CDAP - AC.2016.0161 - 2017-05-02 - Association Sauver Lavaux/Municipalité de Bourg-en-Lavaux, A.________, B.________, C.________

1.

La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss et 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est ouverte contre la décision d'une municipalité qui octroie un permis de construire en rejetant les oppositions.

L'association recourante se prévaut d'un droit de recours fondé sur l'art. 52a de la Constitution cantonale (Cst-VD; RSV 101.01). Cette disposition prévoit que "la région de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé" (art. 52a al. 1 Cst-VD). Le périmètre du plan de protection est défini précisément par la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43) et la parcelle concernée est incluse dans ce périmètre (cf. art. 2 LLavaux). Aux termes de l'art. 52a al. 2 Cst-VD, toute atteinte à la protection de la région de Lavaux "peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles de la protection du patrimoine". Selon la jurisprudence cantonale, l'association Sauver Lavaux est une association de protection de la nature ou du patrimoine qui peut se prévaloir du droit de recours prévu par cette disposition de la Constitution cantonale, y compris pour saisir le Tribunal cantonal d'un recours de droit administratif contre une décision d'une municipalité au sujet d'un permis de construire dans le périmètre protégé (cf. art. 75 let. b LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le droit de recours découlant d'une norme du droit cantonal, il n'y a pas à examiner si la recourante dispose au surplus d'un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a LPA-VD).

Dans ce cadre, l'association Sauver Lavaux peut se plaindre d'une violation des normes définissant la protection de la région de Lavaux ainsi que des normes des règlements communaux de police des constructions qui concrétisent la LLavaux (cf. AC.2014.0007 du 17 avril 2014 consid. 1; AC.2012.0304 du 10 décembre 2013 consid. 1). En font notamment partie les règles sur le nombre de niveaux des constructions, décisives pour leur impact visuel. Dans cette mesure, le grief concernant la hauteur du bâtiment projeté est recevable.

Pour le reste, le présent recours a été déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

La recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir violé son droit d'être entendu en ne motivant pas suffisamment sa décision, s'agissant du grief de l'esthétique. Selon elle, la Municipalité aurait dû tenir compte du préavis négatif de la CCL. Elle se plaint d'une décision arbitraire dans cette mesure.

a) Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 consid. 2.3 et les références citées).

Le droit d'être entendu étant un droit de nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références citées). La jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le recourant a eu la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie; même en présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il est exceptionnellement possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité précédente lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références citées; GE.2016.0061 du 21 décembre 2016 consid. 3; AC.2014.0224 du 27 juillet 2016 consid. 2a/aa).

b) En l'occurrence, la décision traite certes de manière très sommaire des questions de l'esthétique et de l'intégration, puisque la Municipalité se contente de rappeler que la notion d'esthétique est subjective, en assurant qu'elle veillera à l'intégration du bâtiment dans le site. L'autorité intimée s'est toutefois ensuite déterminée dans le cadre de la présente procédure et la recourante a bénéficié de la faculté d'y répondre. Les parties ont encore pu s'exprimer lors de l'inspection locale effectuée par le Tribunal. Pour ces raisons, l'éventuel vice affectant la décision peut être considéré comme réparé.

3.

Dans un second grief, la recourante conteste l'appréciation de l'esthétique du projet, qui ne s'intégrerait pas au bâti existant. Elle rappelle à ce sujet le préavis défavorable de la CCL. Elle s'appuie également sur le guide établi par la Commission Intercommunale de Lavaux (CIL), dans son édition de 2012, intitulé "Guide paysage – Région de Lavaux, vers une identité paysagère et architecturale concertée" (disponible, dans sa version de 2016, sur le site Internet de la CIL, www.cil-lavaux.ch, sous l'onglet "documentation"). Selon la recourante, plusieurs prescriptions du guide concernant l'intégration au bâti ne seraient en l'occurrence pas respectées. Enfin, la recourante fait valoir que la parcelle en question se situerait dans le périmètre de l'Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) protégeant le village de Cully.

a) L’art. 5 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) prévoit l'établissement d'inventaires des objets d'importance nationale. Plus spécifiquement, l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12) contient la réglementation afférente à l'ISOS. L'annexe de cette ordonnance cite Cully et Grandvaux parmi les sites construits d'importance nationale à protéger, respectivement en tant que petite ville et village. Selon l’art. 2 OISOS, le Département fédéral de l’intérieur édite une publication séparée, avec la description des objets, leur présentation sous forme de plans, de photographies et de textes.

L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne souffre d’exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette règle ne s’applique que si une tâche de la Confédération est en cause, comme l’al. 2 l’indique clairement. En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. A contrario, ces objectifs ne sont pas directement applicables lorsque le litige concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être pris en considération dans le cadre de l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à la clause d’esthétique (AC.2016.0044 du 24 octobre 2016 consid. 2c et les références citées; cf. également TF 1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3).

b) La région de Lavaux bénéficie en outre d'une protection spécifique découlant de la LLavaux. Cette loi a notamment le but de "respecter le site construit et non construit, en empêchant toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la région de Lavaux" (art. 1 LLavaux). Comme on l'a vu, la parcelle en question se trouve dans le "territoire d'agglomération I", régi par l'art. 20 LLavaux, qui est libellé comme suit:

"Art. 20

1 Le territoire d'agglomération I est régi par les principes suivants :

a. Il est destiné à l'habitat en prédominance et peut accueillir toutes les activités compatibles avec cette fonction ainsi que les équipements collectifs nécessaires.

b. Les constructions nouvelles ont une hauteur maximum de trois niveaux y compris les parties dégagées par la pente. En fonction du site, les règlements communaux peuvent toutefois déterminer la possibilité d'utiliser les combles comme niveau habitable supplémentaire."

c) Concernant, d'un point de vue général, l'intégration et l'esthétique, l'art. 86 LATC prévoit que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).

Le règlement communal prévoit quant à lui, concernant la zone des villas, que l'expression architecturale sera du type "murs pleins en maçonnerie avec percements" (art. 47 RCAT). L'art. 116 RCAT prévoit en outre la règle suivante:

"Art. 116 Aspect des constructions

La Municipalité veille notamment lors des demandes de permis de construire, au bon aspect des constructions et à la discrétion des formes et des couleurs. Pour masquer des constructions ou des installations qui ne peuvent être démolies, elle peut exiger des plantations d'arbres ou de haies dont elle peut en outre fixer les essences et la hauteur, tant maximum que minimum."

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF 1C_520/2012 du 30 juillet 2013 consid. 2.2;1C_450/2008 du 19 mars 2009 consid. 2.4), une construction ou une installation s'intègre dans l'environnement lorsque son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité. Il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 363 consid. 3b et les références citées; AC.2015.0022 du 26 octobre 2015 consid. 8b/cc). Dans ce cadre, l'autorité doit prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 363 consid. 3a et les références citées).

Dès lors que l'autorité municipale dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal observe une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle de cette autorité, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. TF 1C_520/2012 précité consid. 2.4; AC.2015.0149 du 22 avril 2016 consid. 2a et les références citées).

d) En l'espèce, il convient de relever que la parcelle n° 534 ne se situe pas dans le périmètre de l'ISOS concernant Cully, ainsi que le montre la carte intégrée à l'inventaire et produite par la recourante. Cependant, il apparaît qu'elle est incluse dans le périmètre de l'ISOS portant sur le village de Grandvaux, ce qui ressort également des informations du guichet cartographique cantonal. Les indications de l'ISOS pour ce village figurent dans le volume 5 ("Lavaux-Oron", édition de printemps 2015) de la série consacrée au canton de Vaud dans la publication éditée en vertu de l'art. 2 OISOS. La parcelle n° 534 se situe dans le périmètre I de l'ISOS, intitulé "échappée dans l'environnement", à savoir une "aire ne présentant pas de limites clairement définies, mais jouant un rôle important dans le rapport entre espaces construits et paysage [...]". Ce périmètre est en l'occurrence constitué par un "coteau viticole en terrasses ponctué de domaines remontant au 16e s. et de maisons individuelles du courant 20e s. formant par endroit un tissu dentelé". Il s'est vu attribuer la catégorie d'inventaire "ab", de même que l'objectif de sauvegarde "a". Cet objectif préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre.

e) Parmi ces éléments, il convient de considérer de manière prépondérante le fait que le plan de protection mis en place par la LLavaux, outil plus spécifique que l'ISOS, n'a pas placé la parcelle en question en territoire viticole, ce dernier s'étendant juste au-dessus de la parcelle. Elle-même est classée en territoire d'agglomération I (destiné de manière prédominante à l'habitation), comme les terrains voisins. De plus, dans le cadre de l'ISOS lui-même, cette parcelle ne fait pas du tout partie des périmètres protégeant Cully, et n'est comprise que de manière marginale dans la protection du site de Grandvaux, puisqu'elle ne fait pas partie du périmètre proprement dit mais se situe simplement en bordure d'une "échappée dans l'environnement" – une aire dont les limites ne sont pas clairement définies. Comprise dans la zone à bâtir prévue par la planification communale et entourée de part et d'autre d'habitations, cette portion de terrain est manifestement destinée à être construite.

S'agissant de l'esthétique et de l'intégration de la construction projetée, la Cour a constaté en audience que le quartier environnant présente une architecture hétéroclite. Comme l'a expliqué la Municipalité, certaines caractéristiques du projet, notamment son implantation, sa forme et l'orientation de sa toiture, sont imposées par l'étroitesse de la parcelle. Un premier projet avait été élaboré, présentant une certaine recherche d'une signature architecturale, qui a été modifié à la suite du préavis défavorable de la CCL, du 17 février 2014. Le projet autorisé par la Municipalité présente une architecture plus ordinaire. Sans être idéal au vu des recommandations contenues dans le guide édité par le CIL, on ne voit pas – compte tenu du contexte – en quoi il serait particulièrement choquant au point qu'on puisse considérer que l'autorité intimée aurait abusé du pouvoir d'appréciation qui est le sien. A ce sujet, on rappellera que le guide en question ne contient pas de règles contraignantes. Cet ouvrage précise d'ailleurs lui-même, dans son préambule, qu'il ne doit pas être compris comme un "cahier de recettes", chaque projet étant unique et nécessitant une approche spécifique adaptée au contexte dans lequel il s’insère. Nonobstant le second préavis négatif du CCL, du 14 juillet 2015, la Municipalité a admis le projet au regard du caractère environnant déjà construit et en tenant compte des contraintes architecturales liées à la configuration de la parcelle. La Cour de céans ne voit pas de raisons de s'écarter de cette appréciation circonstanciée qui peut être confirmée. Le grief portant sur l'esthétique et l'intégration doit donc être écarté.

4.

La recourante conteste la conformité du bâtiment projeté aux dispositions réglementaires en matière de hauteur, arguant en substance que la façade Sud est trop haute. En outre, elle fait valoir que la hauteur de celle-ci devrait être mesurée au droit des balcons, dès lors que ceux-ci seraient d'une profondeur de plus de 2 m et entièrement abrités par le toit.

a) L'art. 55 RCAT régit la hauteur des bâtiments dans la zone des villas:

"Art. 55 Hauteur

La hauteur sur la sablière, telle que définie à l'article 87 ne peut dépasser 6,50 mètres."

L'art. 87 RCAT, compris dans les règles d'application générale, prévoit quant à lui ce qui suit:

"Art. 87 Hauteur

La hauteur à la sablière est mesurée sur la plus haute façade; elle est calculée par rapport à l'altitude moyenne du terrain naturel ou aménagé en déblai, au droit de cette façade. La hauteur au faîte est calculée de la même manière à partir du milieu du bâtiment."

b) S'agissant de l'argument de la recourante selon lequel la hauteur de la façade devrait être mesurée au droit des balcons – ce qui aurait pour effet d'augmenter encore l'irrégularité constatée puisque le terrain est en pente –, il ne peut être suivi. Il s'agit de balcons ouverts qui ne sont pas intégrés dans la façade. On ne voit notamment pas en quoi la jurisprudence relative à la prise en compte de balcons dans le calcul de la distance aux limites serait applicable ici (cf. par exemple AC.2013.0345 du 12 novembre 2013 consid. 8a et les références citées); il convient bien plus de se référer au texte clair de l'art. 87 RCAT, qui parle de la mesure de la hauteur "au droit de [la] façade".

c) Il convient donc de vérifier la hauteur réglementaire au droit de la façade Sud, conformément à la disposition précitée. Selon le plan de situation établi par un géomètre le 22 octobre 2015, le terrain naturel au droit de l'emplacement prévu de la façade Sud est déterminé selon les trois altitudes suivantes: 428.95 m, 428.90 m et 428.80 m, c'est-à-dire une altitude moyenne de 428.88 m. En y additionnant le chiffre de 6.50 m prévu par la règlementation pour la hauteur maximale sur la sablière, on arrive à 435.38 m.

A la lecture du plan des façades du 18 mars 2016, il est indiqué que le rez-de-chaussée se trouvera à une altitude de 430 m, considéré comme le niveau "0.00". La panne sablière est indiquée à + 6.35 m de ce niveau, soit à 436.35 m. A priori, cette hauteur excède de 0.97 m le maximum prévu pour la panne sablière (436.35 – 435.38). Une lecture plus attentive des plans de façade montre cependant que la hauteur de la panne sablière au droit de la façade Sud a bien été mesurée depuis le terrain naturel et s'élève à 6.30 m. Cette mesure figure expressément sur le plan de la façade Ouest et se confirme également sur le plan de la façade Sud. Il apparaît donc que les indications d'altitude mentionnées sur ces plans sont erronées en ce sens que le niveau déterminant pour la panne sablière n'est pas le rez-de-chaussée sis à une altitude de 430 m, mais bien le terrain naturel moyen tel que reporté sur ces plans.

Le projet apparaît ainsi conforme aux art. 55 et 87 RCAT et ce grief est rejeté.

5.

Dans un dernier grief, la recourante conteste la conformité du projet à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), compte tenu du surdimensionnement allégué de la zone à bâtir actuelle. Elle se prévaut également de la réduction des zones à bâtir qui doit intervenir en vertu de la modification de la LLavaux adoptée par le peuple le 18 mai 2014. La recourante sollicite que le Service du développement territorial soit invité à se déterminer sur ce sujet. La Municipalité a produit un extrait d'une procédure actuellement instruite par la CDAP sur le territoire de Bourg-en-Lavaux, aux termes duquel le SDT considère que la commune n'est pas surdimensionnée en l'état.

Les questions de la réduction des zones à bâtir surdimensionnées en vertu de la LAT, tout comme des réductions que pourrait entraîner la modification de la LLavaux, relèvent de la procédure de planification et n'ont en principe pas leur place dans la procédure de permis de construire; sous cet angle, il a déjà été jugé que la modification de la LAT en vigueur depuis le 1er mai 2014 ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet conforme à un plan en vigueur (cf. AC.2014.0224 précité consid. 5c/cc et les références citées, notamment AC.2014.0013 du 2 novembre 2015 consid. 3). Aucun motif ne justifie en l'espèce de s'écarter de ce principe en interdisant toute construction sur la parcelle en question.

Au surplus, comme on l'a vu, le SDT a indiqué, dans le cadre d'une autre procédure, que la zone à bâtir de la Commune de Bourg-en-Lavaux n'était pas surdimensionnée. Il n'apparaît ainsi pas nécessaire d'inviter le SDT à se déterminer davantage dans le cadre de la présente procédure. Quant au grief proprement dit, il convient de le rejeter au vu de ce qui précède.

6.

A l'occasion de l'instruction, le Tribunal a constaté que la distance figurant sur le plan de situation du projet à un cours d'eau sis en bordure de parcelle avait été réduite à 5 m. Or l'art. 2a de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; RSV 721.01) prévoit en principe que l'espace cours d'eau est réputé s'étendre à 10 m de part et d'autre du domaine public de l'eau. Interpellé à ce sujet, l'autorité intimée a produit une prise de position de l'autorité cantonale compétente en matière de protection des eaux (Direction générale de l'environnement, division Eau), du 10 janvier 2017. Cette dernière autorité retient qu'il s'agit ici d'une simple coulisse et déclare autoriser la construction à 5 m de celle-ci. Le projet litigieux apparaît ainsi conforme de ce point de vue également.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Conformément à l'art. 49 LPA-VD, les frais de justice sont supportés par la partie qui succombe. Des frais peuvent toutefois être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de procédure (art. 49 al. 2 LPA-VD). En l'occurrence, la recourante doit être considérée comme ayant succombé dans la présente procédure. Toutefois, dans la mesure où les plans au dossier comportaient une ambiguïté quant au respect de la hauteur réglementaire, elle s'est vue contrainte de recourir sur ce point et il se justifie en conséquence de mettre une partie des frais à la charge des constructeurs, par moitié (art. 49 al. 2 LPA-VD). Pour cette même raison, il se justifie de compenser les dépens (art. 55 LPA-VD).