou, tout projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes. Il doit être soumis aux municipalités des communes intéressées selon la procédure définie à l'art. 73 LATC - modifié le 11 févier 2003 - (art. 13 al. 4 LRou). En bref, après avoir recueilli les déterminations des communes intéressées, le projet est soumis à l'enquête publique de trente jours dans les communes dont le territoire est concerné. A l'issue de cette enquête, la ou les municipalités intéressées transmettent les observations et oppositions au DINF. Ce dernier statue avec plein pouvoir d'examen, par une décision motivée, sur les oppositions dans un délai de huit mois en même temps qu'il se prononce sur le plan et le règlement. Il notifie ses décisions à chaque opposant par lettre recommandée. Ses décisions sont susceptibles d'un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

La modification de l'art. 73 LATC du 11 février 2003 évoquée ci-dessus, qui affectait diverses lois dont la LATC et la LRou, avait pour but de supprimer le recours intermédiaire au département cantonal, ce qui impliquait de conférer au Tribunal administratif un plein pouvoir d'examen, étendu à l'opportunité (BGC janvier-février 2003 p. 6565 à 6572 ; on rappelle qu'en principe, le contrôle de l'autorité judiciaire ne porte que sur la légalité des décisions, comme le prévoit l'art. 36 LJPA). Cette extension au contrôle de l'opportunité déroge à la règle générale de l'art. 36 LJPA mais permet de respecter l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen (BGC précité, p. 6567).

En matière de plan d'affectation cantonaux toutefois, la modification de l'art. 73 LATC évoquée ci-dessus, auquel renvoie l'art. 13 al. 4 LRou, n'étend pas le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public à l'opportunité. Le législateur a apparemment considéré que pour respecter les exigences du droit fédéral, il suffisait que le département statue sur les oppositions avec plein pouvoir d'examen (art. 73 al. 3 LATC; BGC précité p. 6581 et 6571).

6.

a) Comme on vient de le voir, le pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA).

A ce sujet, on rappellera encore, en se référant à un arrêt qui fait le point de la situation (AC.2001.0220 du 17 juin 2004), que dans le cadre de ce pouvoir d'examen limité, le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification. Il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA RE.2001.0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b; voir aussi les arrêts RE.2000.0017 du 14 août 2000, RE.2000.0037 du 18 janvier 2001, RE.1999.0005 du 16 avril 1999, RE. 1999.0014 du 14 juillet 1999, ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui résulte, par exemple, du plan directeur cantonal ou encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE.1992.0127 du 14 mai 2001 et AC.2000.0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC.1994.0156 du 20 janvier 1998).

b) En l'occurrence, le recourant suggère une alternative au projet litigieux, laquelle permettrait, selon lui, de réduire les nuisances notamment sonores subies par les riverains et d'améliorer la sécurité routière. Cette variante consisterait à déplacer la RC 47d plus au Sud, le long du tracé du chemin de remaniement DP 52 et à créer un giratoire au carrefour du Pontet. Cette proposition, à tout le moins celle concernant le déplacement du tronçon routier, aurait reçu l'aval de tous les propriétaires concernés et pourrait s'avérer, toujours aux dires de l'intéressé, moins coûteuse que le projet en cause. En présence de tels arguments, le DINF ne pouvait pas se limiter à retenir que la sécurité serait suffisamment garantie et les nuisances réduites par le projet mis à l'enquête publique. Chargé de procéder à un examen en opportunité, il avait l'obligation d'examiner le bien-fondé du choix de la variante retenue, ce qui impliquait d'analyser les diverses solutions possibles et d'examiner comment ce choix avait été opéré (dans le même sens AC. 2004.0079 du 29 septembre 2004; sur la nécessité d'examiner les variantes dans le cadre d'un contrôle en opportunité, voir AC. 1994.0054 du 7 septembre 1994).

De même, c'est également en vain que l'autorité intimée fait valoir dans ses déterminations du 6 juillet 2007 que des interventions ponctuelles et ciblées sur le tracé existant suffiraient à atteindre le but recherché et que, s'agissant plus particulièrement du carrefour du Pontet, une analyse approfondie de la possibilité d'aménager un giratoire à cet endroit aurait non seulement été faite mais aurait même démontré, à la lumière des critères usuels admis pour ce type d'aménagement, son inadéquation à ce carrefour. En réalité, le département se retranche derrière de nombreuses affirmations dont on peine au demeurant à trouver la justification, sans avoir procédé à une véritable étude approfondie (notamment de la question de l'aménagement d'un giratoire). Par ailleurs, en audience, son représentant a expressément confirmé que le refus de procéder à l'étude d'une variante lors de la réfection d'une route préexistante était une question de principe qui ne souffrait d'aucune exception.

c) En définitive, le tribunal ne peut que constater que l'autorité intimée disposait d'un important pouvoir d'appréciation et il lui appartient d'examiner si elle a excédé ce pouvoir ou en a abusé (art. 36 LJPA). On parle à ce sujet d'excès de pouvoir positif lorsque l'autorité considère à tort bénéficier d'une certaine liberté d'appréciation, ou porte son choix sur une mesure que la loi ne prévoit pas. Il y a excès de pouvoir négatif lorsque l'autorité s'estime liée, alors que la compétence que lui donne la loi est discrétionnaire. Dans ce cas, lorsque la norme confère un certain pouvoir d'appréciation pour que l'autorité puisse tenir compte de circonstances particulières, l'administré a aussi le droit à ce qu l'autorité exerce effectivement ce contrôle (voir dans ce sens AC.1997.0035 du 12 août 1997; GE.2003.0057 du 24 septembre 2003 et les réf. citées, ATF 102 1b 187; RDAF 1994, 145; Pierre Moor, Droit administratif, volume I p. 376).

Or en l'espèce, le département intimé n'est pas entré en matière sur les arguments du recourant qui réclamait l'adoption, à tout le moins l'examen, d'une autre variante. Le département n'a même pas cherché à se renseigner à ce sujet. On se trouve donc en présence d'un cas typique d'excès négatif du pouvoir d'appréciation.

7.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier renvoyé au DINF pour nouvelle décision. Il appartiendra à ce dernier de rendre une nouvelle décision (que le présent arrêt ne préjuge en aucune manière) énonçant les motifs qui la fondent et permettant le cas échéant à l'autorité de recours de statuer en toute connaissance de cause sur la manière dont l'autorité a utilisé son pouvoir d'appréciation.

Les frais resteront à la charge de l'Etat tandis que le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'une société d'assurance de protection juridique, a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).