CDAP - AC.2017.0388 - 2018-04-25 - A.________/Municipalité de Giez, Département du territoire et de l’environnement (DTE)

1.

Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.

a) L'art. 27 LAT, intitulé "zones réservées", prévoit:

" 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC dispose:

" 1 La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2 La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég. AC.2016.0420 du 6 juin 2017; AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n. 21 ad art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).

2.

a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, dispose:

"Art. 15 Zones à bâtir

11 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).

b) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation est entrée en vigueur le 1er décembre 2011, une deuxième le 15 juin 2012, une deuxième bis le 15 juin 2013 et une troisième le 1er janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral tout récemment, le 31 janvier 2018 (ci-après: PDCn4).

aa) Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1).

bb) La mesure de la croissance démographique admissible a en revanche connu divers modes de calcul au fil des adaptations du PDCn, s'agissant notamment des villages et quartiers hors centre, tels que Giez.

Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période), calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31 décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier assouplissement en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de 2023), tout en gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la période) (cf. communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les communes ont ainsi établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part en fonction d'un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre part en fonction d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.

Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022). Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes, dans l’ordre: 1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; 2. densifient le territoire urbanisé; 3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11; fiche d'application du SDT intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes", juillet 2017, ch. 2).

cc) La capacité de développement résidentiel, dite capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant parcelle par parcelle la surface de plancher déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface nécessaire par habitant de 50 m2 (fiche d'application précitée du SDT, ch. 3). Sur ce point, il convient encore de noter que les versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de saturation de la surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8, destiné à tenir compte des surfaces qui ne seraient probablement pas mises en valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en principe, 100% (voir cependant la fiche d'application précitée du SDT, ch. 3c, selon laquelle il peut être admis d'abaisser le taux de saturation jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne pourront pas être entièrement exploités à l'horizon du plan d'affectation).

c) En l'occurrence, il n'est pas contesté que la commune de Giez est surdimensionnée, quels que soient l'année de référence, l'horizon de planification ou le taux de croissance admissible pris en considération depuis l'entrée en vigueur de la première version du PDCn. La recourante ne discute pas davantage, à juste titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014. Enfin, il apparaît constant que la zone réservée procède à une délimitation exacte des territoires concernés et qu'elle ne va pas au-delà de ce qui est spatialement nécessaire.

3.

La recourante fait valoir que la mesure de planification contestée viole les principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de la bonne foi (art. 9 Cst.).

a) En substance, la recourante affirme d'abord que la zone réservée cantonale ne serait pas nécessaire à préserver l'intérêt public au redimensionnement de la zone à bâtir de la commune, dès lors que celle-ci aurait déjà mis à l'enquête sa propre zone réservée communale, visant à satisfaire aux exigences tant de la nouvelle LAT que de la quatrième adaptation du PDCn, et qu'elle aurait déjà manifesté clairement son intention de réviser sa planification générale. De surcroît, si la parcelle 522 jouxtait la zone agricole à l'est, elle serait entourée, au sud, au nord et à l'ouest de parcelles déjà largement bâties. La recourante rappelle encore que la zone réservée communale concernerait presque exclusivement d'autres parcelles constructibles dont elle serait propriétaire, mais qu'elle "épargnerait" sa parcelle 522. Du point de vue de la proportionnalité, il serait dès lors inadmissible que le DTE vienne en quelque sorte "en rajouter", en bloquant une parcelle supplémentaire, en plus de ses autres parcelles dont le développement serait déjà stoppé par la zone réservée communale. La recourante déplore ensuite un défaut de coordination entre la zone réservée communale et la zone réservée cantonale. Sous cet angle, elle affirme que la décision entreprise serait contraire au principe de la bonne foi. En approuvant la zone réservée communale, le DTE aurait en effet considéré que son étendue était suffisante, de sorte qu'il serait malvenu de prétendre maintenant qu'elle serait trop exigüe.

b) Comme le rappelle l'arrêt AC.2013.0047 du 7 février 2014 (consid. 1d), en matière de plans d’affectation cantonaux, le pouvoir d’examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (v. ég. l'art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], par opposition à l'art. 76 LPA-VD); dans ce cadre, le Tribunal doit examiner si l’autorité de planification a pesé correctement les intérêts en présence et respecté les principes généraux de la planification (cf. art. 2 et 3 OAT). Le rôle du Tribunal ne se confond pas avec celui du DTE, qui doit disposer dans l’accomplissement de sa tâche d’une liberté d’appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT).

c) Selon les directives établies par le SDT (Redimensionnement des zones à bâtir - Définir des zones réservées, janvier 2016; Comment établir une zone réservée communale, juillet 2017), le périmètre d’une zone réservée doit être cohérent et défini selon des critères objectifs. Il peut être établi de deux manières, à savoir soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur un secteur d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal, auquel cas le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être justifié, soit par un périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble de la zone à bâtir du territoire communal indépendamment du statut du bâti.

d) aa) Conformément à ce qui précède (consid. 2b), pour les villages et quartiers hors centre tels que Giez, le taux de croissance admissible à l'horizon 2036 est fixé à 15,75% de la population de la commune au 31 décembre 2015. A cette date, Giez comptait 389 habitants (cf. SDT, population résidante permanente des communes au 31 décembre 2015). La croissance "autorisée" est ainsi de 61 personnes, soit au total 450 habitants.

Selon le rapport 47 OAT (p. 5 in fine) relatif à la zone réservée communale, établi en juillet 2016, la commune serait en mesure d'atteindre une population de 670 habitants. Sa capacité excèderait ainsi de 220 habitants (670-450) la mesure admissible. Dans la présente cause, le SDT a produit le 15 février 2018 des extraits du guichet cartographique "simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir", proposant un nouveau bilan de la situation de Giez au regard de l'état actuel des parcelles ainsi que des nouvelles modalités de calcul. A suivre ce bilan, la commune aurait une surcapacité d'accueil brute (avant traitement communal) de 275 habitants, sa population pouvant ainsi atteindre 725 habitants. Quoi qu'il en soit, même en tenant compte de la capacité plus modeste retenue par le rapport 47 OAT de juillet 2016, la croissance serait encore de 72% ([670 : 389 x 100] - 100), correspondant à plus de quatre fois le taux maximum de 15,75%. Il n'est ainsi pas contestable que la commune est massivement surdimensionnée, de sorte qu'elle devra procéder à une réduction sensible de sa zone à bâtir.

Le bilan des réserves approuvé par la municipalité en mars 2015 retient un potentiel d'accueil de 234 nouveaux habitants, dont 34 habitants sur des terrains entièrement bâtis (par densification) et 200 habitants sur 14 parcelles libres ou partiellement bâties. Le bilan comporte un tableau énumérant ces 14 parcelles (dans leur état à cette époque), leur surface et la surface de plancher réalisable (au total 9988 m2 avec le taux de saturation de 80% alors admis). Il convient de classer ces 14 biens-fonds par ordre décroissant de leur potentiel d'accueil (calculé en attribuant un habitant par 50 m2 de surface de plancher déterminante), ainsi qu'il suit:

N° de parcelle

Surface (m2)

Surface brute de plancher réalisable (m2) avec taux de saturation

Potentiel d'accueil (habitants) avec taux de saturation

424

11254

3061

61

66

5512

1097

22

522

4344

1095

22

364

4277

949

19

313

4545

722

14

399

2261

570

11

41

4794

556

11

318

2647

407

8

54

1483

374

7

351

1977

329

7

28

1477

260

5

129

3344

228

5

542

723

182

4

547

632

159

3

Total

49270

9988

200

bb) La zone réservée communale confirmée par arrêt AC.2017.0078 du 28 février 2018 inclut les parcelles 424, 399 et 542 de la recourante, représentant une surface d'un seul tenant, ainsi que le bien-fonds 66 (et la parcelle 552 détachée). A lire le tableau précité, leur potentiel d'accueil atteindrait 98 habitants (61+ 22 + 11 + 4), soit approximativement 119 habitants sans le taux de saturation de 80%. Ainsi, leur éventuel déclassement conduirait certes à réduire de manière significative le taux de croissance de la commune mais pourrait difficilement, vu l'ampleur du surdimensionnement, ramener le potentiel d'accueil au taux admissible de 15,75%. Dans ces conditions, le DTE pouvait légitimement considérer que la commune de Giez devait prendre en considération la possibilité de déclasser d'autres parcelles, singulièrement la parcelle 522 mentionnée dans le bilan des réserves, compte tenu notamment de son potentiel d'accueil élevé (de 22 personnes selon le tableau précité, respectivement d'environ 27 personnes en renonçant au taux de saturation de 80%), de sa situation en bordure de la zone agricole et de l'absence de toute construction sur sa surface. L'entrée en vigueur de la zone réservée communale n'y change rien, dès lors que le surdimensionnement massif de la commune impose de toute façon de prendre en considération l'ensemble des territoires soumis aux deux zones réservées. Ainsi qu'il a déjà été retenu dans la procédure connexe AC.2017.0078 consid. 3d/bb, une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en disséminant les constructions sur un large secteur (voir arrêt du Tribunal cantonal fribourgeois 602 2015 65 du 23 novembre 2015 consid. 3). Par conséquent, l'autorité intimée était fondée, au regard du principe de la proportionnalité, à sécuriser l'éventualité d'un déclassement de la parcelle 522 en instaurant sur sa surface une zone réservée cantonale.

Pour le surplus, c'est à tort que la recourante prétend que le DTE, respectivement le SDT, aurait agi de manière contradictoire en approuvant la zone réservée communale, pour ensuite imposer une zone réservée cantonale supplémentaire. En effet, le SDT a expressément averti la municipalité, lors de l'examen préalable, qu'il s'opposerait à un permis de construire sur la parcelle 522. Par ailleurs, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée de ne pas avoir d'emblée refusé son approbation à la zone réservée communale en raison de l'insuffisance de celle-ci: une telle décision aurait en effet conduit à retarder encore l'entrée en vigueur de la zone réservée et à contraindre le SDT soit à multiplier les oppositions aux demandes de permis de construire déposées, soit à instaurer d'emblée une large zone réservée cantonale (voir aussi l'arrêt connexe AC.2017.0078 consid. 4d/cc selon lequel c'est à juste titre que l'autorité cantonale n'a pas imposé l'extension de la zone réservée communale à l'entier de la zone constructible).

Enfin, il sied de rappeler que si les parcelles de la recourante devaient effectivement être dézonées dans le cadre de la révision du PGA, la recourante pourra faire valoir ses griefs au cours de la procédure menée à cette occasion.

Il convient par conséquent de confirmer la décision attaquée.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté, aux frais de la recourante qui succombe. Les autorités intimée et concernée n'étant pas assistées, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.