CDAP - AC.2015.0263 - 2017-01-23 - A.________/CONSEIL COMMUNAL D'ORBE, Département du territoire et de l’environnement (DTE)

1.

La qualité pour agir de la recourante est contestée.

a) La qualité pour recourir devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est régie par l’art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) qui confère la qualité pour recourir à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu’à toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

En l'occurrence, dès lors qu'elle invoque des nuisances liées au trafic que subiront ses habitants, la commune recourante fonde principalement sa qualité pour recourir sur l'art. 57 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; 814.01).

b) Selon l'art. 57 LPE, les communes sont habilitées à user des moyens de recours prévus par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions des autorités fédérales ou cantonales fondées sur la LPE et ses dispositions d’exécution, en tant qu’elles sont concernées par lesdites décisions et qu’elles ont un intérêt digne de protection à ce que celles-ci soient annulées ou modifiées. La jurisprudence reconnaît largement l’intérêt digne de protection de la collectivité sur cette base, soit parce qu’elle est directement concernée par la décision, soit parce que les effets de la décision en cause concernent le territoire communal, par exemple quand l'exploitation d'une installation provoque une augmentation du trafic sur les routes de la commune voisine. Le fait que les éventuelles immissions proviennent ou non du territoire communal ou qu’elles atteignent le territoire communal depuis une installation sise sur le territoire d’une autre commune n’est pas déterminant (cf. ATF 133 II 181 consid. 3.2.3; 124 II 293 ; arrêt AC.2005.0224 du 24 août 2006 consid. 1b et les références; Stéphane Grodecki, la qualité pour recourir des communes genevoises au Tribunal fédéral en droit de la construction in RDAF 2010 I p. 244 ss, spéc. 250). Il ne suffit toutefois pas que la commune recourante se borne à formuler l'allégation selon laquelle le projet litigieux entraînerait des incidences sur sa planification ou que les émissions seraient susceptibles d'affecter ses citoyens. Encore faut-il que soit démontrée, pour le moins, la vraisemblance des incidences ou du risque invoqués, suivant la nature et l'intensité des immissions en jeu (cf. arrêt AC.2005.0224 précité consid 1d).

En l’espèce, déterminer si la commune recourante dispose de la qualité pour recourir revient à examiner si les nuisances (bruit, pollution de l’air) liées au trafic (camions et véhicules légers) provoqué par le projet litigieux peuvent être perceptibles sur son territoire au point d’influencer sa propre planification - en l'obligeant à limiter l’extension des zones à bâtir par exemple - ou de nuire au bien-être de ses citoyens (arrêts AC.2010.0311 du 21 décembre 2011 consid. 1c; AC.2005.0224 du 24 août 2006 consid. 1c). Ceci nécessite de déterminer quel sera l'impact du PPA sur le nombre de véhicules circulant par Chavornay.

c) Il ressort de l'étude B.________ que l'augmentation de trafic prévue sur la route de Chavornay (RC 293) en provenance de et vers Chavornay serait de 1'100 véh/j, alors que le trafic actuel correspondant est d'environ 8'800 véh/j selon l'ESAM (cf. figure 43). L'augmentation induite par le PPA ne saurait ainsi être considérée comme n'ayant qu'un impact négligeable sur la circulation en direction de Chavornay et pourrait nuire au bien-être de ses citoyens.

Il en découle que la qualité pour recourir de la Commune de Chavornay doit être reconnue et il y a partant lieu d'entrer en matière sur le fond du recours.

2.

Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, conformément à l'art. 98 LPA-VD et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation dérogent à ce principe. En effet, afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité (cf. notamment, arrêt AC.2014.0090 du 30 juin 2015, consid. 3).

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; arrêts AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1 non publié in ATF 134 II 117; TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (arrêts AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

3.

Dans son mémoire de recours du 16 septembre 2015, la recourante a fait valoir qu'un référendum était en cours dans la Commune d'Orbe à l'encontre du PPA et suggérait que la procédure soit suspendue dans l'attente de son issue.

Si le PPA a bel et bien fait l'objet d'un référendum dans la Commune d'Orbe, celui-ci a été accepté par votation populaire le 13 décembre 2015. La requête de la recourante est dès lors devenue sans objet.

4.

La recourante sollicite la tenue d'une audience avec inspection locale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En particulier, il contient la correspondance échangée entre les parties ainsi que les documents du PPA soumis à l'enquête publique, en particulier le rapport d'impact sur l'environnement, l'étude B.________ et le rapport justificatif selon l'art. 47 OAT, ainsi que l'ESAM et la feuille de route, rendant superflue la tenue d'une inspection locale. Pour le reste, la recourante et les autorités intimées ont pu faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale.

5.

a) La recourante conteste la répartition du trafic supplémentaire telle que proposée par l'étude B.________. Elle considère que les études soumises à enquête publique, soit le rapport d'impact sur l'environnement (RIE) ainsi que l'étude B.________, seraient lacunaires et reposeraient sur des erreurs, s'agissant en particulier de l'augmentation de trafic qui aura lieu à travers le bourg de Chavornay, sur la RC 293b. Elle soutient que la réalisation du PPA, qui prévoit essentiellement des surfaces destinées au logement, engendrera un surcroît d'environ 1'700 véh/j sur son territoire – et non de 1'100 comme retenu dans l'étude B.________ –, soit la moitié du trafic engendré par le PPA, ce qui aurait des conséquences inacceptables en termes d'augmentation des nuisances sonores; elle expose que ce chiffre de 1'700 serait également confirmé par l'ESAM, selon laquelle 93% des véhicules provenant de la RC 293 (côté Orbe) circuleraient en direction de Chavornay, alors que seuls 7% s'engageraient sur la RC 288. La recourante fait valoir que le fait que la décision du Conseil communal d'Orbe indique que des mesures seraient à l'étude ne constituerait que des déclarations d'intention, qui ne seraient pas suffisantes au plan légal.

b) S'agissant de la distribution du trafic généré par le projet litigieux, rien dans le dossier ne permet de s'écarter de l'étude B.________, selon laquelle le trafic supplémentaire sur la route de de Chavornay (RC 293) après la bifurcation vers la route de contournement d'Orbe (RC 288) serait de 1'100 véh/j (61%) et de 700 véh/j (39%) sur la route de contournement (cf. figure n° 7 de l'étude B.________). Cette répartition de trafic retenue dans le RIE (61%-39%) est toutefois contestée par la recourante, qui mentionne notamment l'ESAM, sans toutefois indiquer le passage exact sur lequel elle fonde son argument. Quoi qu'il en soit, l'ESAM ne contient aucun élément permettant de mettre en doute la répartition retenue dans le l'étude B.________. A cet égard, le SDT considère – à juste titre – que l'interprétation du diagnostic de l'ESAM faite par la recourante est erronée car l'ESAM ne porte pas sur les origines-destinations des flux, ni sur le sens des flux; l'ESAM propose des scénarios de répartition du trafic, réalisables à l'aide de mesures de gestion du trafic, d'aménagement ou autres, destinés précisément à accompagner les développements des deux communes. C'est donc au scénario retenu (ici n° 4) qu'il s'agit de se référer. En l'occurrence, grâce aux différentes mesures prévues visant à optimiser l'utilisation du réseau existant (utilisation de l'autoroute A9 comme contournement, etc.; cf. ESAM, fig. 44, p. 111), on passera à l'horizon 2030 selon cette étude de 8'800 véh./j actuellement à 6'750 véhicules/jour sur la portion de la RC 293b située entre Orbe et Chavornay (et de 12'250 à 11'250 véh./j en traversée de localité à Chavornay).

Pour le surplus, contrairement à l'opinion de la recourante, les mesures prévues par l'ESAM et la feuille de route de l'ESAM ne sauraient être qualifiées de déclarations d'intention. Rien ne permet d'affirmer que de telles mesures ne seront pas réalisées. Ainsi, selon le SDT, pour Chavornay, les feux piétons/accès latéraux sur la route de Corcelles devront être mis en œuvre en 2016 (ce qui a été réalisé) et l'exploitation des feux au futur carrefour d'accès à la zone industrielle (ZI) de Chavornay avec contrôle d'accès en serait au stade de l'étude préliminaire; pour Orbe, le réaménagement du carrefour route de Chavornay-route de contournement (O.1, principal levier des mesures ESAM) ainsi que le réaménagement du carrefour des Taborneires (O.2) seraient prochainement au stade de l'examen préalable, et une étude serait lancée par la DGMR en 2016 s'agissant de l'exploitation volontariste des carrefours de la jonction autoroutière des Mosaïques (O.3), de manière à coordonner les interventions prévues par l'Office fédéral des routes (OFROU) en 2017 sur l'entretien de la jonction.

6.

La recourante requiert que la procédure soit suspendue jusqu'à droit connu sur le résultat des mesures issues de l'ESAM une fois qu'elles auront été soumises à l'enquête publique, fondant sa requête sur le principe de coordination tiré de l'art. 25a LAT. Ce faisant, elle se plaint en réalité d'une violation de la loi fédérale sur la protection de l'environnement et soutient notamment que le trafic induit par le PPA engendrerait, en l'état, une augmentation des nuisances sonores sur son territoire incompatibles avec les valeurs limites fixées par l'OPB, qui seraient dépassées.

a) L'art. 25a LAT énonce des principes en matière de coordination "lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités". Une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces du dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). Ces principes doivent être mis en œuvre au stade de l'autorisation de construire et du plan d'affectation (art. 25a al. 4 LAT).

En vertu de ce principe de la coordination des procédures, l'autorité de planification doit prendre en compte, dans le cadre de l'adoption d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan de quartier, tous les éléments déterminants du point de vue de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont objectivement en relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se trouvent dans une relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de manière indépendante (ATF 123 II 88 consid. 2a p. 93; TF 1C_163/2011 du 15 juin 2012 consid. 3).

L'autorité de planification ne saurait se soustraire à l'obligation de vérifier la conformité d'un plan d'affectation aux exigences du droit de l'environnement sous prétexte que les possibilités de construire sont vastes et définies abstraitement. L'étendue de cet examen varie toutefois selon le degré de précision du plan. Ainsi, lorsque l'adoption ou la modification d'un plan d'affectation a lieu en vue d'un projet précis et détaillé qui doit être mis à l'enquête ultérieurement, l'autorité doit contrôler à ce stade si celui-ci peut être réalisé de manière conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement; dans les autres cas, elle doit être convaincue qu'un développement de la zone peut se faire de manière conforme à ces exigences moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire (Rudolf Muggli, Der Umweltteil des Planungsberichts nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung, Cahier de l'environnement n° 179, OFEFP 2005, ch. 6.3.4, p. 48; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, thèse Zurich 2002, p. 136; voir aussi ATF 129 II 276 consid. 3.4 p. 280, s'agissant d'un plan d'alignement; 123 II 88 consid. 2d p. 95; TF 1A.124/2004 du 31 mai 2005 consid. 5.2, in SJ 2005 I 539;1A.45/2006 du 10 janvier 2007 consid. 3.2 et 1A.281/2005 du 21 juillet 2006 consid. 1.3).

b) En l'occurrence, il y a lieu de relever à titre liminaire que le projet de PPA n'implique pas la construction d'un parking unique, soit une installation fixe nouvelle ou notablement modifiée au sens au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 et 9 OPB, mais la création, par étapes, de quelque 800 places de stationnement réparties sur tout le périmètre du plan, dont les emplacements ne sont pas précisément définis. Les places de stationnement projetées par le PPA sont certes susceptibles d'induire un trafic automobile supplémentaire et, à ce titre, elles ne pourront être réalisées dans leur totalité que si les immissions sonores ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe 3 de l’OPB en ce qui concerne le bruit du trafic routier.

On ne saurait toutefois considérer que le PPA litigieux prévoirait un projet précis et détaillé qui pourra être mis à l'enquête immédiatement après l'entrée en vigueur du PPA. Il définit différentes zones d'affectation et aires d'évolution des constructions et attribue à chacune de ces dernières des surfaces de plancher déterminantes maximales. Il ne définit toutefois ni l'implantation ni la surface ni encore la forme des bâtiments qui seront construits et il n'est à ce stade pas possible de déterminer l'impact réel des constructions qui seront autorisées sur la base du PPA. Cela étant, même si l'on admet que l'adoption du PPA a lieu en vue d'un projet précis et détaillé, la cour de céans est convaincue que le projet pourra être réalisé à terme de manière conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire. En effet, le PPA en cause a fait l'objet de plusieurs analyses précises des nuisances provoquées, à savoir le rapport selon l'art. 47 OAT, l'étude de circulation et de stationnement établie le 25 mars 2014 par le bureau B.________ (étude B.________) ainsi que le rapport d'impact sur l'environnement établi le 31 mars 2014 par le bureau A.________ (RIE). A cela s'ajoute qu'indépendamment du projet de PPA en cause, une étude stratégique d'accessibilité multimodale (ESAM) sur le territoire des zones industrielle et des centres urbains d'Orbe et de Chavornay a été initiée par les autorités communales et cantonales, dans une optique de coordination entre les projets d'assainissement de la route de Corcelles, les développements territoriaux et les autres infrastructures projetées, qui a donné lieu à un rapport technique – très complet – en novembre 2014. L'ESAM a abouti à l'adoption d'une "Feuille de route pour la mise en œuvre des mesures issues de l'étude stratégique d'accessibilité multimodale (ESAM)" (la feuille de route), signée par les Communes d'Orbe et de Chavornay ainsi que les conseillers d'Etat compétents en mai et juin 2015. Il en ressort que le scénario de développement 4 étudié dans l'ESAM a été retenu par les Communes d'Orbe et de Chavornay, qui s'engagent à le mettre en œuvre avec l'appui des autorités cantonales.

L'ESAM fait notamment suite à l'arrêt du 12 juillet 2012 (AC.2011.0132 concernant la constructrice Port-Franc et Entrepôt de Lausanne-Chavornay SA, PESA), dans lequel la cour de céans avait considéré, à propos de l'assainissement de la route de Corcelles, qu'il n'existait pas d'instrument dans le domaine de la protection contre le bruit permettant de coordonner dans un périmètre donné les mesures de limitation des émissions afin d'obtenir une réduction globale du niveau du bruit, en regrettant que l'OPB empêchait une réflexion globale sur l'assainissement du bruit routier et ne prévoyait pas d'outils législatifs ou réglementaires qui, comme le plan des mesures OPair, permettrait d'adopter un faisceau de mesures coordonnées tendant à favoriser l'assainissement du secteurs où les valeurs limites pourraient encore être dépassées. Or, l'ESAM et la feuille de route répondent précisément à ces critiques et constituent des outils permettant une réflexion globale et aboutissant à l'adoption de mesures visant à réduire, voire à réguler le trafic routier, afin que les valeurs limites de l'OPB soient respectées tant à Orbe qu'à Chavornay.

Il ressort de l'ESAM que le scénario n° 4 ("A chaque localité sa jonction"), adopté en mai et juin 2015 par les Communes de Chavornay et Orbe ainsi que les trois départements compétents, que, pour l'horizon 2030, il est prévu une diminution de la charge de trafic sur la route de Chavornay (RC 293b) entre Orbe et Chavornay, passant 8'800 véh./j (actuellement) à 6'750 véh./j, ce qui correspond à une diminution de 2'050 véh./j (8'800 – 6750) (il passerait en traversée de localité de Chavornay de 12'250 véh./j à 11'950 véh./j, soit une réduction de 300 cf. figures 43 et 44 ESAM) et cela en tenant compte non seulement du PPA litigieux, mais également de l'ensemble des développements et potentiels de densifications théoriques du pôle Orbe – Chavornay (soit + 5'400-5'700 habitants et emplois à Orbe et + 3'500 habitants et emplois à Chavornay à l'horizon 2030; cf. ESAM, ch. 2.2.5 p. 29 et ch. 3.3.2 p. 49).

La charge de trafic sur la route de Chavornay (y compris en traversée de localité) devrait donc baisser à l'horizon 2030, ce qui implique une réduction du bruit routier correspondant. Il s'ensuit qu'à l'horizon 2030, une fois que toutes les mesures – dont la plupart sont contraignantes – auront été prises (cf. liste des mesures figurant à l'Annexe 1 de de la feuille de route l'ESAM), les nuisances sonores dues au trafic routier devraient globalement diminuer ou du moins ne pas augmenter par rapport à la situation actuelle. En particulier, la commune recourante a l'obligation de mettre en oeuvre des mesures sur son territoire en ce sens qu'elle doit notamment requalifier la route de Corcelles en traversée (modération de la vitesse, protections phoniques afin de réduire le bruit, etc.), conformément aux engagements qu'elle a pris.

c) En résumé, la cour de céans est convaincue que le PPA pourra être réalisé de manière conforme aux exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement, moyennant, le cas échéant, des aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire. Le SDT a d'ailleurs relevé que la Commune d'Orbe s'était engagée par lettre du 23 juillet 2013 à poursuivre le processus d'assainissement des routes des Granges-Saint-Martin et de Saint-Eloi, parallèlement au développement du PPA et qu'elle prévoyait la pose d'un revêtement phono-absorbant de type LNA ("Low Noise Asphalt"; en outre, l'art. 7 al. 3 RPPA mentionnait que l'assainissement du bruit routier de la route des Granges-Saint-Martin devait être coordonné avec le développement du PPA, au plus tard à la réalisation de 30% de la capacité constructible de l'aire constructible A, ce qui constitue des garanties supplémentaires que les valeurs limites en matière de bruit routier notamment pourront être respectées au plus tard lors de la délivrance des permis de construire.

7.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées, confirmées. Succombant, la recourante supporte les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de la Commune d'Orbe, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).