CDAP - AC.2010.0286 - 2011-07-29 - KELLER-ABAZI, ABAZI, WETTSTEIN c/Municipalité d'Arnex-sur-Nyon

1.

Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Sacir Abazi et Anick Keller Abazi, propriétaires du lot de PPE n° 227-1, ont manifestement qualité pour recourir. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la qualité pour agir de tous les consorts.

2.

Il sied en premier lieu de circonscrire l'objet du litige. La décision querellée est celle de la Municipalité d'Arnex-sur-Nyon du 24 août 2010, refusant aux recourants l'octroi d'une dérogation pour la construction d'une piscine sur la parcelle n° 14. La lettre de la municipalité du 11 juin 2010 n'a pas été contestée par les recourants. Qu'elle constitue ou non une décision – cette question peut rester ouverte –, elle ne fait pas l'objet du présent recours et le tribunal ne se prononcera pas sur son contenu.

L'objet du pourvoi n'est pas à proprement parler un refus de mise à l'enquête, mais bien une décision négative sur le fond. Les conclusions des recourants concernent quant à elles autant le fond du litige (octroi d'une dérogation) que de procédure (demande de mise à l'enquête publique). Cependant, dans l'exposé de leurs moyens, ils n'élèvent aucun grief au sujet de l'enquête publique. Le tribunal de céans applique toutefois le droit d'office. Les parties ont été interpellées lors de l'audience du 29 juin 2011 sur l'existence éventuelle d'une violation des règles liées à la procédure de permis de construire. Cette question doit être examinée en premier lieu.

3.

a) Selon l'art. 109 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours. En d'autres termes, une demande de permis de construire doit faire l'objet d'une enquête publique, sous réserve d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [RLATC; RSV 700.11.1]). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de cette procédure. L'enquête publique constitue une élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente : comme indiqué ci-dessus, cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (Commission cantonale de recours en matière de construction [ci-après :CCRC], prononcé n° 2863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé n° 6'878 du 2 avril 1991; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC - même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus (cf. prononcé CCRC n° 5'447 du 10 décembre 1987; AC.2006.0151 du 18 mars 2008 consid. 2e).

En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (prononcé n° 2'863 déjà cité; AC.2005.0099 du 23 août 2006 consid. 3; AC.2005.0075 du 7 septembre 2005 consid. 4).

b) En l'occurrence, la municipalité a refusé de délivrer un permis de construire sans soumettre préalablement le projet à l'enquête publique. Elle ne prétend pas que les conditions de forme de la demande n'étaient pas respectées. Interpellé lors de l'audience du 29 juin 2011, le conseil de la municipalité a expressément déclaré que le projet était manifestement contraire à la réglementation. C'est ce qu'il convient d'examiner en premier lieu, étant précisé que la question n'est pas de déterminer si la construction d'une piscine doit être autorisée, mais uniquement d'apprécier si, au vu des règles applicables, le projet n'était manifestement pas admissible.

aa) Le RPQ ne contient aucune disposition réglant explicitement la question de la construction de piscines dans le quartier, de sorte qu'il faut se reporter à des dispositions du RPQ formulées en termes généraux. L'art. 2.2 RPQ dispose :

"2.2 Aire de verdure, surface peu ou pas bâtie à prédominance végétale ou seules les réalisations suivantes peuvent être autorisées :

- des aménagements de surface d'intérêt public ou collectif à l'exclusion de places de stationnement pour véhicules ;

- des aménagements paysagers, y compris des petites constructions de jardin non-habitables. Les toitures plates sont autorisées."

Le conseil des recourants a déclaré, lors de l'audience du 29 juin 2011, qu'il ne soutenait pas que la construction d'une piscine était conforme à l'art. 2.2 RPQ. Cela étant, il sied de rappeler que, dans un premier temps, Marc Wettstein avait déposé une demande de permis de construire ne comportant pas de demande de dérogation. Les recourants ont donc, selon toute évidence, modifié leur point de vue concernant la réglementarité de l'ouvrage en question. Quoi qu'il en soit, l'art. 2.2 RPQ n'exclut pas, par principe, toute construction dans l'aire de verdure. Le premier paragraphe dispose en effet que cette surface doit rester "pas ou peu bâtie", mais énumère limitativement les réalisations autorisées. Il n'est pas évident qu'une piscine, qui emporte excavation du terrain, répond à la définition d'aménagement de surface (art. 2.2 § 2), mais celle des recourants ne présente en tout cas pas un intérêt public ni collectif, puisqu'elle n'est pas destinée à servir à d'autres personnes que les époux Keller-Abazi. Elle ne peut donc clairement pas être autorisée en vertu de l'art. 2.2 § 2 RPQ. Il est douteux qu'une piscine puisse être assimilée à un "aménagement paysager" (art. 2.2 § 3), mais il s'agit d'une notion indéterminée, qui plus est passablement large, puisqu'une petite construction de jardin non habitable à toiture plate – la municipalité donne l'exemple d'une cabane de jardin destinée à entreposer du matériel (cf. réponse de la municipalité du 29 décembre 2010 p. 6) –, qu'on ne qualifierait pas forcément non plus au premier abord d'aménagement paysager, entre dans cette définition. Ces quelques considérations jettent déjà un doute sur le caractère manifestement non réglementaire du projet au regard de l'art. 2.2 § 3 RPQ. L'art. 4.1 RPQ ne renseigne pas sur l'admissibilité du projet. Certes, il dispose, en substance, que la surface des aires de verdure est traitée sous forme de jardin ou de verger, mais l'art. 2.2 RPQ garde sa portée spécifique.

bb) Les recourants se prévalent des art. 11.4 ("DEROGATIONS") et 4.7 ("DEPENDANCES") du règlement général sur les constructions et l'aménagement du territoire du 16 juin 2003.

aaa) L'art. 1.2 RPGA prévoit que les règles qu'il contient s'appliquent à l'ensemble du territoire communal, à défaut de règles spéciales résultant de plans de quartier ou de plans partiel d'affectation. Le RPQ fait écho à cette disposition à son art. 1, qui cite, à titre de référence, le "Règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 16 juin 2003, qui demeure applicable sous réserve des dispositions suivantes. […]". On en déduit que le RPQ n'est pas exhaustif et que l'application subsidiaire du RPGA n'est pas d'emblée exclue. Reste à déterminer si, en matière de construction de piscines et d'octroi de dérogations, le RPQ est complet ou lacunaire. Les recourants, puisqu'ils invoquent des règles du RPGA, soutiennent implicitement que le RPQ n'épuise pas la matière. La municipalité, pour sa part, soulève cette question dans sa réponse du 29 décembre 2010, mais laisse au tribunal le soin de trancher la portée du renvoi.

Le RPQ ne contient aucune disposition générale concernant la possibilité de construire des dépendances ou l'octroi de dérogations. Tout au plus l'art. 2.4 RPQ envisage-t-il la création de dépendances dans l'aire publique, mais il s'agit d'une règle ponctuelle. Il est difficile de déterminer si l'absence de règle générale concernant les dépendances et l'octroi de dérogations relève du silence qualifié ou de la véritable lacune. Toujours est-il que la question se pose et qu'on ne saurait exclure péremptoirement un renvoi du RPQ au RPGA à ce sujet.

bbb) L'art. 11.4 RPGA a la teneur suivante :

"DEROGATIONS

11.4

A titre exceptionnel et dans les limites de la législation cantonale, la municipalité peut déroger aux dispositions du présent document notamment :

- lorsqu'il importe de tenir compte d'une situation existante et de cas non prévus par la réglementation

- lorsque la sauvegarde d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment qui présente une valeur architecturale ou historique nécessite des dispositions particulières

- lorsqu'il s'agit de régler, pour un temps déterminé, le cas d'un statut provisoire

- lorsque l'application stricte d'une mesure d'aménagement empêche la réalisation d'une solution architecturale intéressante à dire d'expert

- lorsque la réalisation d'une construction ou d'une installation d'utilité publique ou d'intérêt général nécessite des mesures appropriées."

Les recourants semblent considérer que l'art. 11.4 RPGA est une disposition d'application de l'art. 85 LATC. La municipalité, se référant à l'arrêt AC.2010.0174 du 30 août 2010 consid. 3b, estime quant à elle que l'art. 11.4 RPGA est fondé sur l'art. 6 al. 2 LATC.

L'arrêt cité discute certes l'application d'une disposition réglementaire dont la formulation est identique à celle de l'art. 11.4 RPGA, mais ne tranche pas la question de la base légale de ladite disposition. Il n'est pas nécessaire de déterminer précisément la nature du fondement légal de l'art. 11.4 RPGA. On se bornera à constater que, manifestement, le projet de construction ne peut bénéficier d'aucune des exceptions prévues à l'art. 11.4 RPGA. Il n'est pas question de tenir compte d'une situation existante ou d'un cas non prévu par la réglementation; aucun bâtiment ou partie de bâtiment ne présente une valeur architecturale ou historique, etc. Cependant, la liste des exceptions de l'art. 11.4 RPGA n'est pas exhaustive, ce que révèle l'adverbe "notamment". Des dérogations peuvent donc être accordées pour une cause indéterminée. Cette possibilité ne trouve pas son fondement dans l'art. 6 al. 2 LATC, qui permet au législateur de prévoir un régime juridique dérogatoire – ou secondaire – défini par des règles générales et abstraites (AC.2002.0229 du 12 mai 2003 consid. 3a/aa). En effet, par définition, si la dérogation est accordée pour une cause indéterminée, c'est qu'elle ne se rapporte pas à des critères définis par des règles générales et abstraites. L'utilisation de l'adverbe "notamment" ouvre une possibilité de dérogation qui ne peut être fondée que sur la "clause échappatoire" (AC.2002.0229 du 12 mai 2003 consid. 3a/aa) de l'art. 85 LATC, dont il sied dès lors d'examiner les conditions d'application.

ccc) L'art. 85 LATC est formulé en ces termes :

"Art. 85 Dérogations dans la zone à bâtir

a) Principe

1 Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.

2 Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières."

L'autorité qui statue sur une demande de dérogation doit respecter certains principes : tout d'abord, elle n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir d'appréciation (ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et elle sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence d'une situation spéciale (ATF 107 Ia 214 ss; DFJP OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 No 6 et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances (Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction, règles et exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983). Enfin, la dérogation doit s'inscrire dans le processus de planification défini par le droit fédéral selon lequel la destination du sol est fixée par les plans d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT); une dérogation, qui, par son importance, aurait pour effet de fixer de nouvelles règles d'affectation du sol dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire violerait l'art. 2 LAT, même si elle était justifiée par des circonstances objectives ou si elle répondait à un intérêt public (voir arrêt AC.2005.0045 du 6 juin 2006; AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 1b, voir aussi ATF 116 Ib 53 consid. 3a).

En l'occurrence, l'octroi d'une dérogation n'est pas forcément contraire aux buts recherchés par la loi. L'art. 2.2 RPQ ne consacre pas l'inconstructibilité des aires de verdure, lesquelles peuvent être occupées par des "petites constructions de jardin non-habitables" dont l'impact visuel, à surface au sol équivalente, serait indéniablement plus important que celui d'une piscine. Des murets en maçonnerie, qui réduiraient le dégagement offert par les aires de verdure, peuvent également être érigés (art. 4.1 RPQ). Les intérêts publics importants qui pourraient être touchés en cas de construction d'une piscine ne sont pas évidents. Il est plus probable que les intérêts de tiers soient touchés, mais ils sont à mettre en balance avec l'intérêt privé des recourants. L'enquête publique, d'ailleurs obligatoire pour les demandes de permis de construire comportant une demande de dérogation (art. 85a LATC et 72d al. 2 RLATC), permettrait de renseigner la municipalité à ce sujet. Quant au risque de définir une nouvelle utilisation du sol en violation de l'art. 2 LAT, il n'est pas patent. Une dérogation, dès lors qu'elle est accordée en fonction de la particularité du cas, n'emporte pas automatiquement octroi systématique d'autres dérogations. Enfin, la dérogation peut être assortie de charges et conditions, qu'il appartiendrait, le cas échéant, à la municipalité de définir; ces éléments pourraient permettre de diminuer l'impact négatif de l'ouvrage projeté – le conseil des recourants se déclarait d'ailleurs, lors de l'audience du 29 juin 2011, ouvert à la discussion s'agissant des dimensions de la piscine et des aménagements qui pouvaient être faits – et de rendre moins attractive, pour d'autres propriétaires, la demande d'octroi d'une semblable dérogation.

Il n'apparaît dès lors pas qu'une dérogation ne pourrait manifestement pas être accordée.

c) Comme un doute - même ténu - subsiste quant à la possibilité de construire une piscine dans l'aire de verdure, qu'il n'est pas évident que le RPGA ne s'applique pas à titre subsidiaire et que l'octroi d'une dérogation n'est pas d'emblée exclu, on ne peut pas considérer que le projet querellé est manifestement contraire à la réglementation. La municipalité ne pouvait donc pas rendre une décision négative sur le fond avant de soumettre la demande de permis de construire à l'enquête publique. L'argument selon lequel la municipalité n'aurait de toute façon pas délivré de permis de construire est sans pertinence au vu de la jurisprudence exposée ci-dessus; une mise à l'enquête s'imposait malgré cela, ne fût-ce que pour permettre à la cour de céans de statuer en toute connaissance de cause. Enfin, refuser la mise à l'enquête pour éviter que la municipalité intervienne en qualité d'opposante et d'autorité appelée à statuer (cf. procès-verbal d'audience du 4 juillet 2011, p. 1) est inadmissible. Il est louable de tenter d'éviter les conflits d'intérêts, mais la solution choisie par la municipalité revient à éluder le problème - et non le résoudre - en faisant prévaloir par avance son intérêt propre, ce qui relève de la pure partialité. Par ailleurs, il n'est pas exclu, selon la jurisprudence, qu'une municipalité, qui exerce des fonctions diverses, intervienne en tant que juge et partie (AC.2009.0182 du 5 novembre 2010 consid. 2a; AC.2007.0244 du 15 janvier 2009 consid. 9; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3).

La décision de la municipalité doit donc être annulée.

d) Dès lors qu'il n'est pas manifeste, au vu des dispositions précitées, que la création d'une piscine est contraire au règlement, il n'est pas nécessaire de déterminer si le projet pourrait être autorisé en application de l'art. 4.7 RPGA.

e) Quand bien même la municipalité a d'ores et déjà très clairement annoncé sa position, il est prématuré de statuer sur le fond (cf. AC.2005.0075 du 7 septembre 2005 consid. 5). Le tribunal n'est pas en mesure de trancher l'objet du litige faute de connaître les éventuelles réactions de tiers intéressés, notamment sur la question de l'octroi d'une dérogation. Il convient d'inviter la municipalité à soumettre sans tarder le projet des recourants à l'enquête publique, à moins que ceux-ci ne souhaitent le modifier préalablement, et pour autant que soient remplies les autres conditions de recevabilité de la demande, notamment celles relatives aux signatures qu'elle doit comporter (art. 108 LATC et 73 RLATC), étant précisé que la parcelle n° 14 est une parcelle en copropriété au sens des art. 646 à 651 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). On se permettra de faire remarquer, à ce propos, que le contenu de la demande du 21 mai 2010, qui désigne Marc et Fabienne Wettstein comme propriétaires de parcelles nos 14 et 227, est manifestement faux; les époux Keller-Abazi avaient en effet acquis la propriété de la parcelle n° 227-1 le 18 mai 2010.

4.

La municipalité a requis l'audition en qualité de témoin de Monique Berney et les recourants celle de Thierry Genoud. Le tribunal ne donnera pas suite à ces requêtes, dès lors que le résultat des mesures d'instruction demandées n'est pas susceptible de modifier l'issue du litige. En substance, le présent arrêt examine si la construction d'une piscine dans l'aire de verdure est ou non manifestement contraire aux dispositions légales applicables; il s'agit d'une question de droit. Les éléments de fait que pourraient apporter les témoins ne sont à cet égard pas déterminants. Leur appréciation juridique ne lie quant à elle pas la cour. Leur audition est dès lors superflue.

5.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis, la décision de la Municipalité d'Arnex-sur-Nyon du 24 août 2010 annulée et la demande de permis de construire mise à l'enquête publique, sous réserve des modifications que souhaiteraient lui apporter les recourants et pour autant que les conditions de recevabilité de la demande quant à la forme soient remplies, ce qu'il appartiendra à la municipalité de contrôler. Les frais de justice, par 2'500 fr. (art. 46 al. 3 LPA-VD et 4 al. 1 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [TFJAP; RSV 173.36.5.1]), doivent mis à la charge de la municipalité, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celle-ci devra également verser des dépens - dont le montant est arrêté à 2'000 fr. - aux recourants, qui ont mandaté un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 55 LPA-VD).

Il est rappelé que le présent arrêt, s'il tranche la question - en le réfutant - du caractère manifestement non réglementaire du projet de construction, ne se prononce pas sur la licéité du projet et le droit à l'octroi d'une dérogation.