TA - PE.2006.0451 - 2007-04-23 - c/Service de la population (SPOP)

1.

Aux termes de l'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du SPOP rendues en matière de police des étrangers.

2.

D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

3.

Faute pour la loi du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20) d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a et c LJPA; cf. parmi d'autres, arrêt du Tribunal administratif PE.1998.0135 du 30 septembre 1998, in RDAF 1999 I 242 consid. 4). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307 consid. 2).

4.

Selon l'art. 1a LSEE, tout étranger a le droit de résider sur le territoire suisse s'il est au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. D’après l'art. 4 LSEE, l'autorité statue librement, dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger, sur l'octroi de l'autorisation de séjour. Elle tiendra compte des intérêts moraux et économiques du pays, du degré de surpopulation étrangère et de la situation du marché du travail (art. 16 al. 1 LSEE et 8 du règlement d'exécution de la LSEE du 1er mars 1949 [RSEE; RS 142.201]). Ainsi, les ressortissants étrangers ne bénéficient en principe d'aucun droit à l'obtention d'une autorisation de séjour et de travail, sauf s'ils peuvent le déduire d'une norme particulière du droit fédéral ou d'un traité international (cf. parmi d'autres ATF 127 II 161 consid. 1a et 60 consid. 1a; 126 II 377 consid. 2 et 335 consid. 1a; 124 II 361 consid. 1a), ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce.

Pour le surplus, on ne discerne pas quelle autorisation de séjour fondée sur la LSEE proprement dite pourrait être délivrée à la recourante. Il reste donc à examiner la présente cause sous l'angle de l'art. 13 let. f OLE.

a) D'après l'art. 13 let. f OLE, ne sont pas comptés dans les nombres maximums les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale. Dans la pratique, on parle, pour les permis de séjour délivrés dans les cas de rigueur, de permis "humanitaires".

Selon les art. 52 let. a et 53 OLE, l'Office fédéral des migrations (ODM) est seul compétent pour accorder de telles exceptions (ATF 122 II 186 consid. 1b p. 188; 119 Ib 33 consid. 3a p. 39). Autrement dit, le canton qui entend délivrer une autorisation de séjour sans l'imputer sur son contingent peut uniquement proposer aux autorités fédérales d'exempter l'intéressé des mesures de limitation du nombre des étrangers, il n'est en revanche pas habilité à statuer lui-même à cet égard (ATF 122 II 186 consid. 1d/bb p. 191). Pratiquement, l'application de l'art. 13 let. f OLE suppose ainsi deux décisions, soit celle de l'autorité cantonale entendant délivrer l'autorisation de séjour hors du contingent des nombres maximums, partant proposer à l'autorité fédérale d'accorder une telle exemption, et celle de l'autorité fédérale qui octroie cette exception, partant donne suite à la proposition du canton.

Selon la jurisprudence fédérale, l'art. 4 LSEE s'applique pleinement lorsqu'un étranger réclame une autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE. La reconnaissance d'un cas de rigueur a pour seul effet d'exempter l'étranger des mesures de limitation du nombre des étrangers; elle ne lui confère pas un droit à l'octroi d'une autorisation de séjour. Ainsi, l'autorité cantonale compétente reste libre d'accorder ou non une telle autorisation dans le cadre des prescriptions légales et des traités avec l'étranger (ATF 119 Ib 33 consid. 1a p. 35, 91 consid. 1d p. 95). Elle n'a l'obligation de transmettre la demande à l'ODM pour qu'il statue sur une exemption au sens de l'art. 13 let. f OLE que si elle entend faire dépendre l'octroi de l'autorisation d'une exception aux nombres maximums. Si tel n'est pas le cas, qu'elle ait l'intention de refuser l'autorisation pour d'autres motifs et qu'elle n'évoque les mesures de limitation qu'à titre subsidiaire, l'autorité cantonale n'est pas tenue de requérir une décision de l'autorité fédérale avant de refuser la demande (ATF 119 Ib 91 consid. 2c p. 97). En d'autres termes, les cantons n'ont pas l'obligation de transmettre la requête d'un étranger tendant à l'exemption des mesures de limitation à l'autorité fédérale compétente, lorsqu'ils n'entendent de toute façon pas lui délivrer une autorisation de séjour, serait-elle hors contingent. Peu importe alors que l'étranger puisse ou non être exempté des mesures de limitation de l'OLE.

Le Tribunal administratif conçoit ces "autres motifs" comme des motifs de police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.; entre autres arrêts, PE.2003.0459 du 15 septembre 2004).

Le Tribunal administratif a encore ajouté que l'autorité cantonale ne peut refuser de soumettre la requête de l'étranger à l'autorité fédérale compétente en vue de l'octroi d'une éventuelle exception aux mesures de limitation que s'il existe des motifs valables tirés de la LSEE (PE.1999.0182).

b) La jurisprudence cantonale mérite d'être précisée.

On rappellera en liminaire que les cantons demeurent libres, dans le cadre de l’art. 4 LSEE, de refuser de délivrer une autorisation de séjour à un étranger, fût-elle hors contingent; ils n’ont aucune obligation de proposer à l'ODM une exemption, même si l'étranger en cause se trouve de fait dans un cas de rigueur et pourrait en principe être mis au bénéfice de l'exception (cf. Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 I p. 267 ss, spéc. p. 290).

Théoriquement, les cantons peuvent ainsi librement subordonner la transmission de dossiers à l'ODM à des critères plus ou moins rigoureux. Pour sa part, selon la jurisprudence du Tribunal administratif exposée ci-dessus, le canton de Vaud refuse une telle transmission lorsque l'étranger réalise des motifs de refus découlant de la police des étrangers (existence d'infractions aux prescriptions de police des étrangers, motifs d'expulsion, d'assistance publique, etc.); à l'inverse, il doit transmettre le dossier en l'absence de tels motifs. Cela pourrait toutefois signifier qu'il suffirait à un étranger "sans tache" de prétendre à une autorisation pour cas de rigueur pour obliger le SPOP à transmettre son dossier à l'ODM, et cela sans que ne soit examinée la question de savoir s'il se trouve, ou non, dans un tel cas de rigueur.

C'est sur ce point qu'une précision s'impose. Si, à l'instar des autres cantons, le canton de Vaud peut librement subordonner la transmission de dossiers à l'ODM aux critères de son choix, il convient néanmoins qu'il se réfère à cet égard aux critères développés par l'ODM et le Tribunal fédéral (cf. consid. c ci-dessous). Les motifs de refus découlant de la police des étrangers ne seront pas écartés, mais pris en compte dans l'examen "de l'ensemble des circonstances", singulièrement sous l'angle de l'intégration.

Il sied en conséquence de retenir ce qui suit:

Le SPOP est tenu de transmettre le dossier à l'ODM comme objet de sa compétence selon l'art. 52 let. a OLE, mis en relation avec l'art. 13 let. f OLE, lorsque l'octroi d'une autorisation conformément aux dispositions de la LSEE n'entre pas en ligne de compte, mais que les conditions d'un cas de rigueur au sens de l'art. 13 let. f OLE - suivant les critères développés par l'ODM et le Tribunal fédéral - sont apparemment remplies.

c) Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique (ATF 130 II 39 consid. 3).

II découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise doivent être appréciées restrictivement. II est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré, socialement et professionnellement, et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas personnel d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne puisse pas exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 130 II 39 consid. 3; 128 II 200 consid. 4 p. 207 s. et la jurisprudence citée).

L'exemption au sens de l'art. 13 let. f OLE n'est pas destinée à permettre à un étranger de séjourner en Suisse pour des motifs liés à la protection de sa personne en raison d'une situation de guerre, d'abus des autorités étatiques ou d'actes de persécution dirigés contre lui. De tels motifs relèvent en effet de la procédure d'asile ou doivent être examinés à l'occasion d'une décision de renvoi entrée en force. De même, ladite exemption n'a pas pour but de soustraire le requérant aux conditions de vie de son pays d'origine. On ne saurait ainsi tenir compte des circonstances générales (économiques, sociales, sanitaires ou scolaires) affectant l'ensemble de la population restée sur place, auxquelles les requérants seront également exposés à leur retour, sauf si les recourants allèguent d'importantes difficultés concrètes propres à leur cas particulier (ATF 123 II 125 consid. 5b/dd).

Cela étant, selon la jurisprudence du Tribunal administratif, l'art. 13 let. f OLE figure au chapitre 2 de la loi intitulé "Etrangers exerçant une activité lucrative". Par définition, l'application de cette disposition suppose par conséquent que l'étranger concerné exerce une telle activité (v. PE.2005.0264 du 27 avril 2006 consid. 2; Alain Wurzburger, op. cit., p. 291).

5.

S'agissant des étrangers n'exerçant pas d'activité lucrative, l'art. 36 OLE prévoit qu'une autorisation de séjour peut leur être accordée "... lorsque des raisons importantes l'exigent". Les motifs importants de l’art. 36 OLE constituent une notion juridique indéterminée. Les Directives LSEE rappellent à leur chiffre 541 qu’une application trop large de l’art. 36 OLE s’écarte des buts de l’ordonnance limitant le nombre des étrangers. Toujours selon ces directives, l’art. 36 OLE peut être invoqué, par analogie à l’art. 13 let. f OLE, dans des situations où l’étranger peut faire valoir qu’il se trouve dans une situation personnelle d’extrême gravité, pour autant qu’il n’envisage pas d’activité lucrative dans notre pays. Dans un tel cas, les critères développés en application de l'art. 13 let. f OLE s’appliquent par analogie.

6.

En l'espèce, il convient d'examiner si le renvoi de la recourante la placerait dans un cas de rigueur.

a) L'intéressée entendant exercer une activité lucrative mais ne pouvant se prévaloir d'aucune perspective concrète en ce sens, on peut se demander si l'art. 13 let. f OLE trouve application. La question souffre néanmoins de rester indécise, les critères de l'art. 13 let. f OLE s'appliquant par analogie à l'art. 36 OLE.

b) La recourante est veuve et justifie sa demande d'autorisation de séjour par la volonté de rester un certain temps en Suisse, pour y accumuler quelque argent destiné à l'entretien - y compris la constitution d'une dot - de ses trois filles restées au pays. Il ressort des documents produits que la pratique de la dot, pourtant interdite par une loi depuis 1961 déjà, reste vivace dans son pays. La mort pour cause de dot coûterait chaque année la vie à des milliers de jeunes femmes dans des circonstances atroces. Une association du droit de la femme basée à Bangalore a lancé une enquête à ce sujet en 1997 qui a confirmé qu'une grande majorité des cas enregistrés comme accidents et suicides à Bangalore (une centaine par mois) étaient en vérité des crimes prémédités et exécutés de sang-froid (v. Le Monde diplomatique, Femmes d'Asie en butte à la violence, mai 2001; v. aussi, Inde, La lutte contre la peur et la discrimination, L'impact de la violence contre les femmes en Uttar Pradesh et au Rajasthan, Amnesty International, 2001). Cette situation est certes difficile. Toutefois, conformément à la jurisprudence, l'exemption des mesures de limitation n'a pas pour but de soustraire le requérant aux conditions de vie de son pays d'origine, notamment aux conditions économiques et sociales, affectant l'ensemble de la population restée sur place, sauf si les recourants allèguent d'importantes difficultés concrètes propres à leur cas particulier.

En l'espèce, la recourante n'établit pas qu'elle serait confrontée à des difficultés plus importantes que celle des autres femmes du sous-continent indien mères d'enfants de sexe féminin. Son veuvage, même s'il aggrave encore la situation, ne constitue pas un élément si inhabituel dans la population qu'il la placerait dans une situation de rigueur. Par ailleurs, il n'est pas davantage établi que Bangalore serait plus touchée que d'autres parties du sous-continent indien par les crimes liés à la dot. Au demeurant, elle n'a pas indiqué en quoi ses filles - dont l'aînée a quinze ans et la cadette moins de douze ans - se trouveraient d'emblée plus exposées que leurs compatriotes à une vengeance de leur belle-famille potentielle. Pour le surplus, la recourante n'a pas donné d'explications concrètes sur la situation de ses filles à l'heure actuelle, ni sur les membres de sa famille ou sur les personnes proches qui prennent soin des enfants pendant son absence.

De surcroît, en principe, une autorisation de séjour pour cas de rigueur ne peut être accordée à un étranger que lorsque celui-ci se trouve lui-même dans une telle situation (entre autres arrêts, PE.2006.0030 du 18 mai 2006). Même si la recourante craint pour l'avenir de ses filles, elle ne se situe pas elle-même dans un cas de détresse personnelle, le but de son séjour étant, comme elle l'a expliqué, dicté par des raisons économiques. Elle a certes trouvé en Suisse un fort soutien, notamment de la part de son hôtesse, mais rien ne permet de dire qu'elle y a des attaches particulièrement fortes, d'autant moins qu'elle n'entend pas y rester, mais repartir dans son pays d'origine à court terme, une fois rassemblé l'argent nécessaire à ses filles.

c) Au vu de l'ensemble des circonstances, les arguments invoqués à l'appui du recours ne sauraient être retenus et la recourante ne peut pas prétendre à l'octroi d'une autorisation de séjour humanitaire, étant encore précisé qu'on ne discerne pas quels motifs de politique générale seraient réalisés en l'espèce.

Le SPOP n'a donc pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation de séjour sollicitée et en ne transmettant pas le dossier à l'Office fédéral des migrations, les conditions d'application de l'art. 13 let. f OLE n'étant pas remplies.

7.

S'agissant enfin de la conclusion de la recourante tendant à l'octroi d'une admission provisoire, elle doit être rejetée pour les mêmes motifs, à la supposer recevable. On soulignera à toutes fins utiles que l'autorité cantonale de police des étrangers ne peut que proposer l'admission provisoire à l'ODM (art. 14b al. 1 LSEE). Cela dit, au moment de l’extension de la décision cantonale de renvoi, le problème de l’exigibilité du renvoi ou au contraire de son impossibilité, justifiant cas échéant une éventuelle admission provisoire, pourrait être examiné par l’ODM (art. 12 al. 3 et 14a al. 1 LSEE).

8.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision querellée confirmée. Compte tenu de la situation financière de la recourante, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. L'autorité intimée fixera un nouveau délai de départ à la recourante.