CDAP - AC.2008.0329 - 2009-07-20 - GOTTOFREY/Municipalité d'Echallens, Service du développement territorial

A.

Jacques Gottofrey exploite à Echallens un domaine agricole de 37,35 hectares consacrés à la production de viande bovine (une cinquantaine de vaches mères, leurs veaux, la remonte et les bêtes à l'engraissement pour un total d'environ 100 bovins) et aux grandes cultures (13,36 ha de céréales dont notamment 3,09 ha de maïs, 1,5 ha de betteraves sucrières et 6, 56 ha de colza).

B.

L'intéressé est propriétaire de la parcelle no 209 du cadastre de la commune d'Echallens, d'une surface de 23'845 m2 (dont 22'285 m2 en pré-champs) et sur laquelle se trouvent deux bâtiments d'habitation portant les nos ECA 1092 et 1093. Ces deux constructions sont éloignées l'une de l'autre de quelques mètres. Le premier bâtiment est une villa familiale de 6,5 pièces - dont 5 chambres à coucher - à laquelle est accolé un studio indépendant; le second bâtiment comporte un logement à vocation agricole de 3,5 pièces. La parcelle susmentionnée, située à quelques centaines de mètres de la zone à bâtir, est colloquée en zone agricole selon le plan général d'affectation de la commune d'Echallens et le règlement communal sur l'aménagement du territoire et des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 1er mars 1991.

Il ressort du dossier que le SAT a autorisé la construction de la villa no ECA 1092 le 18 août 1987, en considérant en substance que ce bâtiment complétait le centre d'exploitation existant et était ainsi conforme à la destination de la zone agricole.

Quant au bâtiment no ECA 1093, il constituait anciennement un garage. Sa transformation en un appartement de 3,5 pièces, destiné à un employé agricole, a également été autorisée par le SAT le 7 juin 1993. L'autorité précisait toutefois ce qui suit (cf. p. 2) :

"(...)

Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement local arrondissement nord-est délivre l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives suivantes :

(...)

Le présent projet peut être considéré comme conforme à la destination de la zone et nécessaire à l'exploitation du domaine agricole. L'autorisation cantonale en vertu des art. 81 et 120 lettre a LATC est délivrée.

Le permis de construire est cependant subordonné à l'inscription préalable d'une charge foncière garantissant l'usage exclusivement agricole des bâtiments sis sur la parcelle no 209 d'Echallens (valeur 100'000.-- / durée 25 ans). Le requérant mandatera à cet effet le notaire de son choix pour qu'il instrument ledit acte (art. 81 LATC, 86 et 87 RATC).

(...)".

La charge foncière évoquée ci-dessus a été inscrite au registre foncier le 27 juillet 1993 sous le no 12'845 ; elle grève la parcelle no 209 en ce sens que son propriétaire est tenu d'utiliser les bâtiments construits à des fins exclusivement agricoles.

C.

En janvier 2006, Jacques Gottofrey a déposé une demande de permis de construire en vue d'agrandir la villa no ECA 1092 et d'y créer deux chambres supplémentaires de 14 m2 chacune. A l'appui de sa demande, il a exposé qu'il vivait dans cette villa avec ses quatre enfants dont il avait la garde (soit Cédric né en 1988, Patricia née en 1990, Marc né en 1994 et Luc né en 1997), qu'après les transformations envisagées, son fils aîné irait occuper le studio y attenant et que depuis le mois de mars 2006, sa compagne, ainsi que les deux filles de cette dernière habitaient avec eux.

La Municipalité d'Echallens (ci-après : la municipalité) a préavisé favorablement le projet le 7 février 2006. Mis à l'enquête publique du 24 février 2006 au 16 mars 2006, le projet susmentionné n'a suscité aucune opposition.

D.

a) Le 3 avril 2006, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures a transmis à la municipalité une synthèse comprenant notamment le refus du Service de l’aménagement du territoire (actuellement le Service du développement territorial, ci-après : SDT) de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors zones à bâtir et un préavis favorable du Service de l'agriculture, dont les contenus respectifs sont les suivants :

« (...)

Le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU2) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.

Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à une autorisation spéciale selon l'art. 120 lettre a LATC.

Sur les travaux envisagés, notre service se détermine de la manière suivante :

1. SITUATION

- Le projet consiste à agrandir (+36 m2) la villa existante construite en 1988 afin de créer deux nouvelles chambres pour les filles de la compagne de l'exploitant.

- L'exploitation comporte actuellement trois logements (un appartement de 6,5 pièces pour l'exploitant = 190 m2 de SPBH) / un studio utilisé par le fils de 18 ans de l'exploitant = 31 m2 de SPBH / un logement d'employé de 3,5 pièces = 99 m2). Les surfaces brutes de plancher habitables totales sont donc d'environ 320 m2.

- Le logement admis pour un employé, qui a été entrepris dans une ancienne dépendance, a été autorisé en 1993. L'autorisation délivrée pour la création de ce logement a été subordonnée à l'inscription d'une charge foncière (valeur CHF 100'000.00) afin de garantir son usage exclusivement agricole. Ce logement est aujourd'hui utilisé par des personnes actuellement à la recherche d'un emploi et qui s'occupent par ailleurs de l'entretien autour de la ferme.

2. EXAMEN DU PROJET

Sur la base des dispositions légales (art. 16a LAT et 34 al. 3 OAT), la possibilité d'agrandir ou de créer un logement en zone agricole existe uniquement pour les logements indispensables à une entreprise agricole.

Dans le cas présent, il ressort du préavis du Service de l'agriculture que l'exploitation de M. Jacques Gottofrey peut effectivement être considérée comme une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi sur le droit foncier rural (LDFR).

Se pose dès lors la question de savoir si l'extension du logement de l'exploitant, en tenant compte des surfaces brutes de plancher utiles et des logements déjà existants sur le domaine répond à des besoins objectivement fondés et indispensables au fonctionnement de l'entreprise agricole.

Suite aux informations complémentaires transmises par le requérant, notre service constate aujourd'hui que le logement entrepris dans l'ancienne dépendance n'est plus utilisé par des employés agricoles. En tout état de cause, notre service relève que pour ce type d'exploitation agricole, sans bétail laitier et sis à proximité de la zone à bâtir (environ 200 mètres), une habitation pour des employés n'est pas indispensable selon les dispositions légales et la jurisprudence en la matière (ATF du 21 juin 1999).

Dès lors, la surface brute de plancher utile existante devant être prise en compte pour permettre de loger la famille de l'exploitant et de son amie est d'environ 320 m2. Or, une telle surface doit aisément permettre de loger la famille de l'exploitant (3 adultes et 5 enfants). En effet, un avis communiqué par l'Office fédéral du développement territorial (ODT) indique que la surface brute de plancher utile pour le logement de l'exploitant, y compris pour le bureau d'exploitation, est d'environ 180 m2 (pour 2 adultes et 2 enfants). Lorsque deux familles paysannes vivent sur l'exploitation (parents ayant travaillé sur l'exploitation et fils reprenant l'exploitation, soit en moyenne 4 adultes et 2 enfants) cet avis mentionne une surface d'environ 280 m2 (180 m2 pour l'exploitant principal + 100 m2 pour les parents exploitants). Lorsque trois générations (fils, parents, grands-parents) habitent sur une exploitation, la surface admissible est quant à elle d'environ 320.00 m2 (soit en moyenne pour 6 adultes et 2 enfants).

En conclusion, il ressort que les surfaces brutes de plancher utiles existantes sur l'exploitation aujourd'hui, dans la villa et la dépendance, sont manifestement suffisantes pour permettre de loger l'ensemble de la famille de l'exploitant. En conséquence, une extension des surfaces habitables ne peut pas être admise.

Dès lors, le Service de l'aménagement du territoire se voit dans l'obligation de refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise pour ce projet d'agrandissement.

(...) ».

b) Par décision du 20 juin 2006, la municipalité a informé Jacques Gottofrey qu'elle n'était pas en mesure de lui délivrer le permis sollicité. Constatant en outre que les travaux de transformation refusés avaient déjà débuté, elle a sommé l'intéressé, par courrier du 21 juin 2006, de les interrompre avec effet immédiat. A cette occasion, elle l'a rendu attentif aux sanctions pénales auxquelles il s'exposait s'il n'obtempérait pas (art. 292 CP) et au risque qu'il courrait de devoir démolir les travaux exécutés sans droit (art. 130 LATC).

E.

Jacques Gottofrey a recouru au Tribunal administratif le 11 juillet 2006 contre les deux décisions susmentionnées. A l'appui de son recours, il exposait en substance que son fils aîné était en formation en vue d'obtenir un CFC d'agriculteur, qu'il avait terminé ses deux années d'apprentissage pratique à l'extérieur et travaillait dorénavant sur le domaine. L'amie du recourant et les deux filles de cette dernière vivaient également sous son toit depuis mars 2006. Enfin, sa mère, qui disposait d'un appartement à Echallens, se trouvait à l'hôpital et il n’était pas exclu, compte tenu de son état de santé, qu'elle revienne habiter avec lui. S'agissant plus particulièrement du projet d'agrandissement, le recourant faisait valoir qu'il avait été conçu de manière à ce que les volumes supplémentaires fussent parfaitement intégrés au bâtiment existant. Il concluait à l'annulation des décisions attaquées et à la délivrance du permis sollicité.

F.

Le tribunal a procédé à une inspection locale le 22 janvier 2007. A cette occasion, il a été constaté que les aménagements litigieux étaient achevés, malgré l'avis notifié par la municipalité au recourant le 21 juin 2006 le sommant de cesser tous travaux. Interrogé à ce sujet, le recourant a notamment exposé avoir décidé, compte tenu des tensions existant entre les enfants, de débuter l'aménagement litigieux en juin 2006 alors qu'il était sans nouvelle de sa demande de permis de construire. A réception de la décision négative, il les a poursuivis dans le but de ne pas conserver indéfiniment sa villa en chantier et tout en étant pleinement conscient du risque de devoir, le cas échéant, démolir les transformations faites sans autorisation.

G.

Par arrêt du 1er mai 2007 (AC.2006.0153 ; ci-après : l’arrêt), le Tribunal administratif (dès le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a rejeté le recours et confirmé les décisions entreprises. Cet arrêt n’a pas fait l’objet d’un recours.

H.

Le 28 novembre 2008, la municipalité a enjoint Jacques Gottofrey de démolir ce qui avait été construit sans autorisation et de rétablir la situation préexistante dans un délai au 30 septembre 2009. Elle précisait qu’à défaut, il s’exposait à une exécution par substitution et aux sanctions prévues à l’art. 292 CP.

I. Jacques Gottofrey a recouru contre cette décision le 16 décembre 2008 en concluant, principalement à sa réforme, en ce sens que la municipalité renonce purement et simplement à ordonner l’exécution de l’arrêt et, subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision. Il a requis « une inspection locale aux fins de procéder à une pesée concrète des intérêts en présence ».

J. Le recourant s’est acquitté en temps utile de l’avance de frais requise.

K. L’autorité intimée a déposé sa réponse le 26 février 2009 en concluant implicitement au rejet du recours. Elle relève cependant que l’exécution par le recourant de travaux avant même la délivrance d’un permis de construire en sachant que celui-ci allait probablement lui être refusé ne constitue pas selon elle un intérêt public suffisamment important pour justifier la démolition en regard du dommage privé que celle-ci occasionnera pour l’intéressé. Le SDT a produit ses déterminations le 5 mai 2009 en concluant au rejet du recours.

L. Invité par la juge instructrice à se déterminer après le dépôt des écritures des autorités intimée et concernée, le recourant n’a pas procédé dans le délai imparti.

M. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.

N. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.