CDAP - AC.2019.0114 - 2020-01-20 - A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Saint-Cergue

1.

Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 2352 de la commune de Saint-Cergue dans une zone réservée cantonale.

Il convient d'examiner, en premier lieu, si cette zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.

a) L'art. 27 LAT, intitulé "zones réservées", prévoit:

"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai".

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dispose ce qui suit:

"1 Les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

2 La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation."

b) Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2018.0176 du 28 août 2019; AC.2017.0424 du 1er avril 2019).

Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2019.0035 du 9 décembre 2019; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst.: RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).

c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

d) L'autorité intimée invoque, à l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 2352, le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, l'art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2019.0035; AC.2018.0176; AC.2017.0457; AC.2017.0424 et AC.2017.0078 précités).

La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11; AC.2019.0035 et AC.2017.0424 précités).

e) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que la zone à bâtir de la commune de Saint-Cergue est surdimensionnée. Comme le relève l'autorité intimée dans sa réponse du 15 mai 2019, cette surcapacité d'accueil est estimée à 2'342 habitants hors centre et à 738 habitants en centre, ce qui devrait obliger la Commune a procéder à une réaffectation importante de parcelles actuellement colloquées en zone à bâtir. L'autorité intimée estime ainsi indispensable de prendre des mesures afin de garantir le bon déroulement de ce processus. Le recourant ne conteste au demeurant pas ce surdimensionnement, ni la nécessité de prendre des mesures à cet égard. Il convient ainsi de constater, avec l'autorité intimée que, vu le surdimensionnement important de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée cantonale est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. La zone réservée doit par conséquent être confirmée dans son principe. Reste à déterminer si cette zone est correctement délimitée et respecte le principe de proportionnalité. La question à laquelle le Tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir si la possibilité d'un déclassement de la parcelle en cause peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA. Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (AC.2019.0035 et AC.2017.0457 précités).

2.

Le recourant se plaint en substance de l'incohérence de la zone réservée par rapport à la configuration des lieux: la parcelle n° 2352 serait proche de la zone bâtie et située à moins de 500 m de la gare. Elle n'est pas attenante à la zone agricole voisine qui se trouve de l'autre côté du chemin d'accès autorisé en 2015, ce chemin marquant une césure entre la zone de villas et la zone agricole. Ainsi les parcelles nos 2353 à 2355 qui bordent la parcelle n° 2352 au sud constituent un compartiment de terrain bien délimité par ce chemin d'accès au quartier qui longe la zone agricole. D'un point de vue topographique, les parcelles nos 170 et 2351 au nord ne se trouvent pas dans une situation plus favorable que la parcelle n° 2352. Or elles sont bâties. Le but poursuivi par la zone, soit d'inciter la commune à réviser sa planification serait choquante et ne justifie pas le blocage de sa parcelle.

La décision contestée relève que la parcelle litigieuse est constituée de champ, pré et pâturage. Elle est sise à l'extrémité est du village où la zone construite forme une sorte de rectangle qui apparaît comme une avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole. La parcelle n° 2352 est située en continuité directe de parcelles non bâties (nos 2353 et 2354), au-delà desquelles se trouve une zone agricole et une zone intermédiaire également libre de constructions. Elle rappelle que la proximité des équipements n'est pas déterminante. Cette appréciation peut être confirmée au regard du PGA et des constatations faites en audience: la parcelle litigieuse se trouve certes dans une zone à bâtir et elle est entourée de parcelles constructibles. Plusieurs de ces parcelles (nos 2353, 2354 et 2355) ne sont toutefois pas bâties et se trouvent en bordure de la zone agricole. La parcelle litigieuse est sise en bordure des habitations existantes. Il apparaît ainsi qu'un déclassement de la parcelle litigieuse peut raisonnablement être pris en considération dans le cadre de la future révision de la planification communale. Quant au fait que la parcelle est équipée, cet élément n'apparaît pas déterminant puisque, par définition, la zone réservée concerne une parcelle constructible, ce qui présuppose d'ailleurs un équipement au sens de l'art. 19 LAT (cf. AC.2017.0457 précité; AC.2016.0420 du 6 juin 2017).

Enfin, la zone réservée litigieuse est destinée à bloquer provisoirement toute nouvelle construction sur la parcelle litigieuse, dans une commune surdimensionnée qui semble tarder à revoir sa planification. Le Tribunal a déjà précisé que l'art. 46 LATC consitue à lui seul une base légale suffisante pour autoriser le département à établir une zone réservée cantonale sur une parcelle lorsqu'une commune refuse ou tarde à le faire alors qu'elle y est tenue pour ne pas compromettre la révision de sa planification communale (AC.2017.0364 du 25 septembre 2019 consid. 4). La zone réservée litigieuse répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi qu'à éviter le risque de faire obstruction et de rendre plus difficile une future réduction de la zone à bâtir (AC.2017.0457 précité). Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice financier demandé au recourant et l'intérêt public en jeu.

En conclusion, le Tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle cette mesure provisoire que constitue la zone réservée est adéquate et proportionnée.

3.

Le recourant fait valoir sa bonne foi et la garantie de la propriété, dès lors qu'il a récemment reçu l'autorisation d'équiper plusieurs de ses parcelles dont la parcelle litigieuse. La zone réservée lui causerait en conséquence des difficultés financières conséquentes, dès lors qu'il comptait sur la réalisation de la construction sur la parcelle n° 2352 pour financer une partie de l'équipement autorisé, ce financement étant réparti sur ses différentes propriétés. Il se réfère aux discussions avec le SDT dans le cadre de son projet de construction sur sa parcelle n° 246 et de son acceptation de déclasser une partie de ses parcelles. Il estime ainsi avoir légitimement consenti des sacrifices suffisants et ne s'attendait pas une opposition concernant sa parcelle n° 2352.

a) L'art. 5 al. 3 Cst. prévoit que les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2 et la référence, 137 II 182 consid. 3.6.2; TF 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1; AC.2018.0176 du 28 août 2019; FI.2018.0095 du 5 juin 2019; AC.2017.0417 du 23 juillet 2018 consid. 4a).

b) En l'occurrence, il ressort du dossier que le recourant a convenu, avec la Municipalité et l'autorité intimée qu'une partie de ses parcelles nos 246 et 267 serait déclassée dans le cadre de la révision du PGA. En échange de ce déclassement, il a bénéficié d'un permis de construire sur une partie de sa parcelle n° 246. Il ne ressort en revanche pas de cet accord, ni des plans annexés, que des assurances auraient été données quant au maintien en zone constructible des autres parcelles du recourant. Si, comme évoqué en audience, des discussions ont pu avoir lieu entre les autorités, aucun élément au dossier ne permet de retenir que le SDT aurait consenti à l'occasion des échanges précités, au développement des autres parcelles du recourant, dont la parcelle litigieuse. Le recourant ne saurait en conséquence se prévaloir d'assurances reçues de l'autorité intimée à cet égard.

Le recourant estime encore que sa bonne foi et la garantie à la propriété auraient été violées dès lors qu'il a été autorisé à équiper la parcelle litigieuse, sur laquelle toute construction serait interdite compte tenu de la zone réservée. Comme indiqué ci-dessus, l'équipement d'une parcelle n'apparaît pas déterminant puisque, par définition, la zone réservée concerne une parcelle constructible, ce qui présuppose d'ailleurs un équipement au sens de l'art. 19 LAT. Quoi qu'il en soit, l'équipement pour lequel le recourant a obtenu une autorisation est destiné à desservir plusieurs parcelles, dont certaines ont été construites dans l'intervalle. On ne saurait en conséquence retenir une violation des garanties constitutionnelles du recourant en raison du fait que d'autres parcelles aujourd'hui équipées ne seraient provisoirement pas constructibles. Cela étant, le Tribunal a déjà jugé que c'est dans le cadre de la révision de la planification communale que le recourant pourra faire valoir le grief relatif à l'équipement déjà réalisé de ses parcelles (AC.2017.0457 précité).

4.

Le recourant se plaint d'une inégalité de traitement avec la situation des parcelles nos 170 et 2351 qui ont bénéficié d'autorisations de construire.

a) Selon la jurisprudence, une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II 120 consid. 3.3.2). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1; AC.2018.0176 précité; AC.2017.0078 précité consid. 4b).

b) Comme l'a relevé l'autorité intimée, le recourant ne peut se prévaloir de la situation d'autres parcelles voisines qui ont obtenu une autorisation de construire, le principe de l'égalité de traitement n'ayant qu'une portée réduite en matière de planification. Or comme on l'a vu, la zone réservée litigieuse respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC. Elle doit être confirmée même si d'autres parcelles proches ont bénéficié d'une autorisation de construire.

Ce grief est rejeté.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supportera l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD et art. 4 du du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1) et n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). La Municipalité, qui s'en est remise à justice, n'a pas non plus droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). Il en va même pour le département intimé, qui n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD).