CDAP - AC.2014.0322 - 2015-10-14 - LARGO IMMOBILIER SA, IBER SYSTEM SA/Municipalité de Penthalaz

1.

Les recourantes requièrent la tenue d'une audience publique sous forme d'inspection locale.

L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2 p. 376; 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131 I 153 consid. 3 p. 157). Vu les pièces du dossier, la mesure d'instruction requise n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du litige; elle ne pourrait amener la cour de céans à modifier son opinion.

2.

Le recours a pour objet la décision rendue par la municipalité le 15 juillet 2014 refusant à la recourante 1 l'octroi du permis de construire requis, au motif que la construction projetée ne serait pas conforme à la zone artisanale.

a) Aux termes de l’art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2): la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a); le terrain est équipé (let. b). L'art. 48 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RS 700.11) précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.

A teneur de l’art. 103 al. 1 1ère phr. LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. A la rigueur de son texte, cette disposition n'exige la délivrance d'un permis de construire que lorsque des travaux sont effectués sur un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas contesté qu'une autorisation soit également nécessaire en présence d'un simple changement d'affectation. Il faut cependant veiller, eu égard à la garantie constitutionnelle de la liberté individuelle, à ne pas étendre le champ d'application d'une telle autorisation au point d'en faire l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les constructions existantes: le permis de "construire" ne doit pas devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de soumettre à son contrôle (cf. arrêts AC.2014.0108 du 21 octobre 2014 consid. 4a; AC.2012.0369 du 11 décembre 2013 consid. 3a/cc; AC.2003.0178 du 27 avril 2004).

L’art. 109 al. 2 LATC prévoit que l’avis d’enquête doit notamment indiquer de façon précise la destination du bâtiment. L’art. 72 let. f du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) ajoute qu’il doit indiquer la destination précise de l'ouvrage et la nature des travaux L’art. 70a RLATC exige en outre que la demande mentionne la destination de l'ouvrage de manière claire et complète en indiquant la nature de l'utilisation des locaux. Cette règle vaut pour toutes les constructions pour lesquelles une autorisation de construire est demandée, ce qui est le cas en l’espèce. Elle doit permettre tant aux autorités concernées qu’aux tiers intéressés d’être renseignés de manière complète sur la nature véritable des travaux projetés (cf. AC.2014.0121 du 24 avril 2015 consid. 3a; AC.2013.0475 du 8 décembre 2014 consid. 2a; AC.2005.0157 du 30 novembre 2005 consid. 2).

b) En l’occurrence, la parcelle n°585 prend place dans la zone artisanale du territoire communal. Aux termes de l’art. 48 RPAPC, cette zone est destinée à l'artisanat, aux bureaux et commerces, pour autant qu'ils ne nuisent pas au voisinage. Selon l'art. 49 RPAPC, le logement de l'exploitant et de son personnel est autorisé; il formera un tout architectural avec les locaux d'exploitation. L'art. 58 RPAPC prévoit quant à lui que la zone industrielle est réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels ainsi qu'aux entreprises artisanales.

En règle générale, la notion d'artisanat n'est pas définie dans la réglementation concernant la zone. Ordinairement, la pratique considère comme entreprise artisanale la réunion, dans un but économique, de moyens personnels et matériels (ATF 101 Ia 205 consid. 3b, JdT 1977 I 83; Ruch in Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2009, n. 76 ad art. 22 LAT). Par opposition à l'artisanat, l'activité industrielle se distingue par des critères tels que l'ampleur des installations ou de la production, l'exécution d'opérations en série, l'emploi d'un personnel nombreux et hiérarchisé, avec une stricte répartition des tâches, l'utilisation de techniques particulièrement complexes ou développées, ou encore l'existence de risques très importants d'explosion, d'incendie ou de pollution (cf. ATF 1A.137/1999 du 23 novembre 2000 consid. 3a; arrêt du 15 novembre 1995 in RDAT I-1996 n° 14, consid. 3d p. 42; AC.2008.0112 du 11 août 2009 consid. 4a; voir aussi l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce; RS 822.11). En appliquant ces principes, l’ancienne Commission cantonale en matière de constructions a eu l'occasion de juger qu'une entreprise de charpente comptant une vingtaine d'employés devait être qualifiée non d'artisanale mais d'industrielle (prononcé n° 5578). Il en va de même d'une entreprise de construction, de charpente et de couverture occupant 26 employés (prononcé n° 5585) (cf. AC.2007.0086 du 8 juillet 2008 consid. 2b). Pour distinguer le "petit artisanat" de l'artisanat, la jurisprudence recourt aux mêmes critères. A cet égard, le Tribunal administratif (actuellement la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a jugé qu'une entreprise de terrassement, occupant cinq personnes à plein temps et quatre personnes à temps partiel, au départ de laquelle partaient huit camions lourds et des véhicules agricoles ne pouvait plus être qualifiée de "petit artisanat" compte tenu de la nature de l'activité et des nuisances sonores et olfactives qu'elle engendrait (AC.2004.0226 du 11 février 2005).

Plus anciennement, un atelier de menuiserie-charpenterie comportant un petit nombre de machines utilisées par un personnel restreint de cinq personnes au maximum a été admis dans une zone de village où les entreprises artisanales étaient autorisées si elles ne portaient pas préjudice au voisinage (RDAF 1978, p. 413).

Selon la jurisprudence, les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et artisanale. Des dépôts non liés à une activité ne sont dès lors a priori pas conformes à une zone industrielle ou artisanale (cf. AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb; AC.2008.0019 du 27 octobre 2008 consid. 4). Il est néanmoins possible d'admettre dans une zone artisanale des activités qui ne sont pas strictement artisanales, notamment des dépôts, lorsqu'on est en présence d'une telle pratique de l'autorité municipale, et ce en application du principe de l'égalité de traitement (cf. AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1b). Des activités commerciales peuvent, selon la jurisprudence, également être admises dans la zone industrielle ou artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante, admettant dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles, telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisir (cf. AC.2014.0108 du 21 octobre 2014 consid. 4b; AC.2012.0315 précité consid. 1a/bb, et les références citées). Tel a été notamment le cas de kiosques (shops) de stations-service (ATF 1C_122/2010 du 21 juin 2010 et 1C_426/2007 du 8 mai 2008), d'une discothèque, d'une salle de sport, d'un commerce de meubles et d'une droguerie (ATF 1C_326/2012 du 17 avril 2013 consid. 3.2). Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que les communes devaient veiller à ce qu'il reste suffisamment de terrains disponibles dans les zones artisanales pour des activités de ce genre et ne pas y tolérer l'habitation de façon inconsidérée (ATF 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.5, et les références citées). Cette dernière jurisprudence a trait à des zones exclusivement artisanales, dans lesquelles l’habitation n’est admise que de façon limitée et toujours en rapport avec la destination principale (cf. AC.2014.0108 du 21 octobre 2014 consid. 4b; AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb). On ne doit enfin pas autoriser une implantation dont on ne peut pas prévoir, d'après les plans, qu'elle sera conforme à la zone (cf. AC.2010.0236 du 25 mai 2011 consid. 5).

3.

Concernant l'affectation que les recourantes ont l'intention de donner au bâtiment projeté, la description de l'ouvrage était, selon la demande de permis de construire déposée le 8 mai 2013, la suivante: "Création d'un bâtiment artisanal avec dépôt, parking enterré de 8 places, bureau et logement de fonction". Il ressort de cette demande que quatre places de parc non couvertes sont également prévues, que le logement projeté, de 119 m2, comprendra quatre pièces et que les activités couvriront 829 m2. Il est par ailleurs précisé que le type d'ouvrage projeté serait une halle, un dépôt, un silo ou une citerne (cf. ch. 92 p. 3) et qu'il s'agirait d'une entreprise assimilée aux entreprises industrielles et artisanales, au sens de l'art. 1 de l'ordonnance 4 du 18 août 1993 relative à la loi sur le travail (OLT4; RS 822.114) (ch. 151 p. 7) et non pas d'un bâtiment administratif et/ou commercial (cf. ch. 155, qui n'est pas coché). Il découle de l'art. 1 al. 2 OLT4 que sont assimilées aux entreprises industrielles et artisanales les entreprises suivantes: les scieries, les entreprises d'élimination et de recyclage de déchets, de production chimico-technique, de sciage de pierre, les entreprises fabriquant des produits en ciment, les fonderies de fer, d'acier et d'autres métaux, les entreprises de traitement des eaux usées, de façonnage de fers, les entreprises qui traitent des surfaces, telles que zingueries, ateliers de trempe, entreprises de galvanoplastie et ateliers d'anodisation, les entreprises d'imprégnation du bois, des entreprises qui entreposent ou transvasent des substances chimiques, des combustibles liquides ou gazeux ou d'autres liquides ou gaz facilement inflammables, des entreprises qui utilisent certains microorganismes, les entreprises comportant des entrepôts ou des locaux dans lesquels la composition de l'air diverge de l'état naturel de manière potentiellement nocive, notamment par un taux d'oxygène inférieur à 18%, ainsi que des entreprises utilisant certains équipements de travail.

L'annexe ECA 43 à la demande de permis de construire, relative aux mesures de prévention des incendies, précise pour sa part qu'au niveau -1 se trouveront le parking, des vestiaires et des locaux techniques, au rez-de-chaussée, un dépôt et une mezzanine et au 1er étage, un appartement de fonction et des bureaux. Selon l'annexe 51 ("Locaux occupant des travailleurs, Industrie, artisanat"), seize personnes devraient travailler dans les locaux projetés, toutes faisant partie du personnel de production industrielle ou artisanale et aucune du personnel administratif. La lecture des plans accompagnant la demande de permis de construire permet de constater qu'au sous-sol sont prévus deux vestiaires, l'un pour hommes, l'autre pour femmes, un sas, un local technique et un parking; au rez-de-chaussée, un dépôt de 238,6 m2 assorti de deux mezzanines; à l'étage, un logement qualifié d'"appartement de service" de 3 pièces, dans la partie Nord, deux bureaux, chacun de 18,5 m2 et prévu pour une personne, un bureau de 35 m2 prévu pour trois personnes et une cuisine de 4,7 m2, dans la partie Sud.

Ne s'estimant pas suffisamment renseignée sur la base de la demande de permis déposée et des documents et plans qui l'accompagnaient, la municipalité a requis le 4 décembre 2013 de la recourante 2 qu'elle lui donne des informations sur l'entreprise/société qui occuperait les locaux en cause, le genre d'activité qui y serait exercée ainsi que le nombre de personnes qui seraient employées à cet endroit. Sans nouvelles de l'intéressée, la municipalité a réitéré, sans succès, sa demande le 11 février 2014.

Dans le recours, la recourante 1 a néanmoins précisé qu'au vu des buts inscrits au Registre du commerce, elle était active dans la construction, l'achat, la vente, le courtage et la gérance immobilière et que ses activités étaient ainsi non pas artisanales, mais commerciales, et que ses employés travailleraient dans un bureau. Quant au dépôt prévu dans le bâtiment projeté, il servirait à stocker le matériel de la recourante 2, qui a pour buts la distribution, l'exportation, l'importation, l'application, l'achat et la vente de produits et matériel liés à la construction immobilière, notamment dans le cadre d'installations sanitaires, de chauffage et de pose de carrelages. Les recourantes ont par ailleurs précisé dans leur réplique que le bâtiment projeté comprendrait un appartement de fonction, un dépôt et un bureau et que seize employés occuperaient les locaux.

Il résulte de ce qui précède que les explications données par les recourantes quant à l'affectation qu'elles entendent donner au bâtiment projeté sont pour le moins peu claires, voire contradictoires. L'on pourrait en effet penser, à la lecture de la demande de permis de construire ainsi que de certains documents qui l'accompagnent qu'est visée la construction d'un bâtiment destiné à une entreprise assimilée aux entreprises industrielles et artisanales, comprenant un dépôt, un parking enterré de huit places, un bureau et un logement de fonction, et qui occupera seize personnes, toutes faisant partie du personnel de production industrielle ou artisanale. La lecture des plans, qui prévoient comme uniques locaux professionnels un dépôt et trois bureaux, ne permet néanmoins pas de déterminer où travailleraient ces personnes. Dans leur recours et leur réplique, les intéressées indiquent en revanche que la recourante 1 poursuivrait des activités commerciales et non pas artisanales et que ses employés travailleraient dans les bureaux, le dépôt prévu servant à stocker la matériel de la recourante 2. De telles explications ne correspondent néanmoins pas à l'affectation du bâtiment telle qu'elle était prévue dans la demande de permis de construire. Il est par ailleurs difficile de croire que seize personnes, que la demande de permis de construire n'a en outre pas qualifiées de "personnel administratif", vont pouvoir travailler dans des bureaux qui, selon les plans, sont prévus a priori pour cinq personnes. L'affectation que les recourantes entendent donner à la construction projetée n'est ainsi pas définie de manière claire et complète. Ceci ne permet ainsi pas en l'état à la municipalité de déterminer si la destination de l'ouvrage prévu est conforme à l'affectation de la zone et en particulier de s'assurer que, selon l'art. 48 RPAPC, la construction projetée ne constituerait pas une entreprise industrielle et ne nuirait pas au voisinage, ce qui pourrait être le cas s'agissant d'une entreprise assimilée aux entreprises industrielles et artisanales, voire ne serait pas notamment un dépôt, qui ne serait admissible en zone artisanale qu'à certaines conditions, ainsi que cela découle de la jurisprudence précitée.

En définitive, on ignore la nature exacte de l’activité qui serait exercée dans le bâtiment projeté par chacune des deux sociétés recourantes. Dans leur recours, celles-ci affirment que Largo Immobilier SA occupera les bureaux (activité commerciale) et que Iber System SA utilisera le dépôt prévu au niveau 0 du bâtiment projeté servant au stockage du matériel. Il ne ressort pas du dossier quelle est la part des employés d’Iber System SA et celle des employés de Largo Immobilier SA, étant précisé que, dans ses courriers des 1er et 4 avril 2014, cette dernière a indiqué que le dépôt projeté serait utilisé par les deux recourantes. Tout porte à croire, comme le suspecte l’autorité intimée, que le « logement de fonction » serait loué à des tiers et que les bureaux seront aménagés en logement également loué. Comme les recourantes refusent de décrire précisément leurs activités futures, la municipalité n’a pas abusé ni excédé son large pouvoir d’appréciation en retenant que les constructrices entendent développer une activité qui relève davantage de la zone industrielle au sens de l’art. 58 RPAPC que de la zone artisanale et/ou commerciale selon l’art. 48 RPAPC. A noter que les entrepôts ne sont admissibles que dans la zone industrielle.

C'est en conséquence à juste titre que la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis.

4.

Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais seront mis à la charge des recourantes (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), qui supporteront en outre les dépens alloués à la Commune de Penthalaz, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d'un mandataire (art. 55 LPA-VD).