CDAP - AC.2016.0420 - 2017-06-06 - A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Oyens

A.

Le territoire de la Commune de Saint-Oyens est régi par un plan général d'affectation (ci-après: PGA) approuvé par le Conseil d'État le 17 août 1988. Le règlement correspondant (ci-après: RPGA) a été modifié en 1999 et approuvé par le Département cantonal des infrastructures le 8 janvier 1999.

Le village de Saint-Oyens présente la configuration suivante: son centre est la Place de l'Église, où se trouvent l'église et l'Auberge communale qui lui fait face. Sur ce carrefour à quatre branches convergent: la route de Gimel au Nord, le chemin des Placettes à l'Est, la route d'Essertines au Sud, et, à l'Ouest, la rue du Village. Cette dernière conduit à un vaste secteur parcouru par des chemins formant deux boucles irrégulières, où l'essentiel des terrains bordant ces chemins est colloqué en zone de village, avec des portions de zone intermédiaire à l'intérieur desdites boucles. Les parties construites de ce secteur sont bâties de villas ou d'habitations récentes et de quelques fermes anciennes.

A l'Est de la Place de l'Église, les terrains situés de part et d'autre du chemin des Placettes sont colloqués en zone de village sur une longueur d'environ 170 m et une largeur de 40 à 60 m. Au-delà vers l'Est, le chemin des Placettes est un chemin non goudronné qui dessert la zone agricole. Les terrains bordant le côté Nord du chemin des Placettes sont bâtis sur toute la longueur de la zone de village. Les dernières constructions à l'extrémité Est de ce secteur sont des villas récentes qui jouxtent, à l'Est, une zone d'utilité publique incluant le cimetière.

Au Sud du chemin des Placettes, à une centaine de mètres de la place de l'Église, la parcelle 127, propriété de A.________, est bâtie d'une habitation (ECA 129). La partie Sud (non bâtie) de la parcelle 127 a fait l'objet, le 18 décembre 2015, d'un fractionnement dont est issue la parcelle 369, d'une surface de 1'000 m², litigieuse dans la présente cause. A l'Ouest, les parcelles 127 et 369 de A.________ sont bordées par le domaine public du chemin de Belle-Fontaine. A l'Est, elles jouxtent la parcelle 40, également située en bordure Sud du chemin des Placettes. La parcelle 40, d'une surface de 2163 m² suite à sa réunion, le 17 avril 2017, avec l'ancienne parcelle 173, était bâtie d'un petit pavillon en bois de 23 m² (ECA 200). L'ensemble formé par les parcelles 127, 369 et 40 est colloqué en zone de village et bordé au Sud et à l'Est par la zone agricole.

Ainsi, mis à part le petit pavillon en bois, l'habitation située sur la parcelle 127 de A.________ constitue la dernière construction, à la sortie du village, du côté Sud du chemin des Placettes.

Sur la parcelle 40, le projet de construction d'un immeuble de six appartements a fait l'objet d'une enquête publique annoncée dans la Feuille des avis officiels du 1er juillet 2016. Le projet, occupant une surface d'environ 29 x 11 m, serait implanté parallèlement au chemin des Placettes dont il est séparé par un parking comportant 18 places extérieures. Ce projet n'a pas fait l'objet d'une opposition du Service du développement territorial (ci-après: SDT), et la municipalité de Saint-Oyens (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire. L'inspection locale dont il sera question plus loin a permis de constater que le petit pavillon en bois (ECA 200) a été démoli et que les travaux ont commencé.

B.

Du 16 février au 18 mars 2016, A.________ a mis à l'enquête la construction, sur la parcelle 369, d'une villa individuelle avec couvert à voiture et cabanon de jardin. Le dossier d'enquête indiquait que la parcelle était promise-vendue à B.________ et C.________.

Par lettre du 14 mars 2016, le SDT, agissant par délégation de compétence du Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE), a fait opposition au projet en concluant au refus du permis de construire. Se fondant sur les art. 77 et 134 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), il a fait valoir que le territoire constructible de la Commune de Saint-Oyens était surdimensionné et qu'il s'agissait donc d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.

C.

Par lettre du 14 avril 2016, munie de l'indication de la voie et du délai de recours, la municipalité a informé le SDT qu'elle suspendait l'instruction du dossier jusqu'au 14 juin 2016 afin de déterminer si l'État mettrait à l'enquête une zone réservée dans le délai de l'art. 134 LATC. Une copie de cette lettre a été notifiée à A.________ et aux promettants-acquéreurs.

D.

Du 11 juin au 10 juillet 2016, le SDT a fait mettre à l'enquête une zone réservée cantonale selon l'art. 46 LATC. Il a transmis les avis correspondants par courrier électronique du 26 mai 2016 au Journal de La Côte, qui l'a publié le 10 juin 2016, et à la Feuille des avis officiels, qui ne l'a publié que le 17 juin 2016.

E.

Le périmètre de la zone réservée correspond à la parcelle 369. Le rapport établi en application de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) expose que l'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité à engager la révision de son PGA conformément à l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à la mesure A11 du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn).

F.

Par lettre de son conseil du 8 juillet 2016, A.________ a formé opposition contre la zone réservée. Elle a exposé qu'elle avait entrepris de bonne foi depuis l'été 2014 au moins des démarches pour revendre la parcelle 369 afin de financer la rénovation de la maison de sa mère sur la parcelle 127. Elle a invoqué en outre la tardiveté de la publication dans la FAO, l'inobservation du délai de l'art. 134 LATC devant conduire à écarter l'opposition du 14 mars 2016. Enfin, elle a invoqué le principe de la stabilité des plans et la violation de la garantie de la propriété.

G.

Le 24 octobre 2016, la municipalité a reçu A.________ et son avocat, qui a demandé la délivrance du permis de construire.

H.

Par décision du 4 novembre 2016, le DTE a approuvé la zone réservée. Il a exposé que le non-respect du délai de trois mois de l'art. 134 al. 1 LATC ne remettait pas en cause l'instauration d'une zone réservée, mais tout au plus la validité de l'opposition formée contre la demande de permis de construire. Il a relevé également que la parcelle 369 était située à l'extrémité Est du village, dans le prolongement de terrains toujours utilisés pour des activités agricoles, et qu'elle était sise en dehors du territoire urbanisé. Il a souligné que la zone construite de la partie Nord de la localité formait une sorte de rectangle dont la limite Sud passait au Nord de la parcelle faisant l'objet de la zone réservée, et que le fonds litigieux apparaîtrait comme "une étrange avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole".

I. Par acte du 6 décembre 2016, A.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision. Elle a conclu avec suite de frais et dépens à l'annulation de la décision du département intimé, à l'admission de son opposition du 8 juillet 2016 et au refus de la zone réservée créée par le département intimé sur sa parcelle. Elle a conclu également à ce que l'opposition formée le 14 mars 2016 par le SDT contre la demande de permis de construire soit levée. Enfin, la recourante a fait état de divers projets de construction sur des parcelles voisines contre lesquelles le SDT n'était pas intervenu, en particulier pour la construction d'un immeuble de six appartements sur la parcelle 40 (issue de la réunion des parcelles 40 et 173), qui est la parcelle voisine à l'Est de la parcelle 127 de la recourante, le long du chemin des Placettes.

La municipalité s'est déterminée le 13 janvier 2017. Elle a exposé qu'elle avait entrepris la révision de son PGA et souhaitait limiter les surfaces constructibles de son territoire, mais qu'elle estimait que les parcelles 369 et 365 (sise au Nord-Est du village et faisant l'objet d'une intervention similaire du SDT) pouvaient rester dans le périmètre d'urbanisation futur.

Le SDT a répondu au recours le 15 février 2017. Au sujet du projet de construction sur la parcelle 40 à l'Est de la parcelle 369 de la recourante, il a exposé que la parcelle 40 était déjà bâtie de sorte que le projet constituait une construction de remplacement, et qu'il admettait une construction ayant un accès direct sur la route, mais pas sur les fonds situés au-delà. Il a indiqué qu'il avait également fait opposition au projet situé sur la parcelle 365, où une zone réservée serait prochainement mise à l'enquête.

Dans ses déterminations du 28 février 2017, la recourante a notamment relevé que le bâtiment ECA 200 actuellement érigé sur la parcelle 40 constituait un abri de jardin et ne bénéficiait d'aucun raccordement pour les eaux claires et usées. Elle a joint des photos dudit bâtiment ECA 200, dont il ressort que celui-ci est une petite maisonnette (d'une surface au sol de 23 m² selon le registre foncier) en bois pourvue d'un toit en tuiles et posée sur un socle en ciment, et dont deux parois sont percées de fenêtres ornées de volets.

J. La municipalité a publié dans la Feuille des avis officiels et dans le journal La Côte, le 30 décembre 2016, une information annonçant que la révision du PGA était en cours et qu'elle se réservait le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet qui serait contraire aux planifications envisagées, cet avis devant délier la municipalité des obligations découlant de l'art. 78 LATC.

K. a) Le 30 mars 2017, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale. Etaient présents: la recourante A.________, accompagnée de son époux, D.________, et assistée de l'avocat Dominique Brandt; pour le SDT, représentant le DTE: Alain Monnerat, avocat; pour la municipalité: Michel Dubois, syndic, et Catherine Lehmann, municipale, assistés de l'avocat Jacques Haldy. Les époux B.________ ont été dispensés de comparaître.

b) Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui suit:

"Me Haldy fait protocoler les conclusions de la commune: elle conclut à l'admission du recours.

Il produit le projet de PGA (sous la forme de trois plans A3) présenté par la Commune de St-Oyens (ci-après: la commune) au SDT en décembre 2016.

Il signale que le propriétaire de la parcelle 365, présent dans la salle, a fait opposition à la décision du SDT d'établir une zone réservée.

Les parties sont entendues.

Le syndic confirme qu'en 1999, seul le RPGA a été modifié, et non le PGA (approuvé par le Conseil d'Etat le 17 août 1988). Il explique que le centre du village se situe à l'endroit où se trouvent l'église et l'auberge communale. A l'ouest, seules quelques fermes anciennes sont encore présentes; le reste est construit de villas.

Me Monnerat explique ce qui suit:

- La 3ème et la 4ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) prennent respectivement 2008 et 2014 comme années de référence. La 4ème adaptation n'est pas encore en vigueur, mais les urbanistes en tiennent compte dans le cadre de la révision des plans d'affectation;

- un bilan des réserves des zones à bâtir a été établi par la Division aménagement cantonal et régional du SDT en automne 2014. A St-Oyens, le facteur de croissance démographique est de 5,51% compte tenu du potentiel constructible des zones à bâtir;

- ce facteur de 5,51% représente une croissance de population de 83% entre 2008 et 2023 (une valeur de 2 correspond à une croissance de population de 30% entre 2008 et 2023);

- ce facteur de 5,51% est largement supérieur aux réserves qui sont acceptables du point de vue de l'art. 15 LAT;

- ce bilan n'a pas été signé par la Commune de St-Oyens du fait de divergences sur les surfaces de terrains à bâtir disponibles.

Me Haldy explique que pour la commune, le bilan des réserves établi par le SDT est surévalué. Selon la jurisprudence, l'occupation du sol se répartit non pas sur 15 ans mais sur 45 ans (pour des raisons multiples, qui tiennent tant à la thésaurisation qu'aux difficultés dans la construction); par conséquent, il faudrait, si l'on veut prendre en compte les 15 prochaines années, diviser par trois la totalité des réserves légalisées.

Me Monnerat explique que les "réserves représentées en vert sur la carte" selon la lettre B ("Capacités d'accueil au moment du bilan") du Bilan du dimensionnement de la zone à bâtir correspondent aux parcelles, non bâties, dont le droit à bâtir est intact. Le "potentiel de densification des autres parcelles" correspond aux parcelles bâties où pourrait encore s'ériger un bâtiment supplémentaire comportant au moins 150 m² de surface de plancher déterminante (calculée selon la norme SIA 421). Le SDT ne prend ensuite en compte que le tiers pour déterminer le potentiel de densification.

Me Haldy considère que la manière dont le SDT prendre en compte le potentiel constructible est trop théorique. Par exemple, si une maison de maître dispose d'un parc où pourraient être construits de multiples logements avec 150 m² de surface de plancher, ce potentiel ne sera pas utilisé parce que le propriétaire n'admettra jamais que son parc soit construit. Il soutient que, selon la mesure A11, ce sont les communes – et non le canton - qui doivent calculer leur potentiel à bâtir dans les zones déjà légalisées. Le canton met uniquement à disposition ses instruments informatifs et sa méthode.

Me Haldy fait valoir que, dans le cadre de la révision du PGA, la Commune de St-Oyens prévoit de dézoner environ 24'000 m² de terrains, soit en zone verte, soit en zone agricole. Dans la mesure où cela devrait permettre de respecter le potentiel prévu par la mesure A11, il serait logique de laisser construire sur les deux parcelles (369 et 365) qui font actuellement l'objet d'une zone réservée. Ce d'autant plus, dans le cas de A.________, que la parcelle immédiatement voisine n'a pas fait l'objet d'une opposition du SDT et est en cours de construction.

Me Monnerat explique que la différence essentielle entre la parcelle de la recourante et la parcelle 40 voisine réside en ceci que le bâtiment de la parcelle 40 donnera directement sur le chemin des Placettes, qui est une route carrossable assez importante, alors que le projet de la recourante en est séparé par une maison existante. Le SDT a pour pratique (mise en place depuis janvier 2016, soit depuis qu'il effectue la surveillance des permis de construire) d'autoriser la présence d'un bâtiment d'habitation le long des routes, mais pas sur deux rangées. Il s'agit d'une pratique que le SDT applique de manière générale.

Me Haldy explique à l'aide d'un montage figurant au dossier que selon lui, le bâtiment projeté par la recourante se situe dans le prolongement de celui qui est en construction sur la parcelle 40: ce dernier est prévu au sud de la parcelle car des places de parc le séparent du chemin.

Me Haldy conteste la pratique des zones réservées limitées à une seule parcelle; selon lui, il convient au contraire de raisonner sur l'ensemble de la commune ou du site urbanisé.

Il conteste que les conditions pour établir une zone réservée soient remplies en l'espèce puisque, selon l'art. 27 LAT, la condition première pour justifier une zone réservée est que l'autorité compétente pour planifier soit en train de réviser sa planification. Or, l'autorité compétente pour planifier est la commune, et non le canton.

Me Monnerat relève que le canton limite son intervention à ce qui est absolument indispensable et qu'il a le souci de respecter l'autonomie communale, raison pour laquelle il n'intervient que lorsqu'il y a une demande de permis de construire, et, lorsqu'il crée une zone réservée, n'en crée pas au-delà d'une parcelle. En outre, afin de garantir une certaine égalité de traitement, la commune a la possibilité de créer une zone réservée communale. Le SDT, lui, ne crée pas de zone réservée qui s'étend à l'entier du territoire communal. Il estime n'avoir pas la compétence d'aller au-delà d'une mesure qui est destinée à préserver le territoire pour un projet concret.

Interpellé sur le sort des demandes de permis de construire présentées depuis que la commune a entamé la révision de son PGA, le syndic explique que la commune a donné suite aux demandes de permis de construire mises à l'enquête jusqu'au 31 décembre 2016. Elle a présenté le projet de révision du PGA au SDT en décembre 2016 et publié un avis dans la FAO. Depuis le 1er janvier 2017, la municipalité n'ayant pas reçu de demande de permis de construire, elle n'a pas dû en refuser.

Catherine Lehmann explique qu'un projet de construction lui a été présenté sur la parcelle 2 (sise au milieu du village, d'une surface de 8'000 m²) alors que la commune envisage de la mettre en zone d'utilisation différée. Interpellée, elle explique que si le propriétaire de cette parcelle 2 était allé au bout de sa démarche, la commune aurait refusé en invoquant l'art. 77 LATC. Me Haldy relève que l'avis dans la FAO avait pour but d'éviter de devoir rembourser les frais d'architecte et d'ingénieurs.

Interpellé sur la manière de coordonner sa décision de créer deux zones réservées avec les travaux de révision du PGA, Me Monnerat relève que le dossier de révision du PGA prendra un certain temps et qu'en l'état, le SDT n'est pas en mesure de confirmer que les 24'000 m² à dézoner proposés par la commune seront suffisants ni qu'ils sont situés à un endroit adéquat pour un dézonage. Ainsi, pour le moment, le SDT n'est pas en mesure de renoncer aux zones réservées, du fait qu'une sécurité est nécessaire de manière à préserver des parcelles qui sont susceptibles de dézonage.

Le tribunal et les parties quittent la salle et se rendent sur place.

Le tribunal constate qu'à l'angle nord-ouest de la parcelle 127 débouche le chemin Belle-Fontaine, qui appartient au domaine public. Le syndic explique qu'il n'est pas encore revêtu car il a fallu y installer différents services (Swisscom, électricité, etc); d'entente avec la recourante, le revêtement sera refait après la réalisation de la construction sur la parcelle de la recourante. Il indique que les collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées ainsi que tous les services passent le long du chemin de Belle-Fontaine (au bout duquel se trouve la station de pompage). Me Haldy souligne que les canalisations de la construction en cours sur la parcelle 40 passeront par la parcelle 369 de la recourante.

Me Monnerat relève que le critère de l'équipement n'est pas suffisant, dès lors qu'une zone réservée porte forcément sur des parcelles qui sont déjà colloquées en zone à bâtir, qu'il y a obligation d'équiper. Le critère principal est celui de l'emplacement de la parcelle par rapport aux zones agricoles et aux zones à bâtir existantes.

Le tribunal et les parties se rendent ensuite devant la parcelle 40. Le tribunal constate que le bâtiment ECA 200 a été détruit et que des travaux de creuse sont en cours.

Le tribunal constate que les terrains bordant le côté nord du chemin des Placettes sont bâtis sur toute la longueur de la zone de village. Les dernières constructions à l'extrémité Est de ce secteur sont des villas (construites il y a 6 ans selon les explications recueillies) qui jouxtent, à l'Est, une zone d'utilité publique incluant le cimetière. Plus à l'est, le chemin de Placettes n'est pas goudronné et dessert la zone agricole.

Interpellé sur la prise en compte de la distance entre les parcelles mises en zone réservée et le centre du village, Me Monnerat explique que le SDT procède à une analyse multi-critères, dans le cadre de laquelle il procède à un examen de la zone densément bâtie, dans le cadre duquel le centre du village est pris en considération; le SDT examine s'il y a une limite naturelle dans les constructions, et crée une zone réservée si la construction prévue sort de cette limite naturelle. Ici, la parcelle de la recourante est certes proche du village, mais elle est dans la continuité de la zone agricole et des surfaces d'assolement. Il est moins problématique de dézoner cette parcelle que d'autres parcelles situées entre les constructions déjà existantes.

Interpellé sur le sort différent réservé aux parcelles 369 et 40, Me Monnerat explique que le SDT prend en compte les voies d'accès les plus importantes (ce qu'est ici le chemin des Placettes, en comparaison avec le chemin de Belle-Fontaine). A la question de savoir si le SDT aurait aussi fait opposition au projet de la recourante s'il avait été prévu un accès non par le chemin de Belle-Fontaine, mais par le chemin des Placettes, Me Monnerat répond par l'affirmative, dans la mesure où il aurait fallu ajouter un chemin d'accès (menant du chemin des Placettes à la construction sur la parcelle 369); constitue un critère important le fait que le bâtiment projeté jouxte la voie d'accès importante; constitue également un critère le fait qu'il y ait une seule ligne de maisons; or, dans ce cas, la maison projetée serait toujours à l'arrière, en deuxième ligne. A la question de savoir si le SDT accepterait que, sur la parcelle 40, un nouveau bâtiment prenne place entre le nouveau bâtiment et le chemin des Placettes (à la place des places de parc), Me Monnerat répond par l'affirmative, dès lors que, dans la mesure où le SDT a accepté le bâtiment en construction actuellement, l'espace entre celui-ci et le chemin des Placettes n'est plus susceptible d'être dézoné. A la question de savoir si, dans l'hypothèse où le bâtiment ECA 129 aurait initialement été placé plus au Sud de la parcelle initiale 127 (soit à l'endroit où le projet actuel de la recourante est prévu), le SDT aurait accepté la construction d'un nouveau bâtiment entre ce bâtiment ECA 129 sis plus au Sud et le chemin des Placettes (soit à la place où le bâtiment ECA 129 est actuellement situé), Me Monnerat répond par l'affirmative."

Selon l'un des trois plans du projet de PGA produit par la municipalité au début de l'audience, intitulé "proposition de modifications d'affectation", les parcelles 369 et 365 sont situées à l'extérieur du secteur délimité en rouge intitulé "périmètre d'urbanisation futur".

Le 19 avril 2017, la recourante a déposé ses déterminations sur le procès-verbal de l'audience.

Le 25 avril 2017, le SDT s'est déterminé.

Le 26 avril 2017, la municipalité s'est déterminée.

Le 18 mai 2017, le SDT s'est déterminé.

Le 19 mai 2017, la recourante et la municipalité se sont encore déterminées.

Dans un courrier du 22 mai 2017, la municipalité a indiqué que sa réflexion s'était précisée et affinée pour aboutir à la conclusion - logique et cohérente sur le plan urbanistique - que la parcelle 369 devait être intégrée à la zone de village, et que tel était ce que prévoyait désormais le nouveau projet du PGA. Etait joint un plan de la commune intitulé "Révision du plan général d'affectation", dont il ressort que les parcelles 369 et 365 sont situées dans le périmètre du territoire urbanisé.

L. Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie de circulation.