CDAP - AC.2016.0164 - 2017-01-12 - A.________/Municipalité de Leysin

1.

Le recourant invoque principalement une violation du principe de la bonne foi. Il soutient tout d'abord que la commune aurait violé ce principe en classant la parcelle n° 4196 en zone d'habitation de très faible densité alors qu'elle s'était engagée dans l'acte de vente avec division de bien-fonds du 7 avril 2014 à colloquer cette parcelle en zone de chalet A, ce qui aurait permis de délivrer le permis de construire litigieux. Le recourant soutient ensuite que le technicien communal, la Commission des constructions, un des municipaux et enfin la municipalité elle-même auraient donné leur accord en ce qui concerne la réalisation des garages. S'agissant de la municipalité, le recourant mentionne à cet égard un courrier du 19 décembre 2014. Le recourant soutient enfin que le municipal D.________ l'avait autorisé, avec l'accord des autres membres de la municipalité, à commencer la réalisation des fondations des trois garages.

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).

Ce principe est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).

b) Dans le canton de Vaud, l’autorité désignée par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité, conformément aux art. 17 et 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Selon une jurisprudence constante, les décisions d’octroi ou de refus des autorisations de construire ressortent à la compétence de la municipalité, à l’exclusion de celles d’un conseiller municipal, du syndic, d’une direction des travaux ou d’un fonctionnaire communal (cf. par ex. arrêts AC.2011.0295 du 23 mai 2012 consid 2b.; AC.2002.0233 du 16 mai 2006 consid. 4b et les références).

Vu ce qui précède, dès lors qu'il ne s'agit pas de l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, le recourant ne saurait se prévaloir de prises de position positives relatives à son projet émanant d'un technicien communal, de la Commission des constructions ou d'un municipal seul.

c) La question de savoir si la municipalité a donné des assurances au recourant dans son courrier du 19 décembre 2014 est plus délicate. On peut déduire de ce courrier que, à ce moment-là, la municipalité considérait, d'une part, que le projet de construction des garages était a priori réglementaire et, d'autre part, qu'une mise à l'enquête publique était nécessaire.

Lorsqu'un projet de construction est soumis à enquête publique, l'examen de la réglementarité du projet avant enquête est généralement superficiel. Selon la jurisprudence, la municipalité ne peut en effet refuser de mettre à l'enquête publique un projet que lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet, ou encore dans le cas d'un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires. Cette dernière situation ne peut toutefois être considérée comme réalisée qu'avec la plus grande circonspection et non en présence de simples divergences d'interprétation sur les règles applicables ou la portée de la jurisprudence (cf. arrêt AC.2014.0126 du 25 juin 2014 consid. 2). A cela s'ajoute que l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire doit de toute manière tenir compte des éventuelles oppositions de voisins déposées durant l'enquête publique. Selon un principe reconnu en droit des constructions, les indications favorables données par l'autorité au seul propriétaire ne peuvent en effet pas être opposées aux tiers qui s'en prennent à une autorisation de construire (cf. TF 1C_6/2009 résumé in SJ 2010 p. 19 s; arrêt AC.2011.0301 du 30 avril 2012 consid. 3b). Dans ces conditions, un examen approfondi du projet avant sa mise à l'enquête publique, qui serait destiné à pouvoir donner des garanties au propriétaire, s'avère peu utile.

Dans le cas d'espèce, on peut ainsi partir de l'idée que la municipalité n'a procédé qu'à un examen superficiel - essentiellement formel - du projet avant la mise à l'enquête publique et qu'un examen approfondi, portant notamment sur la question de savoir si une dérogation à l'art. 26 RPPA pouvait être octroyée, n'a été effectué qu'à l'issue de l'enquête publique. Cette manière de procéder ne prête pas le flanc à la critique et on ne saurait dès lors considérer qu'une différence d'appréciation en ce qui concerne la réglementarité du projet entre la phase préalable à l'enquête publique et la décision finalement rendue équivaudrait à un comportement contradictoire de la municipalité, qui ne serait pas admissible au regard du principe de la bonne foi.

Le recourant ne saurait également se fonder sur l'accord qui lui aurait été donné par la municipalité pour commencer les travaux de construction des garages. On relève en premier lieu que cette autorisation de commencer les travaux est contestée par la municipalité et n'est confirmée par aucune pièce du dossier. Contrairement à ce que soutient le recourant, une telle autorisation ne saurait notamment être déduite du courrier municipal du 19 décembre 2014. A cela s'ajoute que, parmi d'autres conditions, la protection de la bonne foi de l'administré suppose que celui-ci n'ait pas pu "se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu" (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538). Or, chacun sait ou doit savoir qu'une municipalité, même in corpore, n'est pas légalement habilitée à autoriser le commencement de travaux avant l'octroi du permis de construire. Ceci devait notamment être bien connu du responsable de l'entreprise chargée des travaux, E.________. On peut ainsi s'étonner que, dans son attestation du 20 décembre 2016, ce dernier soutienne que, en tant que responsable des travaux de l'entreprise générale, il se devait d'avoir "toutes les autorisations en bonne et due forme". Il manquait en effet précisément l'autorisation formelle qui est nécessaire pour commencer les travaux, soit le permis de construire délivré par la municipalité. On peut encore relever qu'on ne voit pas pour quelle raison la municipalité aurait autorisé de manière anticipée le début des travaux de construction des garages tout en exigeant simultanément une enquête publique (alors qu'elle y avait renoncé pour la construction du chalet). Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de donner suite à la requête du recourant tendant à l'audition du municipal D.________ et de E.________, ces mesures d'instruction n'étant pas susceptibles d'avoir une incidence sur le sort du recours.

Pour le surplus, il n'y a pas lieu de revenir dans le cadre de la présente procédure sur le non-respect d'éventuelles promesses relatives à l'affectation de la parcelle en zone de chalet A qui auraient été faites au recourant au moment de la vente de la parcelle n° 4076 au mois d'avril 2014. D'une part, on voit mal comment la municipalité pouvait faire des promesses à cet égard dès lors que la légalisation d'un plan d'affectation doit être approuvée par l'autorité cantonale (cf. art. 61 et 51a LATC). D'autre part, il appartenait cas échéant au recourant de recourir dans le cadre de la procédure d'établissement du nouveau plan d'affectation, ce qu'il n'a pas fait.

d) Vu ce qui précède, le grief relatif à la violation du principe de la bonne foi n'est pas fondé.

2.

Le recourant soutient que le garage litigieux aurait dû être autorisé en application de l'art. 39 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1).

L'art. 39 al. 1 RLATC traite des conditions dans lesquelles des dépendances ou des ouvrages assimilés peuvent, à défaut de dispositions communales contraires, être autorisés dans les espaces réglementaires, à savoir en dérogation aux règles régissant les distances à la limite.

En l'espèce, il n'est pas prévu d'implanter le garage litigieux dans des espaces réglementaires. Partant, c'est à tort que le recourant invoque cette disposition.

3.

Il n'est pas contesté que le garage litigieux doit s'implanter dans l'aire de dégagement au sens de l'art. 26 RPPA et qu'il ne respecte pas cette disposition, ce qui implique qu'il ne peut être autorisé que moyennant l'octroi d'une dérogation. Il convient d'examiner ci-après si c'est à juste titre que la municipalité a refusé cette dérogation.

a) aa) L'article 28 RPPA prévoit que la municipalité peut accorder des dérogations aux présents PPA et règlement dans les limites des art. 85 et 85a LATC.

L'art. 85 LATC a la teneur suivante:

"Art. 85 Dérogations dans la zone à bâtir 5

a) Principe

1 Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers.

2 Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières."

L'art. 85a LATC a la teneur suivante:

"Art. 85a b) Publication 5

1 La demande de dérogation est mise à l'enquête publique selon les mêmes modalités que la demande de permis de construire (art. 109)."

bb) Selon la jurisprudence, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, tel que l'art. 85 LATC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictives, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaire. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 112 consid. 3b/2a p. 114; 118 Ia 175 consid. 2d p. 178 s.; 108 Ia 74 consid. 4a p. 79 et les références citées). En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 112 Ib 51 consid. 5 p. 53; cf. également Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, f. 862; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I 2012 p. 640; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines, Verwaltungsrecht, 2014 p. 429 s.). Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et des intérêts du propriétaire privé requérant l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (cf. TF 1C_92/2015 consid. 4.2).

b) En l'espèce, le fait d'autoriser la construction d'un garage pour voitures dans l'aire de dégagement ne répond à aucun intérêt public. On ne se trouve également pas dans l'hypothèse où l'octroi de la dérogation s'impose pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. A cet égard, un examen superficiel des plans montre que l'aire d'évolution des constructions est vaste et qu'il devait par conséquent être possible de réaliser un projet conforme à la réglementation.

Dans sa dernière écriture, le recourant fait valoir que, dans plusieurs règlements communaux, on a prévu une application analogique de l'art. 39 RLATC dans les aires de dégagement. En l'occurrence, on relève que le législateur communal n'a précisément pas prévu de disposition de ce type, ce qui tend à démontrer que, dans l'aire de dégagement prévue par le PPA, il voulait s'en tenir exclusivement aux prolongements extérieurs des constructions, aux aménagements de terrain et aux plantations, à l'exclusion de toute nouvelle construction. Permettre la réalisation d'un bâtiment distinct tel qu'un garage dans cette zone irait par conséquent à l'encontre de la volonté du législateur. En tous les cas, il n'est pas démontré que l'exigence selon laquelle la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci, est remplie dans le cas d'espèce.

c) Vu ce qui précède, le refus d'octroyer la dérogation requise doit être confirmé.

4.

La municipalité soutient qu'elle ne pouvait pas délivrer de permis de construire pour les deux garages dont elle ne conteste pas la réglementarité au motif que la LATC ne connaitrait pas l'institution du permis partiel.

Cette position ne saurait être suivie. Lorsque plusieurs constructions sont mises à l'enquête simultanément, rien n'empêche la municipalité de délivrer le permis de construire pour certains éléments et de le refuser pour d'autres (par exemple délivrer le permis de construire pour une construction principale et le refuser pour une dépendance, si celle-ci n'est pas réglementaire). De même, il peut arriver que le tribunal, saisi d'un recours contre un permis de construire portant sur une construction principale et une dépendance, constate que seule la dépendance n'est pas conforme au droit. Dans cette hypothèse, le tribunal confirme le permis de construire en tant qu'il porte sur la construction principale et l'annule en tant qu'il porte sur la dépendance.

Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre partiellement le recours et de réformer la décision municipale en ce sens que le permis de construire est délivré pour le garage prévu sur la parcelle n° 4196 dans l'aire d'évolution des constructions 2 et pour le garage prévu sur la parcelle n° 553.

Vu le sort du recours, les frais de la cause sont partagés entre le recourant et la Commune de Leysin et les dépens sont compensés.