CDAP - AC.2012.0304 - 2013-12-10 - Association SAUVER LAVAUX, PATRIMOINE SUISSE/Municipalité de Lutry, CC IMMOBILIER HOLDING SA, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, PILLOUD

1.

La qualité pour recourir des associations recourantes est contestée dans la mesure où elles font valoir des griefs relevant de la police des constructions.

a) Selon l’art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

La qualité pour recourir des associations Patrimoine Suisse, section vaudoise, et Sauver Lavaux est fondée sur l’art. 52a Cst-VD en relation avec l’art. 75 al. 1 let. b LPA-VD.

L'art. 52a Cst-VD dispose:

"1 La région de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé.

2 Toute atteinte à sa protection peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles de la protection du patrimoine.

3 La loi d'application respecte strictement le périmètre en vigueur, notamment par le maintien de l'aire viticole et du caractère traditionnel des villages et hameaux."

Selon le Tribunal fédéral (ATF 1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 4), cette disposition n'instaure qu'un principe général qui, à teneur explicite de l'alinéa trois, doit être concrétisé par une loi d'application. En l'occurrence, la LLavaux concrétise cette disposition constitutionnelle (cf. notamment Préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil relatif à l'initiative populaire constitutionnelle cantonale " Sauver Lavaux" demandant l'introduction dans la Constitution cantonale d'un article 52a, BGC 3A, septembre-octobre 2005, p. 2859, ch. 4.1). Les recourantes peuvent ainsi se fonder sur ces textes légaux pour recourir en l’espèce contre un projet sis dans le site de Lavaux, étant précisé que la LLavaux équivaut matériellement à un plan directeur cantonal au sens des art. 6 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700: ATF 1C_22/2012 précité; ATF 113 Ib 299 consid. 2b; ég. 114 Ib 100 consid. 3a; 129 II 413 consid. 3.9). Un tel plan lie les autorités dans leurs activités (art. 9 al. 1 LAT et 31 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; art. 4, 6 et 7 LLavaux). Il ne fixe en revanche pas définitivement le sort des parcelles, dont le mode d'utilisation doit être précisé dans les plans d'affectation, qui seuls ont force obligatoire à l'égard des particuliers (art. 21 al. 1 LAT). Une fois le plan d'affectation régulièrement adopté par l'autorité compétente, seul celui-ci fait foi (AC.2008.0291 du 19 juin 2009).

Les recourantes peuvent également se prévaloir de l’art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Selon cette disposition, les associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours. Suivant une jurisprudence constante du Tribunal administratif et du Tribunal cantonal, sont considérées comme prises en application de la LPNMS les décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire "qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation" (AC.2009.0209 du 26 mai 2010; AC.2004.0277 du 20 juin 2005; AC.2002.0122 du 9 septembre 2004). En l’occurrence, le projet litigieux est situé dans un site protégé selon les art. 52a Cst-VD, 4 et 45a LPNMS et les associations recourantes, qui sont reconnues d’importance cantonale (cf. AC.2008.0276 du 21 juillet 2009 consid. 1; AC.1994.0251 du 27 septembre 1996 consid. 1), ont qualité pour recourir au sens de cette disposition.

b) Selon la jurisprudence, la qualité pour recourir de telles associations dans le cadre de l'art. 90 LPNMS se limite toutefois à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des monuments et des sites et ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (AC.2009.0001 du 26 février 2010 consid. 1 et références; AC.2009.0209 du 26 mai 2010). S'agissant de l'association "Sauver Lavaux", la jurisprudence a également considéré que sa qualité pour recourir, en tant qu'elle se fonde sur l'art. 52a Cst-VD, était douteuse pour dénoncer une violation des règles de police des constructions, notamment sur la distance aux limites, la forme de la toiture, la largeur des ouvertures ou l'ordre contigu (AC.2008.0292 du 12 janvier 2010; AC.2008.0291 précité). Dans ces deux affaires précitées, le tribunal de céans a toutefois laissé la question ouverte et a examiné les différents griefs relatifs à la police des constructions soulevés par l'association recourante.

Cette jurisprudence doit être précisée, au regard de la protection particulière du site de Lavaux, telle que figurant dans la législation d'application de l'art. 52a Cst-VD, soit la LLavaux. L'art. premier LLavaux définit les buts poursuivis par cette loi soit:

- "de maintenir l'aire viticole et agricole à l'intérieur du périmètre du plan, ainsi que de favoriser les activités y relatives;

- de favoriser l'équilibre entre populations rurale et non rurale ainsi qu'entre populations active sur place et active dans d'autres régions;

- de diminuer la dépendance à l'égard des centres urbains, notamment en matière d'équipements collectifs;

- de respecter le site construit et non construit, en empêchant toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la région de Lavaux;

- d'assurer une césure entre les régions fortement urbanisées de Lausanne et de Vevey."

Les art. 14 ss LLavaux, qui régissent les principes matériels relatifs aux différents territoires prévoient des dispositions spécifiques relatives notamment à l'affectation du territoire, à la configuration du sol, à la volumétrie générale (par exemple l'architecture des toits: art. 18 let. c), à la hauteur des constructions (art. 20 et 21), à l'implantation des constructions (art. 21). Ainsi, l'art. 20 LLavaux qui régit le territoire d'agglomération I dans lequel est sise la parcelle n° 1302, prévoit que ce territoire est destiné à l'habitat en prédominance (let. a). Cette disposition fixe également une limitation de la hauteur maximale des constructions à trois niveaux, étant précisé qu'en fonction du site, les règlements communaux peuvent déterminer la possibilité d'utiliser les combles comme niveau habitable supplémentaire (let. b). Force est donc de constater que la législation relative à la protection du Lavaux prévoit des dispositions qui relèvent également de la police des constructions. L'appréciation de l'intégration d'une construction dans le site doit ainsi s'effectuer de manière plus large que la question de l'esthétique, au sens strict, d'une construction. Ce constat a pour conséquence que la qualité pour recourir d'associations qui ont pour but la protection du site du Lavaux s'étend aussi au respect des règles de police des constructions qui concrétisent la LLavaux.

2.

Les recourantes font grief au projet de ne pas respecter l'affectation de la zone et contestent l'octroi d'une dérogation à ce sujet. Il résulte du considérant précédent que, dans la mesure où la LLavaux pose des principes relatifs à l'affectation du territoire, ce grief est recevable.

a) Sise en zone mixte au sens du Plan d'affectation des zones, la parcelle litigieuse est régie par les art. 140 à 144 RCAT.

L'art. 140 RCAT a la teneur suivante:

"Cette zone est principalement destinée aux activités professionnelles. La Municipalité peut y autoriser la construction d'habitations à condition que la présence de logements n'entraîne aucune restriction pour l'exercice des activités professionnelles".

b) Selon l’art. 22 al. 2 let. a LAT, pour qu’une autorisation de construire puisse être délivrée, il faut en premier lieu que la construction soit conforme à l’affectation de la zone dans laquelle elle se situe. Il incombe au droit cantonal et communal de définir les utilisations permises dans chacune des zones. Ainsi les règlements devront préciser quelles sont les mesures applicables à la zone en question De plus, la zone à bâtir est souvent subdivisée en différentes affectations spécifiques; il est également important d’en fixer dès lors clairement le type d’utilisation autorisé (Alexander Ruch: in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Commentaire de la LAT, 2010, n° 70 ad art. 22 LAT).

La possibilité pour les règlements communaux de créer des zones dont l'affectation est mixte est expressément prévue par l'art. 48 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), qui énumère de manière exemplative les différentes affectations de la zone à bâtir et prévoit que ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps, ce qui ouvre un large champ au pouvoir formateur de l'autorité communale de planification. Pour le surplus, le droit cantonal n'impose pas de définition-type des affectations (AC.2009.0167 du 22 mars 2010 consid. 4).

c) En l’occurrence, le texte de l’art. 140 RCAT est clair. Il dispose que la zone litigieuse est dévolue principalement aux activités professionnelles. Si la création de logements est autorisée, elle ne doit pas entraîner de restriction pour l'exercice d’activités professionnelles. Selon une interprétation littérale de cette disposition, il s’agit donc d’une zone prioritairement affectée aux activités professionnelles au sens de l’art. 48 LATC. La municipalité soutient qu’elle peut autoriser le projet de construction au motif qu’il ne créerait aucune restriction pour l’exercice d’activités professionnelles puisqu’il n’y en aurait pas dans le secteur concerné. Elle en veut pour preuve que la maison actuelle érigée sur la parcelle n°1302, ainsi que celles situées sur les parcelles voisines n° 1301 et 1303, sont destinés exclusivement à l’habitation. On ne saurait suivre ce raisonnement. En effet, il ressort du Plan communal d'affectation des zones que le territoire communal comporte trois zones mixtes au sens des art. 140 ss RCAT. La zone concernée par la présente procédure est composée des trois parcelles précitées (nos 1301, 1302 et 1303). La parcelle n° 1302, sur laquelle est destinée la construction litigieuse, est la plus grande et constitue ainsi l'essentiel de la zone. L'interprétation souhaitée de l'art. 140 RCAT par la municipalité et les constructeurs consistant à autoriser uniquement des bâtiments d'habitation reviendrait en conséquence à vider pratiquement de sa substance cette zone mixte, puisqu'il n'y aurait plus de place pour de quelconques activités professionnelles.

d) La municipalité se prévaut également du fait qu’elle a autorisé sur les parcelles n° 1361 et 1363, au chemin de Plantaz 57, 59 et 65, la construction de bâtiments comportant outre 13 logements privés, deux sièges de sociétés, un cabinet médical et un centre de formation pour physiothérapeutes, centre qui occupe en réalité cinq appartements dévolus initialement au logement.

Ces parcelles sont situées dans la zone mixte du plan partiel d’affectation "En Curtinaux" (PPA En Curtinaux). Selon l’art. 5 du règlement du PPA En Curtinaux (RPPA), cette zone est destinée à l’habitation. Les activités professionnelles, notamment artisanales, sont admises dans la mesure où elles ne portent pas préjudice à l’habitation. On ne saurait en conséquence tirer aucun argument de cette réglementation qui prévoit une affectation principale d'habitation et qui résulte d'une planification distincte et différente, quand bien même la terminologie est semblable puisque les deux zones en question sont qualifiées de "mixtes".

e) Dans la mesure où elle ne réserve aucune place à des activités professionnelles, le projet litigieux n'est pas conforme à l'art. 140 RCAT.

3.

La municipalité estime encore qu’elle peut accorder une dérogation au sens de l'art. 85 LATC, compte tenu du besoin avéré de créer des logements au vu de la pénurie actuelle. La topographie des lieux, soit le caractère étroit du Chemin de Plantaz, ne favoriserait en outre pas une circulation plus dense qui pourrait être induite par un bâtiment affecté à des activités professionnelles.

a) L'art. 85 LATC permet d'accorder une dérogation si la réglementation communale le prévoit, ce qui selon la municipalité serait le cas de l’art. 54 RCAT.

L’art. 54 RCAT a la teneur suivante :

"Exceptionnellement, la Municipalité peut autoriser des dérogations aux dispositions du présent règlement lorsqu’il s’agit d’édifices publics ou de constructions d’utilité publique dont la destination ou l’architecture réclame des dispositions particulières.

Exception faite pour la zone ville et villages, dans laquelle les dérogations possibles sont fixées par les art. 67, 88, 106 et 125, des dérogations peuvent être accordées par la Municipalité à toutes les dispositions du présent règlement pour des constructions et installations privées, dans les limites autorisées par l’art. 85 LATC.

La Municipalité peut en outre accorder des dérogations servant l’application de mesures de protection contre le bruit et d’économies d’énergie, notamment en excluant dans le calcul de la surface brute de plancher utile, une partie de la surface des murs, lorsque ceux-ci sont rendus plus épais dans le but de permettre une appréciable économie d’énergie.

La Municipalité peut accorder un bonus au coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 5% au maximum pour des projets spécialement conçus avec la volonté de rechercher des économies d’énergie, bénéficiant notamment du label «Minergie », ou utilisant des énergies renouvelables. Dans ce cas, la demande de permis de construire doit être accompagnée d’un document décrivant les caractéristiques du concept de chauffage, et l’économie appréciable d’énergie qui en résulte pour justifier l’octroi d’un bonus."

b) L’octroi d’une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle; à défaut, l’autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait ainsi au législateur par le truchement de sa pratique dérogatoire. Cela étant, les dispositions exceptionnelles ne doivent pas être nécessairement interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes ordinaires. Il se pourrait en effet qu’une dérogation importante se révèle indispensable pour atténuer ou même éviter les rigueurs qu’entraînerait l’application de la réglementation ordinaire. Mais, dans tous les cas, une dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. Elle implique une pesée entre les intérêts publics et privés au respect des dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l’octroi d’une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution architecturale ou encore une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à conduire à l’octroi d’une dérogation (AC.2012.0163 du 17 avril 2013 consid. 5; AC.2011.0241 du 5 octobre 2012, consid. 5a; AC.2011.0291 du 27 juin 2012, consid. 4a, et les arrêts cités). Enfin, la dérogation doit s'inscrire dans le processus de planification défini par le droit fédéral selon lequel la destination du sol est fixée par les plans d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT); une dérogation, qui, par son importance, aurait pour effet de fixer de nouvelles règles d'affectation du sol dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire violerait l'art. 2 LAT, même si elle était justifiée par des circonstances objectives ou si elle répondait à un intérêt public (AC.2008.0294 du 6 décembre 2011 consid. 4c/aa; AC.2005.0045 du 6 juin 2006; AC.2000.0087 du 6 mars 2001 consid. 1b, voir aussi ATF 116 Ib 53 consid. 3a).

c) Il n’est pas contesté que la création de logements supplémentaires dans le secteur concerné, situé à proximité immédiate des transports publics et proche du centre de Lutry, répond à un intérêt public important. On constate toutefois que lors de la dernière révision du Plan d’affectation des zones, qui date de 2005, le législateur communal a décidé de maintenir, pour la zone concernée, une affectation principale pour des activités professionnelles. Si la municipalité entend aujourd’hui modifier l’affectation litigieuse en réduisant, voire en supprimant, la part dévolue aux activités professionnelles, parce qu’elle estime qu’elle n’est plus adaptée à ses besoins, elle peut le faire. Elle doit toutefois suivre les procédures applicables en matière de modification des plans d’affectation communaux (art. 56 ss LATC; cf. AC.2012.0135 du 15 avril 2013 consid. 3b). L’autorité intimée n’est en revanche pas fondée à se prévaloir de la clause dérogatoire de l’art. 54 RCAT pour délivrer un permis de construire portant sur un projet non-conforme à l’affectation de la zone et qui aurait pour conséquence de modifier durablement l'affectation de l'essentiel de cette zone. En effet, même si une telle dérogation répond à un intérêt public, elle a pour résultat de fixer de nouvelles règles d'affectation du sol et ne saurait être autorisée dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire (AC.2008.0294 du 6 décembre 2011 consid. 4c/aa; AC.2005.0045 précité).

C'est partant à tort que la municipalité a octroyé une dérogation à l'art. 140 RCAT.

4.

Dans la mesure où le projet de construction litigieux n’est pas conforme à l’affectation de la zone, le recours doit être admis sans qu'il soit nécessaire d’examiner les autres griefs soulevés par les recourantes.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Conformément à la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (cf. AC.2012.0241 du 17 juin 2013 consid. 8 et les références). Il appartient en conséquence aux constructeurs, qui succombent, de supporter les frais et les dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).