CDAP - AC.2014.0076 - 2014-10-14 - DE PINGON/Service du développement territorial, Municipalité de Montanaire

1.

Le recourant demande que la partie de sa parcelle située en zone agricole soit classée dans la zone à bâtir. Cette question n'ayant pas fait l'objet de la décision attaquée, la conclusion y relative est irrecevable (cf. art. 79 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], selon lequel le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée). S'il entend faire modifier l'affectation de sa parcelle, le recourant doit engager une procédure ad hoc devant l'autorité intimée. Nonobstant l'irrecevabilité de la conclusion, on peut relever ce qui suit au sujet de l'affectation des biens-fonds.

a) Les plans d'affectation au sens des art. 14 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) règlent l'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), déterminant pour chaque parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (ATF 135 II 328 consid. 2.2; 123 II 91 consid. 1a/aa; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz – Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG), Handkommentar, Berne, 2006, n° 3 ad art. 14 LAT; Pierre Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 14 LAT, n° 1 et les références citées; cf. également l'art. 43 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 - LATC; RSV 700.11); ils délimitent les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Rien n'empêche en outre la municipalité de prévoir une affectation des parcelles qui ne suive pas le tracé des limites de propriété et de soumettre par exemple une parcelle à deux affectations différentes (cf. arrêt AC.2013.0153 du 20 décembre 2013, consid. 1b).

Une fois le plan d'affectation régulièrement adopté par l'autorité compétente, seul celui-ci fait foi (arrêts AC.2010.0293 du 27 mai 2011 consid. 2a; AC.2008.0052 du 5 septembre 2008). La force obligatoire générale des plans d'affectation implique également que les autorités veillent à leur respect par les particuliers. Le contrôle de la conformité à l'affectation de la zone, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire, obligatoire pour la création ou la transformation de toute construction ou installation, en est donc la conséquence nécessaire. Les plans d'affectation se caractérisent ainsi par leurs effets directs sur la situation juridique des propriétaires fonciers. En ce sens, ils constituent à la fois une concrétisation du contenu du droit de propriété et une limitation de la faculté d'usage liée à celui-ci (Thierry Tanquerel, Commentaire LAT, art. 21, n° 9 et 10).

b) En vertu de l'art. 21 al. 2 LAT, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 63 LATC reprend en substance la disposition précitée, prévoyant que les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé. L'art. 21 al. 2 LAT tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 et les arrêts cités).

c) En l'occurrence, le plan d'affectation litigieux a été approuvé par le département cantonal compétent apparemment le 24 août 1998. Le recourant ne conteste pas qu'il est entré en force et qu'il produit dès lors un effet obligatoire. Il ne fait en outre pas valoir qu'il devrait être adapté, à la suite d'un changement de circonstances, le recourant se limitant en effet à relever que la planification en cause serait erronée. Or, il appartenait au recourant, ou au propriétaire précédent, de soulever ses arguments, ayant trait notamment à la garantie de la propriété, au moment de l'adoption du plan d'affectation.

2.

Le recourant conteste ensuite le refus du SDT de régulariser les travaux de reconstruction du bûcher, cette construction se situant dans la zone agricole.

Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, à une autorité cantonale de décider si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Comme cela est du reste exposé dans la décision attaquée, la municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire. L'autorité cantonale compétente est habilitée, lorsque l'autorisation ne peut pas être délivrée, à ordonner la remise en état ou à admettre le maintien de tout ou partie des installations litigieuses (arrêt AC.2012.0108 du 15 octobre 2013 consid. 1 et les références citées). Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient formellement au département en charge de l’aménagement du territoire, soit jusqu’au 31 décembre 2012, le Département de l’intérieur auquel était rattaché le SDT (actuellement le Département du territoire et de l’environnement; cf. art. 10 et 120 al. 1 let. a LATC); elle est déléguée au Service du développement territorial.

Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b). L'art. 103 al. 1 LATC prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.

3.

Le SDT a examiné la possibilité de régulariser la construction litigieuse sous l'angle de l'art. 24c LAT.

a) Les art. 24c LAT et 42 OAT ont été modifiés par novelles du 23 décembre 2011, respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le 1er novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537). Ces novelles ne contiennent pas de disposition transitoire relative à l'application du nouveau droit dans les procédures en cours. Toutefois, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les demandes de régularisation (nachträgliche Baugesuche) doivent être examinées selon le droit en vigueur au moment de l'exécution (non autorisée) des travaux; le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (TF 1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2 et les références citées, concernant précisément l'art. 24c LAT). La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur le 1er novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les possibilités d'agrandissement hors volume existant (Initiative cantonale, Constructions hors des zones à bâtir, Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011, in FF 2011 6533, spéc. p. 6540). Il convient dès lors d'appliquer le droit anciennement en vigueur jusqu’au 31 octobre 2012 dans le cas particulier, les travaux ayant été réalisés avant l'entrée en vigueur de la révision précitée de la LAT et de l'OAT.

b) L'art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2044), dispose ce qui suit:

"Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations sises qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, correspondant à l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a pour la première fois introduit le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. TF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1; TF 1C_660/2012 du 16 octobre 2013 consid. 4.2).

c) L'art. 24c LAT est concrétisé par l'art. 42 OAT, dont la teneur applicable jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2061 et RO 2007 3643) est la suivante:

"Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone

1 Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.

3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."

Cette dernière norme règle ainsi deux situations: la transformation partielle, qui comporte l'agrandissement mesuré, d'une part (al. 1 à 3), et la reconstruction, d'autre part (al. 4).

La transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, constructions, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Ils supposent tous deux le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a, 123 II 256 consid. 4 et les arrêts cités). Cet examen global doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Rudolf Muggli, Commentaire LAT, n° 22 ad art. 24c).

Quant à la reconstruction d'un bâtiment détruit ou démoli situé en dehors de la zone à bâtir, elle n'entre en ligne de compte que si celui-ci était encore utilisable conformément à son affectation et que son utilisation réponde toujours à un besoin (art. 42 al. 4 OAT; ATF 127 II 209 consid. 3a). Pour qu'un bâtiment d'habitation puisse être utilisé conformément à sa destination, il faut, entre autres conditions, que les structures porteuses, les sols et le toit soient en majeure partie intacts (cf. TF 1C_125/2012 et 1C_137/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2.3 et les références citées). La garantie de la propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des fins de construction un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver au-delà de sa durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (TF 1C_125/2012 et 1C_137/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2.1 et les références citées).

Il est possible de combiner reconstruction et transformation partielle, pour autant que l'identité de la construction reste dans l'ensemble préservée (arrêt AC.2013.0120 du 25 octobre 2013 consid. 2c/aa; Muggli, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, édition juin 2009, n° 28 ad art. 24c). L'art. 42 al. 1 1ère phrase OAT prévoit d'ailleurs qu'une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. La notion d'identité, qui définit la mesure de ce qui est admissible, montre que la notion d'agrandissement mesuré est incluse dans celle de transformation partielle: les modifications apportées peuvent consister aussi bien en transformations intérieures qu'en extensions extérieures ou en changements d'affectation (Muggli, op. cit., n° 21 ad art. 24 c). Pour que l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement identiques, et que ne soit généré aucun nouvel impact important sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (Muggli, op. cit., n° 22 ad art. 24). Cette question est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 1ère phrase OAT; arrêt AC.2013.0120 précité, consid. 2c/aa).

d) On peut à titre liminaire se demander si le recourant peut déduire de l'art. 24c LAT un droit au maintien du bûcher qui existait sur sa parcelle, avant qu'il ne soit en partie détruit par la tempête Lothar. En effet, d'après les pièces qui figurent au dossier, il n'est pas possible de déterminer avec certitude si le bûcher démoli, puis reconstruit par le recourant, existait déjà le 1er juillet 1972. Selon les explications du recourant, un bûcher réalisé dans les années 1950 aurait subsisté jusqu'en 1970. On ignore en revanche si la reconstruction du bûcher est intervenue immédiatement après, ou s'il s'est écoulé un certain laps de temps, et s'il était alors encore utilisable conformément à sa destination. Sous l'angle de la vraisemblance toutefois, il est probable qu'une reconstruction soit intervenue peu de temps après la démolition de l'ouvrage qui existait jusqu'en 1970. L'autorité intimée ne le conteste d'ailleurs pas. Dans ces circonstances, il convient d'admettre la possibilité, pour le recourant, de se prévaloir de l'art. 24c LAT.

Les travaux de reconstruction du bûcher n'ont pas eu pour conséquence d'augmenter de manière importante la surface brute de plancher. L'emprise au sol de la construction n'est en effet que d'1m2 de plus que celle de l'ancien ouvrage, même en tenant compte de la superficie de la construction jusqu'aux deux poteaux qui soutiennent l'auvent. L'autorité intimée ne conteste pas que, d'un point de vue quantitatif, la nouvelle construction se tient dans les limites admissibles de l'art. 24c LAT, autorisant la reconstruction et la transformation partielle. L'autorité intimée ne conteste en outre pas que la destination de l'ouvrage est demeurée identique. Seule est dès lors litigieuse la problématique du maintien de l'identité de l'ouvrage.

Pour le SDT, la nouvelle construction diffère notablement de celle qui a été démolie. Il a relevé en particulier que le revêtement et l'apparence des parois ont été modifiés; alors que les parois de l'ancien pavillon étaient constituées de poutrelles de bois disposées horizontalement et de manière espacée, les parois de l'ouvrage actuel seraient borgnes et munies de panneaux à croisillons conférant un caractère plus raffiné à l'ensemble. Le SDT a par ailleurs mis en évidence que la nouvelle construction disposait d'un toit à deux pans d'une surface de 40 m2 environ, recouvert de tuiles, dont la hauteur au faîte était 45 cm plus haut que celle de l'ancien pavillon, muni d'une toiture à un pan et de dimension plus restreinte.

Le recourant conteste l'appréciation de l'autorité intimée. Il relève que la hauteur de la construction demeure dans des proportions comparables, seule la hauteur au faîte étant supérieure. Quant aux façades, il précise qu'elles sont composées de panneaux amovibles, retirés durant la belle saison. Selon le recourant, la pose de tuiles a permis d'améliorer l'esthétique et l'intégration du bûcher, qui est désormais plus en harmonie avec les autres constructions sises sur sa propriété.

Les photographies représentant l'ouvrage avant les travaux de reconstruction, et celles de l'ouvrage actuel, montrent que les deux constructions sont d'un aspect relativement différent. Comme le relève l'autorité intimée, la nouvelle réalisation apparaît plus raffinée. Cela étant, la destination de la nouvelle construction demeure identique, tout comme l'impact sur l'environnement et sur l'équipement, par rapport à l'ouvrage démoli. Le nouveau bûcher est en effet une construction légère, non isolée et ajourée, d'un volume comparable à celui de l'ancien bûcher. En définitive, seule la toiture de la nouvelle construction, en raison de son emprise, de sa forme et de sa couverture en tuile, contraste avec l'aspect de l'ancien bûcher, qui ne disposait pas d'avant-toit et dont la toiture était à un seul pan. On ne saurait toutefois en déduire qu'il en résulte une modification de l'identité de la construction telle qu'elle porterait atteinte à l'art. 24c LAT, ce d'autant que le nouvel ouvrage s'intègre bien à l'environnement bâti existant et qu'il n'excède pas le potentiel quantitatif d'agrandissement.

Il se justifie dès lors de régulariser la construction litigieuse, qui s'inscrit dans les limites posées à l'art. 24c LAT. Le recours est bien fondé à cet égard.

4.

Le recourant conclut également à l'octroi d'une pleine indemnité, dans la mesure où il estime être soumis à une restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation. Il demande en outre au tribunal de condamner le SDT à lui verser une indemnité pour les inconvénients subis du fait de la procédure menée par cette autorité. Ces conclusions excèdent l'objet du litige, qui ne concerne ni la fixation d'une éventuelle indemnité d'expropriation, ni le dommage que l'Etat aurait par hypothèse causé au recourant, aucune décision n'ayant été rendue à ce sujet. Les conclusions y relatives sont dès lors irrecevables.

5.

Dans la mesure de sa recevabilité, le recours doit en conséquence être admis. La décision attaquée est réformée en ce sens que le bûcher litigieux est régularisé. Quant à la mention au registre foncier (ch. 2 du dispositif de la décision attaquée), elle n'a plus lieu d'être.

Il n'est pas perçu de frais de justice. Le recourant, qui obtient gain de cause sans le concours d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens.