CDAP - AC.2011.0192 - 2012-03-14 - GIRARDET/Service du développement territorial, Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Bex

1.

La décision attaquée ordonne la démolition et l’évacuation du garage et du couvert attenant, ainsi que celles des abris pour ânes et du wagon de l’AOMC. L’ordre de remise en état comporte aussi l’interdiciton de toute activité para-hôtelière et la suppression d’un des WC-douche du rez inférieur et d’une salle de bain du rez supérieur.

a) Selon l’art. 105 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) la municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; AC.1992.0046 du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août 2005). Mais la seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si cet ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables (arrêt AC.2008.0268 du 24 février 2010, voir aussi RDAF 1979 p. 231). En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448).

b) L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis, et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée, n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 la 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255). Ces différentes conditions ne sont pas cumulatives, mais alternatives, comme le confirme les termes « ou encore » précédant la dernière de ces conditions (arrêt AC.2009.0270 du 30 décembre 2011).

c) Il convient donc d’examiner en premier lieu si les travaux en cause sont compatibles avec les dispositions légales régissant ces constructions, pour déterminer ensuite, le cas échéant, si un ordre de démolition peut se justifier. Le tribunal va donc examiner dans un premier temps la question de la reconstruction du garage (consid. 2) avec son empiètement sur la distance à la lisière (consid. 3) pour déterminer ensuite si les abris pour ânes sont ou non admissibles (consid. 4) et analyser dans quelle mesure le changement d’affectation pourrait ou non être autorisé (consid. 5) et enfin la condition du respect des exigences majeures de l’aménagement du territoire (consid. 6).

2.

Reconstruction du garage

La parcelle n° 4'111 est comprise dans la zone intermédiaire III du plan général d’affectation de la Commune de Bex, et elle est située donc hors des zones à bâtir. L’examen de la conformité des travaux litigieux doit ainsi s’effectuer par rapport aux règles fixant les dérogations admissibles à l’exigence de la conformité à l’affectation de la zone pour les constructions situées hors des zones à bâtir, soit en l’espèce l’art. 24c de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).

a) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire; OAT; RS 700.1). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398). En l’espèce, le garage (ECA n° 3450) a été autorisé en 1968 et sa destination est devenue contraire à l’affectation de la zone dès le 1er juillet 1972 de sorte qu’il peut être mis au bénéfice des dispositions de l’art. 24c LAT.

b) L'art. 42 OAT précise les conditions auxquelles des modifications peuvent être apportées aux constructions pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable. Ainsi, l'identité de la construction et de ses abords doit être respectée pour l'essentiel; les améliorations de nature esthétique étant admises (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3 première phrase). Selon la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit (ancien art. 24 al. 2 LAT), applicable également au nouveau droit (ATF 127 II 215 consid. 3b p. 219), l'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a p. 218 s., 123 II 256 consid. 4 p. 261 et les arrêts cités). L'identité n'est en tous cas pas respectée si à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable est augmentée de plus 60 % (art. 42 al. 3 let. a OAT). De même, si un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, l'agrandissement total ne peut excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié (art. 42 al. 3 let. b OAT).

Les règles relatives à l'ampleur admissible des agrandissements ont été modifiées lors de la révision partielle de l'OAT en 2007 (RO 2007 3641). S'agissant des agrandissements effectués au moins en partie à l'extérieur du volume bâti existant, la limitation litigieuse de 30 % prescrite à l'ancien art. 42 al. 3 let. a OAT (RO 2000 2061) a été maintenue à l'art. 42 al. 3 let. b OAT, en vigueur depuis le 1er septembre 2007. Le nouveau texte énonce désormais clairement que les agrandissements doivent être réalisés à l'intérieur du volume bâti existant quand cela est possible et peut être exigé. Il convient en effet d'éviter de provoquer des atteintes supplémentaires au territoire et à l'environnement (cf. Office fédéral du développement territorial ARE, Explications relatives à la révision de l'OAT du 4 juillet 2007, Berne 2007, p. 8).

c) Par ailleurs, l’art. 24c al. 2 LAT prévoit expressément que l’autorité peut autoriser la reconstruction des constructions qui ne sont plus conformes à la destination de la zone. La réglementation de l’art. 24 al. 2 aLAT, reprise par l’art. 24c LAT sur ce point, permet la reconstruction des bâtiments, qu’ils aient été détruits volontairement ou contre le gré du propriétaire (ATF 127 II 209 consid. 3c p. 213-214). Mais la reconstruction d'un bâtiment en vertu de l’art. 24c LAT - auparavant de l'art. 24 al. 2 aLAT - n'entre en considération que si ce bâtiment était encore utilisable conformément à son affectation et que son utilisation réponde toujours à un besoin. Une reconstruction est à exclure lorsque les bâtiments sont abandonnés depuis longtemps ou lorsqu'ils sont en ruines (ATF 127 II 209 consid. 3a, JdT 2002 I 682 et les références citées; ATF 1A.13/2004 du 14 avril 2004 consid. 3.1; ATF 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). En outre, la construction de remplacement doit conserver dans les grandes lignes le volume et l’affectation de l’ouvrage initial. Cela signifie qu’un agrandissement par rapport au volume de l’ancienne construction est possible si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel et que les modifications restent dans les limites d’une transformation partielle (ATF 113 Ib 314 consid. 3a). L’art. 43 al. 4 OAT reprend pour l’essentiel les mêmes conditions que celles fixées par la jurisprudence.

d) L’autorité intimée a estimé que le garage ne respectait pas les critères applicables aux reconstructions et que des motifs de convenance personnelle ou d’esthétique ne justifiaient pas la reconstruction. Elle a considéré aussi que la reconstruction du garage ne pouvait être admise comme une dépendance au chalet principal (ECA n° 1904) pour le motif que le mazot existant (ECA n° 1903) constituait déjà une dépendance, même si ce dernier avait été construit légalement, car le droit fédéral n’avait pas pour but de multiplier les constructions non-conformes à la destination de la zone. Toutefois, les conditions fixées par la jurisprudence (ATF 127 II 209 consid. 3a p. 212) et par l’art. 42 al. 4 OAT pour autoriser une reconstruction semblent réunies en l’espèce. Les photographies récentes du garage montrent qu’il était encore utilisé conformément à sa destination avant la réalisation des travaux de reconstruction, et le garage répond toujours aux besoins du chalet principal en places de stationnement. Une reconstruction n’apparaît donc pas exclue par la jurisprudence si les autres conditions requises sont réunies, soit en particulier le respect de l’identité du bâtiment selon les critères de l’art. 42 al. 3 OAT.

A cet égard, les plans de la demande de permis de construire pour le projet de garage avec stabulation, comportent un relevé du garage existant (dessiné avec un trait jaune) qui présentait une largeur d’environ 5.00 m sur une longueur de 5.20 m. avec une hauteur de 2.50 m. à l’entrée et une toiture en pente qui redescend à une hauteur de 2.00 m. à l’arrière. L’entrée du garage donnait sur le côté ouest ce qui avait nécessité la création d’un chemin d’accès sur la parcelle voisine n° 4’105 jusqu’en limite de la lisière forestière. Les photographies au dossier montrent une structure métallique passablement atteinte par la corrosion sur l’entrée ouest, une toiture ondulée; le recourant mentionne aussi l’existence d’une structure comportant des éléments en amiante. Le nouveau garage reconstruit sans autorisation présente une structure en bois avec les dimensions au sol de 6.00 m. par 6.00 m. L’implantation du garage est légèrement abaissée (environ 80 cm.) pour permettre une entrée et un accès direct par le sud, ce qui a pour effet de supprimer le chemin d’accès empiétant sur la parcelle voisine n° 4'105, le long de la lisière. Le nouveau garage présente une volumétrie générale comparable à celle du précédent; en particulier, la pente de la toiture est identique avec une hauteur légèrement plus élevée (3.00 m. au point le plus haut et 2.50 m. au point le plus bas). L’emprise au sol du nouveau garage augmente de 10 m2 (26 m2 à 36 m2), ce qui correspond à une augmentation de 38% de la surface existante. Seule une extension de 7.8 m2 respecterait la proportion d’agrandissement admissible de 30%. L’agrandissement excède donc légèrement la proportion de 30% fixée par l’art. 42 al. 3 let. b OAT, mais cette limite quantitative ne doit pas être appréciée seulement en fonction de la surface du seul garage, mais bien de l’ensemble formé par le chalet principal et sa dépendance.

Sur ce point, l’autorité intimée mentionne dans la décision attaquée un potentiel d’agrandissement de 18.7 m2 en précisant que ce potentiel serait déjà absorbé par l’appentis nord de 33.2 m2. Mais cet appentis a été démoli après que la décision attaquée a été rendue de sorte que le potentiel d’agrandissement de 18.7 m2 subsiste. Par ailleurs, le garage reconstruit présente plusieurs améliorations par rapport au garage existant. Tout d’abord, son ouverture est orientée au sud et permet de libérer toute la surface d’accès sur la parcelle voisine qui empiétait fortement dans la zone de la lisière. Ensuite, les matériaux utilisés (structure et parois en bois massif) présentent une meilleure qualité d’intégration, tout comme l’implantation légèrement abaissée. Le tribunal ne peut exclure que la condition relative au maintien de l’identité du bâtiment, telle qu’elle est formulée à l’art. 42 al. 1 OAT soit respectée, dès lors que les améliorations de nature esthétique sont aussi admises par cette disposition (voir consid. 7).

3.

Dérogation à la distance à la lisière.

En outre, le nouveau garage reconstruit, tout comme le garage existant, se trouve à moins de dix mètres par rapport à la lisière, selon la délimitation du 20 mai 2005. Il convient donc d’examiner la conformité du garage sous l’angle de la législation forestière.

a) Selon l’art. 5 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LvFo; RSV 921.01), l’implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite (al. 1); toutefois, des dérogations sont possibles (al. 2) lorsque la construction ne peut être édifiée ailleurs qu’à l’endroit prévu (let. a); l’intérêt à sa réalisation l’emporte sur la protection de l’aire forestière (let. b); il n’en résulte pas de sérieux dangers pour l’environnement (let. c) et l’aménagement des zones limitrophes répond aux conditions de l’art. 6 LvLFo (let. d). Cette dernière disposition prévoit que l'accès du public à la forêt et l'évacuation des bois doivent en principe être garantis.

b) En outre, l’espace inconstructible des 10 mètres à la lisière forestière est une zone de transition qui constitue un milieu favorable à la faune et à la flore. Une lisière de forêt présente en effet un intérêt important du point de vue de la protection de la nature. La lisière est une structure de transition entre l’habitat typiquement forestier et celui des espaces de prairies ou ruraux; elle est plus riche en espèces que l’intérieur même de la forêt et présente ainsi un remarquable potentiel de diversité biologique (John Aubert, La protection des lisières en droit fédéral et en droit vaudois, in RDAF 1998 I p. 2). La lisière peut ainsi répondre à la notion de biotope d’importance locale ou régionale au sens des l’art. 18 al. 1bis et 18b de la loi fédérale sur la protection de la nature du 1er juillet 1966 (LPN ; RS 451); elle fait partie en effet des milieux qui jouent un rôle important dans l’équilibre naturel et présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses, comme c’est le cas pour les haies vives (John Aubert, op. cit. in RDAF 1998 I p. 22-23). C’est la raison pour laquelle le Centre de conservation de la faune et de la nature soumet les travaux prévus dans l’espace de protection des lisières défini par les art. 17 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 9211.0) et 5 al. 1 LvFo, à l’autorisation spéciale prévue par les art. 4a de la loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) et 22 de la loi sur la faune du 28 février 1989 (LFaune; RSV 922.03), en plus de l’autorisation dérogatoire du département en charge du Service des forêts, de la faune et de la nature prévue par l’art. 5 al. 2 LvFo, s’agissant d’un biotope au sens des art, 18 al. bis et 18 b LPN.

Pour statuer sur une demande de dérogation, l’autorité doit comparer l'intérêt public au maintien de la distance de 10 m visant à protéger la forêt et l'intérêt privé du particulier à l'octroi de cette dérogation. La jurisprudence a précisé à cet égard que l'intérêt public à la conservation de la forêt revêtait en principe une importance prépondérante aux seuls intérêts de convenance personnelle des particuliers (arrêt TA AC.2001.0090 du 27 mai 2002). C'est dans le cadre d'une pesée complète de tous les intérêts en présence qu'il convient donc de déterminer si l'octroi de la dérogation se justifie. Par exemple, le tribunal a jugé admissible une dérogation à la distance de 10 mètres à la lisière pour l’aménagement d’un accès au Manoir de Ban sur le territoire de la Commune de Corsier, en vue de la réalisation du Musée Chaplin. Deux autres variantes d’accès au parking avaient été étudiées, mais présentaient des inconvénients plus importants, touchant à la fois la surface forestière ou portant atteinte à la construction existante, mise à l’inventaire, alors que la variante retenue présentait l’avantage de préserver ces éléments tout en facilitant l’accès aux premières aires de stationnement. Une dérogation au sens de l’art. 5 al. 2 LvFo avait ainsi été jugée admissible (arrêt AC.2006.0305 du 28 décembre 2007).

Une dérogation a aussi été admise pour l’aménagement d’un accès à un parking souterrain d’un bâtiment d’habitations car il n’existait pratiquement pas d’autres possibilités d’accès. En outre, la dérogation à la distance de 10 m à la lisière ne concernait que la rampe d’accès au parking et elle ne visait qu’un secteur restreint de la forêt, qui s’avance comme la pointe d’un triangle en direction de la rampe, avec une distance de l’ordre de 5 m. à l’extrémité de la pointe; en outre, le bâtiment principal était implanté à plus de 15 m. de la même pointe. De plus, le Centre de Conservation de la faune et de la nature a posé les conditions nécessaires au respect des exigences liées à la fonction qualitative de la lisière, comme biotope digne de protection au sens des art. 18b et 18 al. 1bis LPN. Le tribunal a estimé en définitive que les conditions d’octroi de la dérogation étaient remplies (arrêt AC.2010.0042 du 20 août 2010 consid. 4d).

c) Il convient donc de déterminer si les conditions d’une dérogation à la distance de 10 mètres à la lisière sont remplies dans le cas d’espèce.

aa) Le Service des forêts de la faune et de la nature a refusé la dérogation au sens de l’art. 5 LvLFo car le garage existant a été autorisé à une époque où aucune disposition légale ne fixait de distance à la lisière, et a considérer la reconstruction, soumise à l’art. 5 LvLFo, comme une construction nouvelle. Toutefois, l’art. 5 LvLFo ne traite pas de la garantie de la situation acquise et ne règle pas le cas des travaux admissibles sur les constructions légalement autorisées mais qui empiètent sur la distance de 10 mètre à la lisière. La protection de la situation acquise est toutefois une garantie constitutionnelle qui découle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et du principe de la non rétroactivité des lois, selon laquelle de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l’ancien droit que si un intérêt public important l’exige et si le principe de proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a p. 122). L’art. 24c LAT règle les modalités et l’étendue de la garantie de la situation acquise pour les constructions hors des zones à bâtir. L’examen des conditions d’une dérogation à la distance à la lisière apparaît comparable à celui effectué pour les constructions hors des zones à bâtir. L’intérêt public au maintien de la séparation entre des zones constructibles et non constructibles, qui guide tout le système dérogatoire des art. 24 ss LAT (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40) présente en effet une importance comparable à l’intérêt à la protection des surfaces forestières et des aires de transitions constituées par les lisières. Il est ainsi possible d’appliquer par analogie les règles de l’art. 24c LAT concernant la garantie de la situation acquise pour les constructions existantes qui empiètent sur l’espace de 10 mètres le long de la lisière hors des zones à bâtir (voir AC.2007.0233 du 3 novembre 2009, consid. 3, qui prévoit l’application par analogie de l’art. 80 LATC à l’intérieur des zones à bâtir). Toutefois, l’intérêt à la protection de la forêt revêt probablement une importance particulière et souvent prépondérante dans la pesée des intérêts à effectuer par rapport aux autorisations classiques régies par l’art. 24c LAT

Le recourant a réalisé les travaux de démolition et de reconstruction du garage sans autorisation préalable et en connaissant les réserves formulées par le Centre de conservation de la faune et de la nature dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 1er octobre 2009, de sorte qu’il ne peut être considéré de bonne foi dans la réalisation de ces travaux. On rappelle toutefois que si la violation des prescriptions de forme concernant la procédure de demande de permis de construire constitue une infraction qui doit être sanctionnée selon la procédure prévue par l’art. 130 LATC, elle ne justifie pas à elle seule la démolition et n’empêche pas de procéder à l’examen de la conformité des travaux au droit matériel (consid. 1a ci-dessus).

bb) Dans son préavis du 1er octobre 2009 concernant le premier projet de reconstruction du garage, le Centre de Conservation de la faune et de la nature a relevé que le projet se situait à proximité d’une forêt d’un grand intérêt paysager, abritant un corridor de faune. Le centre relève aussi que le projet empiète sur l’espace inconstructible des 10 mètres à la lisière forestière et que cette zone de transition constitue un milieu favorable à la faune et à la flore. Le projet nécessitait ainsi une autorisation spéciale en matière de protection des biotopes. La reconstruction après démolition des bâtiments devait être justifiée en tenant compte de la possibilité de l’éloigner de la lisière forestière. Le Centre de conservation de la faune et de la nature a donc demandé au recourant d’étudier la possibilité d’éloigner l’implantation du nouveau garage par rapport à la lisière...

cc) En l’espèce, le tribunal constate que l’organisation des accès au garage reconstruit apporte une amélioration de la situation par rapport à la lisière. En effet, l’accès à l’ancien garage par l’ouest nécessitait une emprise en dur sur l’espace inconstructible de la lisière alors que l’accès par le sud supprime cette emprise. Aussi, les matériaux utilisés en bois massif présentent une meilleure qualité d’intégration par rapport à la forêt. L’inspection locale a d’ailleurs permis de constater que la configuration des lieux permet difficilement une autre implantation en raison notamment de la pente très importante du terrain. Il serait théoriquement possible de créer un garage souterrain légèrement en amont de l’implantation actuelle, mais les coûts d’un tel aménagement pourraient apparaître disproportionnés. En définitive, la pesée des intérêts en présence conduit à penser qu’il n’est pas exclu d’accorder une dérogation en application des art. 5 LvLFo et de l’art. 24c LAT, applicable par analogie.

d) Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage. L’ordre de démolition du garage apparaît ainsi disproportionné est doit être annulé. En revanche, le couvert attenant au garage et tout le matériel stocké à l’ouest et autour du garage doit être évacué et les surfaces jusqu’à la lisière de la forêt remises en état selon les instructions à donner par le Centre de Conservation de la faune et de la nature et par le Service des forêts de la faune et de la nature.

4.

Abris pour ânes

La décision attaquée comporte aussi l’ordre de démolir et d’évacuer les abris pour ânes et le wagon de l’AOMC. Le recourant ayant donnée suite à cette dernière injonction il reste à examiner la question des abris pour ânes.

a) Le droit fédéral a été modifié pour réglementer la garde d’animaux à titre de loisir. L’art. 24d LAT a été complété par un nouvel alinéa 1bis introduit par la loi fédérale du 23 mars 2007. Cette disposition est formulée comme suit:

« Des travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses. Les nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige. Le Conseil fédéral définit le rapport entre les possibilités de transformation prévues par le présent alinéa et celles prévues à l’al.1 et à l’art. 24c. ».

b) Selon le message du Conseil fédéral relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 2 décembre 2005 (FF 2005 6629 ss), les parties inhabitées de bâtiments, qui comprennent notamment les bâtiments d’exploitation agricole attenant à un bâtiment d’habitation, et les constructions isolées (il s’agit surtout d’anciennes granges et remises qui ne sont plus nécessaires à l’agriculture) pourront être transformées pour la garde d’animaux à titre de loisir. De plus, les installations extérieures sont autorisées pour autant qu’elles soient indispensables à une détention conforme aux besoins des animaux. Ces modifications tiennent compte des nouvelles attentes de la société concernant les territoires situés hors zone à bâtir. Les assouplissements proposés pour la garde d’animaux à titre de loisir allaient aussi dans le sens d’initiatives parlementaires (Joder du 19 juin 2003 03.431 et Darbellay du 8 octobre 2004 04.472) Garde de chevaux en zone agricole). Le message apporte encore les précisions suivantes:

« S’agissant de la garde d’animaux à titre de loisir, l’al. 1bis prévoit la possibilité d’autoriser à certaines conditions des travaux de construction dans les bâtiments ou parties de bâtiments inhabités – étant entendu que ces travaux peuvent concerner les écuries, mais aussi des locaux annexes, par exemple une sellerie. Jusqu’à présent, les aménagements de ce genre n’étaient possibles, en application des art. 24c et 24d, al. 1, LAT, que dans les parties de bâtiments attenantes à l’habitation.

Les bâtiments ou parties de bâtiments agricoles ne sont pas les seuls qui entrent en considération pour la garde d’animaux à titre de loisir. La formulation de la disposition est délibérément ouverte.

On considère que la garde d’animaux à titre de loisir n’a pas de but lucratif et qu’elle est pratiquée pour le plaisir par les propriétaires des animaux pendant leur temps libre.

Le bâtiment d’habitation et celui qui doit servir à la garde d’animaux à titre de loisir (usage annexe à l’habitation) doivent être proches l’un de l’autre. Cette exigence assure la cohérence des dispositions du droit de l’aménagement du territoire; de plus, elle facilite la surveillance et les soins donnés aux animaux en évitant une cascade de problèmes (aménagement de locaux annexes pour les toilettes et eau chaude, chauffages des locaux et confort; circulation, etc.). La proximité exigée est notamment établie dans le cas des bâtiments centraux d’une ancienne entreprise agricole (cf. art. 40, al. 2, let. a, OAT). Il est aussi possible, par exemple, que le bâtiment d’habitation soit situé en zone à bâtir et que le bâtiment à transformer se trouve sur une parcelle adjacente, mais en zone agricole.

Les autorisations pour la garde d’animaux à titre de loisir dans des constructions ou des parties de constructions inhabitées ne sont délivrées qu’à condition que les dispositions générales de l’art. 24d, al. 3, LAT, sont respectées. Il s’agit en particulier de s’assurer que la construction en question n’est plus nécessaire à des fins agricoles (art. 24d, al. 3, let. a, LAT).

L’affectation d’un bâtiment inoccupé à la garde d’animaux à titre de loisir par les occupants d’une habitation proche, ainsi que l’imputabilité aux possibilités d’agrandissement réservées à l’habitation, doivent être clairement indiquées dans l’autorisation et inscrites au registre foncier (art. 44, al. 2, OAT).

La garde d’animaux peut nécessiter l’aménagement d’installations extérieures telles que des aires à fumier, des haies, des clôtures ou des aires de sortie. La 2e phrase de l’al. 1bis précise quelles installations extérieures sont autorisées pour la garde d’animaux à titre de loisir. Ces installations extérieures sont des constructions et installations de plein air, non couvertes, qui ne peuvent être aménagées à l’intérieur d’un bâtiment en raison de leur usage. Ne sont pas considérées comme des installations extérieures au sens de l’al. 1bis notamment les constructions en surface de tous types (abri pour le bétail, manèges couverts, chalets). » (Message op.cit. p. 6645).

L’art. 42b OAT précise encore que la transformation destinée à la détention d’animaux à titre de loisir est assimilée à un agrandissement de l’utilisation à des fins d’habitation du bâtiment d’habitation situé à proximité et qu’elle est imputée aux possibilités d’agrandissement des bâtiments d’habitation au sens de l’art. 42, al. 3 OAT, ou de l’art. 42a, al. 2 OAT. Les explications de l’Office fédéral du développement territorial (OFDT) relatives à la révision de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 4 juillet 2007 (version 1.1 du 9 juillet 2007) précisent que les écuries non chauffées sont à comptabiliser dans les surfaces annexes brutes.

En outre, seules les transformations indispensables au nombre d’animaux prévus sont autorisées à l’intérieur des bâtiments existants (p.9). L’autorisation est soumise à la condition d’une détention particulièrement respectueuse. Il s’agit donc de favoriser un mode de détention à l’intérieur des bâtiments qui soit particulièrement respectueux des animaux, ce qui est le cas lorsque les animaux peuvent se mouvoir librement et fréquemment, selon les habitudes de leur espèce et s’ils peuvent sortir dans un pré. L’aménagement ou l’extension d’installations extérieures peut être autorisé uniquement dans les limites indispensables à une garde conforme à la législation sur la protection des animaux (p.10-11).

La directive de l’Office vétérinaire fédéral (OFV) concernant la détention de chevaux, de poneys, d'ânes, de mulets et de bardots du 23 avril 2001 (directive OFV n° 800.106.6) mentionne parmi les différents systèmes de détention, la « détention au pâturage consistant en un séjour permanant au pâturage 24 heures sur 24. Le détenteur doit faire en sorte que les animaux qui ne peuvent pas s’adapter aux conditions climatiques doivent disposer d’abris. Les abris doivent être facilement accessibles et suffisamment grands pour permettre aux animaux de se tenir debout et de se coucher normalement. Lors d’une détention au pâturage, les animaux doivent disposer d’une protection naturelle ou artificielle contre les intempéries qui soit adaptée aux conditions climatiques et répondre aux exigences suivantes :

« tous les animaux doivent pourvoir y trouver place en même temps. Lors de la détention au pâturage pendant plusieurs jours d’affilée, les abris artificiels doivent avoir les dimensions minimales selon le chiffre 23 et 24 ;

en cas de grandes chaleurs, cette protection doit dispenser de l’ombre. Il peut s’agir par ex. d’un groupe d’arbres, de l’ombre de bâtiment ou d’un abri;

lors de périodes pluvieuses pendant plusieurs jours, elle doit garantir une aire de repos sèche et abritée du vent (par ex. être atteint au moyen d’un abri pourvu de parois résistantes aux intempéries).» (directive OFEV n° 800.106.6 p. 11.)

La directive donne encore des recommandations pour les ânes en particulier. Pour prévenir les maladies, notamment les pneumonies, il faut éviter, surtout quand il fait froid et qu’il vente, de les laisser exposés des heures durant à la pluie et à la neige, car dans ces conditions leur pelage ne les protège pas assez de l’humidité. Il faudrait aussi éviter de laisser les ânes des jours durant sur un sol mouillé, car la corne de leur sabot risque de se ramollir (directive OFV n° 800 106.6 p. 12).

c) En l’espèce, les recourants n’ont pas prévu de travaux de transformation intérieure pour la détention des ânes. Ils ont réalisé sans requérir d’autorisation préalable deux abris pour les ânes avec une clôture en limite de propriété. Les recourants entendent pratiquer un mode de détention au pâturage avec un séjour permanent. En construisant d’emblée deux abris extérieurs, les recourants ne respectent pas le principe selon lequel l’ordonnance favorise d’abord un mode de détention à l’intérieur des bâtiments et permet des aménagements et des installations à l’extérieur seulement si une telle extension est exigée pour satisfaire aux conditions de détention respectueuse des animaux. Le mode de détention au pâturage, comme il est pratiqué par les recourants, n’implique pas nécessairement la construction d’abris à l’extérieur car l’abri pourrait aussi être réalisé dans les volumes de la construction existante. En outre il est vraisemblable que la surface de tels abris doit être imputée sur le potentiel de l’agrandissement admissible au sens de l’art. 42 al. 3 OAT. Les explications de l’OFDT apportent sur ce point les précisions suivantes:

« En tant que parties de constructions ouvertes, les installations extérieures ne sont pas comptées systématiquement dans la comparaison des surfaces. Cependant, elles ne doivent pas modifier l’identité du bâtiment dans son ensemble et peuvent être prises en compte en opérant une réduction proportionnelle de la mesure de l’agrandissement admissible (…) »

En tout état de cause, les abris ouverts de tous côtés tels qu’ils ont été réalisés par les recourants ne satisfont pas à la directive OFV (n° 800.106.6) car ils n’assurent aucune protection contre les intempéries et ne permettent pas de garantir une aire de repos sèche et abritée du vent. Il apparaît ainsi que l’ordre d’enlèvement et d’évacuation des abris pour ânes est bien fondé et il doit être confirmé.

5.

Chambres d’hôtes

a) La décision attaquée comporte un ordre de cesser toute activité (para-) hôtelière dans les bâtiments ECA n° 1’903 et 1’904 et prévoit la suppression au rez inférieur d’un des WC-douches et d’une salle de bain au rez supérieur, ainsi que le décloisonnement d’un des séjours du rez inférieur et la désactivation du site internet www.joli-nid.ch. Les recourants ont réalisé le décloisonnement des séjours du rez inférieur et ils soutiennent qu’ils ont mis fin à l’exploitation de chambres d’hôtes; ils ont produit un contrat de bail pour la location d’un appartement qui regrouperait les surfaces des rez inférieur et supérieur. Le contrat, signé le 25 avril 2011 avec les locataires, est prévu pour une durée d’une année allant du 1er juillet 2011 au 30 juin 2012.

Selon la jurisprudence, la seule intention subjective du propriétaire ne joue pas un rôle décisif pour décider de l’affectation d’un bâtiment ou d’une surface de plancher. Il convient plutôt de déterminer si objectivement, les aménagements prévus au niveau considéré permettent aisément de rendre ces surfaces habitables (ATF 108 Ib 130 ss) ou s’ils sont propres à l’utilisation annoncée. Le tribunal doit donc examiner si la conception et disposition des locaux, présentent plutôt les caractéristiques d’un logement en duplex ou celles de chambres d’hôtes indépendantes.

En l’espèce, le tribunal constate que l’aménagement des surfaces habitables est conçu pour l’exploitation de quatre chambres d’hôtes indépendantes, ce que confirment les numéros placés sur chacune des portes et le panneau « privé » placé sur la porte qui donne accès au logement des recourants. Les aménagements réalisés aux niveaux des rez inférieur et supérieur sont conçus et se prêtent objectivement à l’exploitation de chambres d’hôtes, ce qui se remarque aussi par l’importance donnée aux installations sanitaires en liaison directe avec chacune des chambres. L’organisation intérieure est inadaptée à l’utilisation des surfaces comme un seul logement, en comparaison avec l’aménagement et le mode de distribution choisi pour le logement du 1er étage. Il convient donc de déterminer si le changement d’affectation qui résulte de l’exploitation de chambres d’hôtes est admissible au regard des conditions posées par l’art. 24c LAT.

b) La question de l’admissibilité d’un changement d’affectation est examinée en rapport avec le critère du maintien de l’identité du bâtiment de l’art. 42 al. 1 OAT. Cette identité concerne non seulement l'aspect extérieur de la construction, mais aussi la nature et l'ampleur de son utilisation, son équipement et sa vocation économique (Muggli, Commentaire LAT n° 22 ad art. 24c). Il faut à cet égard procéder à un examen global de l'ensemble des facteurs qui caractérisent la construction ou l'installation (genre et intensité de l'affectation, émissions, équipement, etc.). Les changements d'affectation sont considérés comme de simples transformations partielles lorsque l'utilisation prévue ne se distingue pas fondamentalement de l'affectation antérieure et ne constitue pas une activité économique entièrement nouvelle (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2 p. 42). Constituent notamment des changements d'affectation inadmissibles la transformation d'un logement en restaurant (arrêt 1A.78/2004 du 16 juillet 2004) ou la transformation d'une grange afin d'être utilisée par une entreprise de génie civil (ATF 132 II 21 précité).

L’étude relative à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire publiée par l’ancien Office fédéral de l’aménagement du territoire (Etude LAT) apporte des précisions sur les changements d’affectation admissibles. Le changement d’affectation est partiel lorsque la forme et l’aspect extérieur du bâtiment restent inchangés et s’il n’en résulte pas une modification notable des possibilités d’utilisation. Cela signifie que le bâtiment dont on prévoit de changer l’affectation doit au moins avoir été partiellement prévu pour la nouvelle affectation envisagée. L’utilisation actuelle et celle prévue doivent en outre exercer des effets sensiblement identiques. Mais l’affectation de locaux à des besoins de logement doit en règle générale être considérée comme étant fortement divergente des autres modes d’utilisation (Etude LAT ad art. 24 n° 39). Ainsi, le changement d’affectation est partiel lorsque la partie habitée d’un bâtiment est transformée à d’autres fins, pour autant que la nouvelle destination ne diffère pas d’une manière essentielle de l’affectation du reste du bâtiment, par exemple un atelier agrandi au détriment de l’habitation attenante. Il en va de même lorsque une partie d’un bâtiment entièrement habitée est affectée à des fins économiques, dans la mesure où les effets qui en résultent ne sont pas plus notables que ceux qui découlent de l’habitation, par exemple un atelier artisanal installé dans les caves d’une maison d’habitation (Etude LAT ad. art. 24 n° 40). En revanche, il y a un changement d’affectation complet lorsque un bâtiment entièrement habité est transformé dans sa totalité à des fins économiques, par exemple, la transformation d’une maison d’habitation en bâtiment commercial non conforme à l’affectation de la zone ou en auberge ou pension (Etude LAT ad. art. 24 n°41 p. 297).

c) En l’espèce, le chalet principal (ECA n° 1904) était utilisé comme une habitation collective de cinq logements avant les travaux litigieux, soit un appartement de 2.5 pièce au rez inférieur (43 m2), loué à l’année pour les vacances avant travaux, un logement de 3,5 pièces au rez supérieur (103 m2), deux logements de 3,5 pièces au premier étage (62 et 61 m2), dont l’un loué à l’année avant travaux, et un appartement de 4.5 pièces au 2ème étage sous la toiture (70 m2), sans compter le logement dans le mazot (ECA n° 1903), aussi loué à l’année avant travaux. Le chalet a été utilisé comme une pension pour colonies de vacances jusqu’en 1978 et ensuite comme immeuble d’habitation collective. Au moment de l’acquisition du chalet seuls trois logements étaient occupés dont l’appartement du rez inférieur loué à l’année comme résidence secondaire pour les vacances ou les week-ends.

L’autorité intimée estime que les recourants ne peuvent plus se prévaloir de l’affectation du chalet comme colonie de vacances en raison du fait que cette affectation avait été abandonnée depuis plus de 30 ans et ne pourrait bénéficier de la protection de la situation acquise. Lorsque la destination de locaux est devenue non conforme aux règles relatives à l’affectation de la zone à bâtir, la jurisprudence fédérale a précisé que seule une affectation effective et sans interruption notable des locaux peut permettre à son propriétaire de bénéficier de la garantie de la situation acquise (ATF 1P.192/1993 du 13 août 1993 consid. 3c publié au JAB 1994 p. 111). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que l’interruption pendant 18 mois de l’exploitation d’un dancing non conforme aux règles de la zone de village ne permettait plus au propriétaire et aux exploitants de bénéficier de la garantie de la situation acquise (ATF 1C_160/2011du 8 novembre 2011 consid. 3.5). Ce principe peut être appliqué hors des zones à bâtir. Les recourants ne peuvent justifier le changement d’affectation sur la seule base de l’ancienne affectation en pensionnat de colonie de vacances abandonnée depuis plus de 30 ans, ce que l’autorité intimée a constaté avec raison. Mais le tribunal doit tout de même examiner si le changement d’affectation en cause peut être assimilé à un changement d’affectation partiel. Dans ce cadre, l’utilisation du chalet comme colonie de vacances jusqu’en 1978 est un élément d’appréciation à prendre en considération dans la pesée générale des intérêts à effectuer.

Désormais, le chalet a été affecté au logement des exploitants. L’appartement du premier étage, en liaison avec le deuxième étage pour former vraisemblablement un duplex, a donc conservé l’affectation existante avant travaux. En revanche, les logements des rez inférieur et supérieur sont transformés pour être utilisés comme chambres d’hôtes. Les recourants offrent les services usuels liés à l’exploitation de chambres d’hôtes avec un service de restauration le matin. Le site internet « joli nid » mentionne un prix de 350 fr. la nuit pour deux personnes dans le mazot avec le petit déjeuner inclu. Le changement d’affectation est donc partiel en ce sens que les recourants maintiennent l’affectation principale pour leur propre logement mais ont transformé en chambres d’hôtes les surfaces habitables des rez inférieur et supérieur ainsi que le mazot. Si les recourants louaient les surfaces habitables des rez inférieur ou supérieur ou du mazot, comme résidences secondaires ou appartements de vacances, leur activité ne serait pas fondamentalement différente de celle consistant à louer des chambres d’hôtes. La différence entre les deux modes d’exploitation reste de peu d’importance.

d) Il convient donc de déterminer si le bâtiment dont on prévoit de changer l’affectation a au moins été partiellement prévu pour la nouvelle affectation envisagée (Etude LAT ad. art. 24 n° 39). A cet égard, l’affectation en colonie de vacances jusqu’en 1978 est comparable avec l’exploitation de chambres d’hôtes dans la mesure où l’exploitant offre des services de restauration et de lingerie à des hôtes en séjour touristique. La différence réside dans le nombre de pensionnaires, leur âge et le confort mis à disposition. Dans ces circonstances, on doit bien admettre qu’au moment déterminant pour apprécier la condition du respect de l’identité, soit le 1er juillet 1972, le bâtiment était au moins partiellement prévu pour une affectation à vocation d’accueil touristique. Mais il faut encore que l’utilisation existante avant travaux et celle prévue exercent des effets sensiblement identiques sur l’équipement et l’environnement (Etude LAT ad. art. 24 n° 39). A cet égard, l’exploitation de quatre à cinq chambres d’hôtes a des effets comparables sur l’environnement à ceux d’une colonie de vacances. En outre, par rapport à la situation avant travaux, le chalet comportait cinq logements auxquels s’ajoute le mazot, soit six logements au total. Les effets sur l’environnement et l’équipement de six logements comparés à ceux d’un grand logement avec cinq chambres d’hôtes sont identiques. Le taux d’occupation des chambres d’hôtes (vraisemblablement 50%) est d’ailleurs moins important qu’un logement occupé à titre principal et les effets sur l’environnement et l’équipement sont moindres que ceux de logements occupés à l’année, qui impliquent les trajets quotidiens usuels en voiture, et ils sont comparables à ceux de logement de vacances.

d) Il n’est donc pas exclu de parler d’un changement d’affectation partiel compatible avec les exigences de l’art. 24c LAT. La publication de l’Office fédéral du dévleoppement territorial (OFDT-ARE) sur le nouveau droit de l’aménagement du territoire de février 2001 apporte encore des précisions sur les changements d’affectation admissibles en introduisant de nouvelles distinctions qui ne ressortent pas de la loi, à savoir: les changement d’affectation complets qui excèdent les limites de l’art. 24c LAT, les changements d’affectation partiel, désignés de moindre importance, qui n’excluent pas d’emblée un agrandissement et enfin les changements d’affectation qui constituent des cas limites pour lesquels une autorisation au sens de l’art. 24c LAT ne serait pas complètement exclue, sauf en cas de reconstruction (OFDT-ARE Nouveau droit de l’aménagement du territoire; chapitre V p.11). Il convient donc d’examiner aussi le changement d’affectation en regard de ces nouveaux critères.

Les travaux ont été autorisés le 21 décembre 2007 au titre de reconstruction en application des art. 24c al. 2 LAT et 42 al. 4 OAT en raison de l’état des structures. Mais le changement d’affectation peut être qualifié de partiel pour le motif qu’il reprend au moins partiellement l’affectation touristique existante au moment déterminant pour juger du respect de l’identité du bâtiment (art. 42 al. 2 OAT) et qu’il maintient partiellement aussi l’affectation au logement pour le chalet principal existante avant travaux. Ainsi, les agrandissements prévus par l’art. 42 al. 3 OAT restent possibles.

e) Il est rappelé que pour répondre à la question de savoir si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, il y a lieu de procéder à une appréciation globale prenant en considération l’ensemble des travaux et tous les facteurs donnés. Selon les explications de l’Office fédéral du développement territorial, il y a lieu de considérer notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements ainsi que les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (OFDT-ARE Nouveau droit de l’aménagement du territoire; chapitre I Explication relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire p. 45).

En l’espèce, le tribunal arrive à la conclusion que l’identité du bâtiment est maintenue pour l’essentiel par le changement partiel d’affectation de logements ou de logements de vacances en chambres d’hôtes, le maintien du garage reconstruit apportant par ailleurs une amélioration de la situation tant par les matériaux choisis que par sa nouvelle orientation puisqu’elle permet un accès par le sud libérant toute la surface d’accès à proximité de la lisière qui était utilisée pour entrer dans l’ancien garage. Il est vrai que l’autorité intimée à déjà toléré une surélévation du faîte du chalet principal, mais le maintien de la pente de la toiture est un élément favorable au respect de l’identité du bâtiment, la surélévation de 25 cm par rapport à la marge de 50 cm admise par l’autorité intimée étant par ailleurs de peu d’importance. Globalement et en tenant compte aussi des travaux réalisés dans le mazot, le tribunal arrive à la conclusion que l’identité du bâtiment et des ses abords est respectée pour l’essentiel de sorte que la condition prévue par l’art. 42 al. 1 OAT est remplie. Ainsi l’ordre de cessation de toute activité (para)-hôtelière dans les bâtiments ECA n° 1903 et n° 1904 et l’ordre de suppression d’un des WC-douches au rez inférieur et d’une des salles de bains au rez supérieur, doit être annulé tout comme l’ordre d’effectuer le décloisonnement d’un des séjours au rez-de-chaussée inférieur et l’ordre de désactiver le site internet http://www.joli-nid.ch/ (point 2 de la décision du SDT du 16 juin 2011).

6.

Exigences majeures de l’aménagement du territoire

a) Pour que l’ensemble des travaux puisse être autorisé, l'art. 24c al. 2 LAT - comme l'ancien art. 24 al. 2 LAT, suppose encore que les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites. Celles-ci sont, de manière générale, définies à la lumière des buts et principes régissant l'aménagement du territoire énumérés aux art. 1 et 3 LAT (ATF 1A.251/2003 du 2 juin 2004 consid. 3.2 s. publié in RDAF 2006 I 625). Sont en particulier visés les intérêts majeurs protégés par des législations spéciales, telles que la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), la loi sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et la loi sur les forêts (LFo; RS 921.0) (ATF 134 II 97 consid. 3.1 p. 99 s.; 129 II 63 consid. 4.3 p. 71; cf. Muggli, op. cit., n. 30 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence et la doctrine, la prescription de l'art. 24c al. 2 LAT correspond, en quelque sorte, à celle de l'art. 24 let. b LAT (cf. également l'ancien art. 24 al. 1 let. b LAT), qui soumet la délivrance d'une autorisation spéciale à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (voir ATF 1A.103/2000 du 9 avril 2001 consid. 3d). Il convient dès lors de procéder à une pondération des intérêts en présence, notamment des intérêts publics procédant de l'aménagement du territoire.

b) L’autorité intimée a mentionné dans la décision attaquée l’intérêt public consistant à maintenir les zones inconstructibles libres de construction. L’exigence de la séparation entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas est en effet l’un des principe majeur de l’aménagement du territoire qui résulte de la norme constitutionnelle attribuant à la Confédération la compétence de fixer des principes en vue d’une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst. RS 101], voir aussi Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 ss).

c) La parcelle n° 4'111 a été classée en zone intermédiaire III par le plan des zones communal approuvé le 9 octobre 1985 par le Conseil d’Etat. Le règlement sur le plan d’extension communal et la police des constructions (RPE) prévoit que cette zone est destinée à l’extension de l’habitat para-touristique et qu’elle est provisoirement inconstructible (art. 132 RPE). Les bâtiments existants peuvent être transformés pour autant qu’ils respectent la destination de la zone d’habitat para-touristique (art. 133 RPE). Toute construction nouvelle n’est autorisée que moyennant l’adoption préalable d’un plan d’extension partiel englobant au moins la moitié de la surface de la zone indiquée sur le plan, le plan d’extension partiel devant respecter le caractère du site et la destination de la zone (art. 134 RPE). La parcelle n° 4'111 est entourée au sud-ouest par la zone d’habitat para-touristique et au sud-est par une zone de chalet de la Commune de Gryon et elle est limitée au nord par l’aire forestière. La zone intermédiaire fait partie des territoires non affectés au sens de l’art 18 al. 2 LAT, et l’art. 24c LAT régit donc de manière exhaustive les travaux qui peuvent être autorisés sur les constructions existantes. La réglementation communale concernant les travaux de transformation admissibles sur les bâtiments existants (art. 133 RPE) n’a donc pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui prime (art. 49 al. 1 Cst.).

En l’espèce, les travaux qui pourraient entrer dans les limites fixées par les art. 24c et 24d LAT permettant l’exploitation des chambres d’hôtes et la reconstruction du garage ne heurteraient pas à priori d’intérêts majeurs ou contraires à ceux de l’aménagement du territoire. En particulier, la parcelle n° 4'111 est comprise dans un environnement déjà construit en direction du sud et de l’est et elle est bordée au nord et à l’ouest par la forêt. La parcelle bénéficie aussi des équipements nécessaires. Les intérêts concernant la protection de la forêt et la protection de la nature peuvent être pris en compte dans les conditions qui pourront être posées par le Centre de conservation de la faune et de la nature et le Service des forêts de la faune et de la nature en ce qui concerne l’aménagement de surface dans l’espace des 10 mètres à la lisière.

d) Il se pose aussi la question de savoir si les travaux sont susceptibles de compromettre une nouvelle planification communale; à cet égard, la réglementation de la zone intermédiaire fixe en quelque sorte les objectifs recherchés par la commune dans ce secteur qui est destiné à une extension future de la zone d’habitat para-touristique. Une telle zone est destinée à des formes d’habitat individuel et semi-individuel plus particulièrement adaptée pour les vacances et les loisirs (art. 122 RPE). On peut admettre que l’exploitation de chambres d’hôtes attenantes à un logement principal corresponde à la destination de cette zone en ce sens qu’il s’agit d’une forme d’habitat semi individuel adaptée pour les vacances et les loisirs. La municipalité peut d’ailleurs aussi autoriser dans cette zone la construction de pensions, de homes etc. moyennant l’adoption préalable d’un plan d’extension partiel et pour autant que la nature de l’équipement, sa forme et ses dimensions soient compatibles avec le caractère de la zone (art. 131 RPE). L’exigence de l’adoption préalable d’un plan d’extension partiel étant d’ailleurs comparable à celle de la réglementation de la zone intermédiaire III pour l’extension de la zone d’habitat para touristique. Des travaux conformes aux art. 24c et 24d LAT en vue d’une exploitation raisonnable et mesurée de chambres d’hôtes avec la reconstruction du garage ne semblent pas compromettre le développement futur de la commune dans ce secteur. Ainsi, la condition relative aux exigences majeures de l’aménagement du territoire au sens de l’art 24c al. 2 LAT serait satisfaite.

7.

Conclusions

a) En définitive, le tribunal constate que le recourant a réalisé d’importants travaux sans autorisation (reconstruction du garage, constructions d’abris pour les ânes et aménagement d’un jacuzzi) alors qu’il savait ou devait savoir que ces travaux ne pouvaient en aucun cas être réalisés sans permis de construire. De plus, il a modifié de manière substantielle les travaux qui ont été autorisés par le Service du développement territorial le 21 décembre 2007 sans déposer préalablement une demande de permis de construire complémentaire. Ce comportement n’est pas admissible et constitue une infraction grave à l’art 103 LATC, qui est réprimée par l’art. 130 LATC.

b) Cela étant précisé, il ressort des considérants qui précèdent que ces travaux pourraient, en tout ou partie, être autorisés en application de l'art. 24c LAT. En tous les cas, la reconstruction du garage peut être tolérée en application du principe de proportionnalité (consid. 2 et 3 ci-dessus) et le changement d’affectation partiel du chalet, entre dans les limites d’une transformation partielle au sens de l’art. 24c al. 2 LAT. Il appartiendra toutefois à la municipalité, d’entente avec le Service du développement territorial, de fixer les exigences à respecter pour que le changement d’affectation partiel soit formellement autorisé, en particulier, de déterminer si les recourants doivent déposer une demande de permis de construire complémentaire portant sur les travaux effectivement réalisés et qui peuvent être maintenus en application du présent arrêt, demande qui semble a priori pouvoir être dispensée de l’enquête publique en application de l’art. 111 LATC compte tenu du fait que les changements intervenus n’aggravent pas les inconvénients pour le voisinage (arrêt AC 2010.0238 du 27 juillet 2011 cons id. 1).

Aussi, il appartiendra au Centre de Conservation de la faune et de la nature et au Service des forêts, de la faune et de la nature de déterminer de manière précise les conditions de remise en état du sol dans l’espace des 10 m. à la lisière situés à l’ouest du garage reconstruit. La décision attaquée doit donc être réformée dans ce sens. En outre, un nouveau délai échant le 30 septembre 2012 sera imparti aux recourants pour procéder aux travaux de remise en état.

c) Le recours doit donc être partiellement admis. En ce qui concerne le chiffre 1. de la décision du 16 juin 2011, l’ordre de démolition et d’évacuation des abris pour ânes doit être confirmé; en revanche, l’ordre de démolition du garage doit être réformé en ce sens que le garage peut être maintenu à l’exception du couvert attenant et des dépôts situés dans le pourtour du garage; le Centre de Conservation de la faune et de la nature et le Service des forêts de la faune et de la nature devant encore fixer les conditions à respecter pour le traitement des surfaces au sol dans l’espace de 10 m à la lisière situé dans le prolongement ouest du garage.

Le chiffre 2 de la décision doit être annulé et le chiffre 3, qui n’est pas contesté, peut être maintenu. Le chiffre 4 doit être réformé en ce sens qu’un nouveau délai au 30 septembre 2012 doit être imparti aux recourants pour procéder à la démolition et à l’évacuation des abris pour ânes, du couvert attenant au garage et de tous dépôts situés dans le pourtour du garage, le Service du développement territorial devant fixer une nouvelle date pour la visite locale après travaux.

d) En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, les recourants qui ont provoqué la procédure par un comportement illicite, devront supporter les frais de justice et ils n’ont pas droit à l’allocation de dépens.