CDAP - AC.2011.0316 - 2012-05-22 - FERNANDEZ-Y-FENGARA/Municipalité d'Ollon, Service des eaux, sols et assainissement, Service des forêts, de la faune et de la nature, ANTON-SMITH

1.

Aux termes de l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqué. L'opposant fait valoir que "le recourant a eu connaissance de la décision de la Municipalité de requérir une nouvelle mise à l'enquête publique depuis le mois de juin déjà, confirmée le 13 juillet 2011". Il estime dès lors que le recours déposé le 9 décembre 2011 est tardif.

L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision comme toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations. En d’autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les références citées). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n’affectent les droits ou obligations de personne, en particulier des simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques (AC.2009.0007 du 31 mars 2010 consid. 2a).

S'agissant de la forme que doit revêtir la décision, l'art. 42 LPA-VD dispose:

"La décision contient les indications suivantes:

a. le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale ;

b. le nom des parties et de leurs mandataires ;

c. les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie ;

d. le dispositif ;

e. la date et la signature ;

f. l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître."

Que ce soit par leur contenu, leur forme ou le contexte dans lequel elles sont intervenues, on peut sérieusement hésiter à qualifier de décisions la lettre de la municipalité du 13 juillet 2011 et celles qui l'ont précédée. Le recourant a déposé une demande de permis de construire sur laquelle il appartenait en principe à la municipalité de se déterminer en accordant ou en refusant le permis dans les 40 jours suivants la réception des autorisations cantonales spéciales (art. 114 al. 1 et 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]). Au lieu de cela, la municipalité a invité le constructeur à se prononcer tant sur l'opposition que sur les prises de positions négatives du SFFN, "le cas échéant, en [lui] transmettant les plans que les éventuelles modifications rapportées impliqueraient" (v. lettre du 16 janvier et 28 mars 2011). Ayant reçu les plans modifiés, elle a déclaré de façon peu conséquente qu'il ne lui appartenait pas "d'avoir à analyser les modifications apportées en regard des interventions déposées pendant la procédure d'enquête" et qu'il convenait que le constructeur, soit obtienne l'accord des opposants et des services cantonaux, soit engage une nouvelle procédure d'enquête, le cas échéant complémentaire (lettre du 15 juin 2011). La lettre du 13 juillet 2011, qui fait suite au refus des opposants de donner leur accord au projet modifié, confirme certes la volonté – jusque là conditionnelle – de la municipalité d'imposer une nouvelle enquête publique. Mais on peut difficilement prétendre que les architectes du recourants, à qui cette lettre était adressée, devaient y voir un acte d'autorité qui, faute d'être portée en temps utile devant une autorité de recours dont il n'était pas fait mention, s'imposerait de manière définitive à leur mandant. Quoi qu'il en soit, celui-ci a rapidement réagi, par l'intermédiaire de son avocat, exposant de manière circonstanciée les motifs pour lesquels il considérait que la municipalité devait statuer sur sa demande de permis de construire sans nouvelle enquête publique (lettre du 9 août 2011). Si la municipalité avait estimé avoir rendu une décision mettant un terme définitif à l'échange de correspondance qu'elle avait initié, elle aurait dû transmettre la lettre du recourant du 9 août 2011 au tribunal comme objet de sa compétence (art. 7 LPAVD).

Au lieu de cela, elle a dans un premier temps donné suite à cette demande, puisqu'elle a transmis le 29 août 2011 à la CAMAC les plans modifiés, afin que le SFFN "puisse établir un nouveau préavis de ratification". Bien que les autorisations cantonales requises aient été données et que la municipalité ait considéré qu'il ne lui apparaissait pas indispensable "d'avoir à suivre une procédure complémentaire, dans le mesure où toutes les modifications apportées vont dans le sens des remarques formulées par l'avocat des opposants", cette dernière a une nouvelle fois invité le constructeur a obtenir le retrait de l'opposition (lettre du 20 octobre 2011). Un nouvel échange de lettres s'en est suivi, auquel ont mis fin les décisions des 8 et 23 novembre 2011. Ce faisant, la municipalité est entrée en matière sur les multiples demandes de réexamen que lui a adressées le constructeur. Dès lors, si tant est qu'il faille considérer l'un ou l'autre de ces précédents courriers comme une décision, force serait d'admettre que celles des 8 et 23 novembre ont ouvert un nouveau délai de recours.

Déposé dans le délai de 30 jours dès la notification des décisions des 8, respectivement 23, novembre 2011, le recours a donc été interjeté en temps utile.

Par ailleurs, il a été déposé dans les formes prévues par la loi par le destinataire de la décision attaquée. Il est ainsi recevable.

2.

a) En droit vaudois, la procédure d'enquête est régie notamment par l'art. 109 al. 1 LATC. L'enquête publique n'est pas une fin en soi. Elle a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires, ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (AC.2009.0116 du 15 février 2010 consid. 1; AC.2006.0247 du 31 janvier 2008 consid. 1a; AC.2005.0278 du 31 mai 2006 consid. 1a;).

Selon la jurisprudence, des irrégularités dans la procédure d'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (AC. 2009.0116, AC.2006.0247 et AC.2005.0278 précités; AC.1999.0199 du 26 mai 2000; AC.1996.0220 du 19 août 1998; AC.1995.0120 du 18 décembre 1997).

b) Lorsqu'une modification est apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il convient d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la proportionnalité, respectivement de l'économie de la procédure, impliquent de renoncer à toute enquête pour les modifications de "minime importance" (art. 117 LATC); les modifications plus importantes, mais qui ne modifient pas sensiblement le projet, peuvent être soumises à une enquête complémentaire au sens de l’art. 72b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1); les modifications plus importantes doivent faire l’objet d’une nouvelle enquête publique selon l’art. 109 LATC. De plus, il n'y a pas lieu de soumettre à une enquête publique complémentaire des modifications apportées à un projet de construction après l'enquête publique, lorsque celles-ci tendent à supprimer ou corriger divers éléments critiqués par les opposants et que le permis de construire érige en condition le respect de ces modifications (AC.2011.0143 du 23 décembre 2011; AC.2006.0247 précité consid. 1b p.4-5 et références).

Dans deux affaires relativement récentes, la cour a ainsi jugé que devaient être dispensées d'enquête publique la modification de l’implantation de murs afin de supprimer tout empiètement sur la parcelle des recourants et la réduction de la profondeur du balcon de 2 m à 1,5 m (AC. 2010.0067 du 13 janvier 2011) ou encore la diminution de la hauteur de l’embouchature, l'abaissement de la hauteur du bâtiment et la diminution de la profondeur des balcons (AC.2009.0235 du 3 juin 2010).

c) En l'espèce, les modifications apportées par le constructeur à son projet consistent en la suppression de deux velux au niveau de la mezzanine, la suppression de l'escalier extérieur, la réduction des avant-toits à l'est et à l'ouest et la diminution du déblai en façade sud (ce qui a également pour conséquence de diminuer le nombre et les dimensions des fenêtres percées dans cette façade). On ne peut dès lors que constater que ces modifications ont pour effet de réduire l'impact de la future construction sur le paysage. Par ailleurs, elles sont faites d'une part afin de répondre aux conditions posées par le SFFN-CFFN et le SFFN-FO21 pour préserver la forêt du côté ouest (suppression de l'escalier extérieur et réduction de l'avant-toit) et d'autre part afin de supprimer certains des éléments critiqués par les opposants (suppression des deux velux et réduction du déblai côté sud).

3.

La municipalité fait valoir que, dans un cadre conflictuel, avec des opposants requérant une nouvelle enquête, il est justifié de ne pas faire application de l'art. 117 LATC, cela afin de permettre aux opposants et intéressés de se prononcer dans le cadre d'une nouvelle enquête.

Les plans corrigés ont été communiqués aux opposants, qui en ont pris connaissance (v. lettre de leur avocat du 23 juin 2011 à la municipalité d'Ollon) et avaient ainsi tout loisir de s'exprimer à leur sujet. Au lieu de cela, ils n'ont cessé de réclamer avec insistance une nouvelle procédure d'enquête dont on ne perçoit pas ce qu'elle pouvait ajouter à l'exercice de leur droit d'être entendu. On ne peut s'empêcher de trouver à leur démarche un caractère chicanier. D'autre part, vu la nature des modifications apportées au projet mis à l'enquête, on ne voit pas non plus quelle opposition ces modifications seraient susceptibles de provoquer de la part de tiers qui ne se sont pas manifestés jusqu'ici.

Enfin, la municipalité avait d'autant moins de raison d'exiger une nouvelle enquête publique qu'elle avait obtenu l'accord des services cantonaux concernés sur les plans modifiés et qu'elle semblait admettre qu'une telle procédure n'était pas indispensable (v. sa lettre du 20 octobre 2011 aux architectes du recourant). Rien ne l'empêchait de se prononcer, elle aussi, sur la base des plans modifiés et de statuer sur l'opposition qui était maintenue.

4.

Le recourant conclut, à titre principal, à la réformation des décisions attaquées, en ce sens que les modifications du projet sont dispensées d'enquête complémentaire et que le permis de construire est octroyé sur la base des plans soumis à l'enquête publique en 2010 et modifiés après l'enquête publique. Or l'autorité intimée a rendu une décision exigeant la mise à l'enquête du projet modifié, mais ne s'est pas encore prononcée sur la demande de permis de construire. Le tribunal ne saurait se substituer à elle pour contrôler la conformité du projet aux règles de police des constructions, ce qui aurait pour effet de priver le recourant ou l'opposant d'une instance de recours. Le recours est par conséquent irrecevable en tant qu'il conclut à l'octroi du permis de construire.

L'opposant relève en outre que la conclusion subsidiaire du recours est incompréhensible. Il est vrai que la proposition est tronquée: il lui manque un verbe et un attribut. La motivation de l'acte du recours permet cependant de comprendre aisément que le recourant demande l'annulation des décisions attaquées. Il n'est pas nécessaire que les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (v. ATF 5A.12/2008 du 8 janvier 2003, consid. 2.1 non publié aux ATF 129 III 216 cité dans AC.2008.0092 du 9 juillet 2009).

Il y a par conséquent lieu d'accueillir cette conclusion subsidiaire et de renvoyer le dossier à la municipalité, afin qu'elle examine si le projet modifié est règlementaire, statue sur l'opposition et délivre ou non le permis de construire.

5.

Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge de la partie déboutée; celle-ci supportera en outre les dépens auxquels peut prétendre le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.

Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2010.0045 du 9 août 2011et les références citées).