Bestattungswesen

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Rekurs- und beschwerdeberechtigt sind gemäss § 21 lit. b VRG ferner Gemeinden, andere Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen. Mit dieser anlässlich der Revision vom 8. Juni 1997 eingefügten Bestimmung wurde im Wesentlichen an die Praxis angeknüpft, die zur Beschwerdelegitimation nach der damals massgebenden Fassung von § 21 VRG (die dem heutigen § 21 lit. a entspricht) entwickelt worden ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 61 ff., insbesondere N. 70). Nach der damaligen Praxis wurde die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Gemeinde namentlich bezüglich drei Fallgruppen bejaht, nämlich wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in die ihr bei der Anwendung von kantonalem Recht zustehende qualifizierte Entscheidungs- und Ermessenfreiheit abwehren wollte, oder wenn sie wie eine Privatperson (z.B. als Bauherrin) betroffen war.

Diese Praxis ist seit Inkrafttreten von § 21 lit. b VRG anlehnend an bereits früher vorhandene punktuelle Ansätze im Sinn einer Öffnung erweitert worden. So wurde ein schutzwürdiges Interesse der Gemeinde bejaht, sich im Zusammenhang mit einer vom Kanton geplanten Deponie gegen eine Gefährdung ihrer Trinkwasserversorgung und Beeinträchtigung ihres Naherholungsgebiets zu wehren. Im Leitsatz zu diesem publizierten Entscheid (RB 1998 Nr. 13) wurde verallgemeinernd festgehalten, die Gemeinden seien (auch) dann rechtsmittellegitimiert, "wenn Interessen oder Aufgaben betroffen sind, die sie wahrnehmen bzw. erfüllen müssen, oder wenn sich eine Anordnung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt". Allerdings genügt es nicht, dass der angefochtene Entscheid mit negativen Auswirkungen für eine grössere Anzahl von Bewohnern auf dem Gemeindegebiet verbunden sein kann (VGr, 22. Januar 2004, VB.2003.00395, www.vgrzh.ch, betreffend Verlegung eines Recyclingbetriebs). Ferner wurde der Gemeinde die Berechtigung zum Rekurs gegen einen Entscheid zugesprochen, der sie zur Übernahme der Kosten für die Schulung eines Hochbegabten an einer Privatschule verpflichtet; dies in Aufweichung des früher geltenden Grundsatzes, dass ein Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich allein die Rekurs- und Beschwerdelegitimation nicht zu begründen vermag (RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525 mit weiteren Hinweisen in E. 2e). Festgehalten wurde jedoch am Grundsatz (vgl. zu dessen früheren Geltung RB 1996 Nr. 11), dass sich die Gemeinde in Fällen, in denen ihr das kantonale Recht keinen qualifizierten – d.h. mit der Gemeindeautonomie zusammenhängenden – Entscheidungs- und Ermessensspielraum belässt, nicht gegen die ihrer Meinung nach unrichtige Anwendung dieses Rechts durch die Rekursinstanz wehren kann; der blosse Vollzug von kantonalem und von Bundesrecht berührt die Gemeinde nicht in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen (RB 1998 Nr. 14 betreffend die im ganzen Kanton einheitlich zu beantwortende Frage des Abfallbegriffs). Schliesslich erachtete das Verwaltungsgericht eine Gemeinde als legitimiert, die Verletzung von § 357 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) geltend zu machen, welche Bestimmung sich mit den zulässigen Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten befasst (VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, www.vgrzh.ch, Leitsatz in RB 2003 Nr. 14).

2.2

Aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Legitimation von Gemeinden zur staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 88 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) wegen Verletzung der Gemeindeautonomie lassen sich keine Vorgaben ableiten, wie die Legitimation der Gemeinden im kantonalen Recht zu umschreiben ist. Wie das Bundesgericht mit Urteil vom 5. Dezember 1995 (ZBl 98/1997, S. 260) in Bestätigung des Nichteintretensbeschlusses VB.1994.00068 vom 28. Oktober 1994 erkannt hat, sind die Kantone nicht verpflichtet, eine "Autonomiebeschwerde" der Gemeinden vorzusehen, obwohl dies dazu führen kann, dass gewisse kantonale Rekursentscheide, mit denen die Anordnung einer kommunalen Behörde aufgehoben werden, von der Gemeinde unmittelbar mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden können. Dies hängt damit zusammen, dass das Bundesgericht nach ständiger Praxis die Legitimation zur Autonomiebeschwerde schon dann bejaht, wenn die betroffene Gemeinde eine Verletzung der Autonomie behauptet und durch den angefochtenen Akt als Trägerin hoheitlicher Gewalt beschwert ist. Ob ihr im betreffenden Bereich überhaupt Autonomie zukomme, wird ebenso wie die Frage, ob die Autonomie durch den angefochtenen Akt verletzt worden sei, erst im Rahmen der materiellen Beurteilung geprüft. Dabei wird die erste Frage (ob Gemeindeautonomie bestehe oder nicht) unabhängig von der Frage beantwortet, welche Überprüfungsbefugnis der kantonalen Rechtsmittelbehörde gegenüber kommunalen Erlassen und Entscheiden zustehe. Der Umfang dieser Überprüfungsbefugnis ist lediglich für die Beantwortung der zweiten Frage (ob die Gemeindeautonomie verletzt worden sei) relevant (Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern, 1994, S. 271 ff.).

2.3

2.3.1

Gemäss § 79 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) erfolgt die Bestattung auf dem Friedhof der Gemeinde, in welcher der Verstorbene seinen letzten Wohnort hatte (Abs. 1 Satz 1). Die Wohngemeinde ist verpflichtet, den Heimtransport von an anderen Orten in der Schweiz Verstorbenen zu übernehmen; sie kann jedoch die Transportkosten den Erben verrechnen (Abs. 1 Satz 2). Wenn der Verstorbene nicht im Kanton Zürich wohnte und niemand für den Rücktransport aufkommt, erfolgt die Bestattung auf dem Friedhof der Gemeinde, in welcher der Tod eingetreten oder die Leiche aufgefunden worden ist (Abs. 2). Auf Wunsch des Verstorbenen oder seiner Angehörigen kann die Bestattung auch in einer anderen Gemeinde erfolgen, wozu die Bewilligung der zuständigen Gesundheitsbehörde erforderlich ist (Abs. 3). Gemäss § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Bestattungen vom 7. März 1963 (BestattungsV) vollziehen die Gemeinden unter Aufsicht der Direktion des Gesundheitswesens die Vorschriften über das Bestattungswesen. Zu diesen Vorschriften gehört auch § 41 BestattungsV, wonach im Friedhof beigesetzte Leichen nicht ausgegraben und anderwärts beigesetzt oder kremiert werden dürfen (Abs. 1 Satz 1). Ausnahmen können jedoch durch die Gemeindebehörde bewilligt werden, wenn aussergewöhnliche Gründe sie erfordern (Satz 2).

2.3.2

Nach Auffassung der Beschwerdeführerin räumt § 41 BestattungsV den Gemeinden eine erhebliche Ermessensfreiheit bezüglich der Bewilligung von Ausgrabungen ein. Die Beschwerdeführerin bringt dies nicht zur Begründung ihrer Beschwerdelegitimation vor, die sie als selbstverständlich voraussetzt, sondern will damit geltend machen, der Bezirksrat habe mit der Aufhebung des die Bewilligung verweigernden Beschlusses des Gemeinderats die Gemeindeautonomie verletzt.

Dieser Betrachtungsweise ist nicht beizutreten. Zwar verwendet § 41 BestattungsV mit der Wendung "ausserordentliche Gründe", die für eine Ausgrabung vorliegen müssen, einen unbestimmten Rechtsbegriff, der den anwendenden Behörden einen Ermessenspielraum einräumt (zur Rechtsfigur des unbestimmten Rechtsbegriffes vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72 ff.). Der Umstand, dass ein Ermessensspielraum besteht, ist für sich allein allerdings kein Kriterium, die Legitimation zu bejahen. Handelt es sich wie hier um einen unbestimmten Rechtsbegriff des kantonalen Rechts, kommt es vielmehr entscheidend darauf an, ob das kantonale Recht den Gemeinden eine qualifizierte, sich aus der Gemeindeautonomie ergebende Entscheidungsfreiheit einräumt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19 und § 50 N. 8; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 66 B XI). Dies trifft nicht zu, weil § 41 BestattungsV die Zulässigkeit von Exhumierungen abschliessend regelt. Den Gemeindebehörden steht daher bei der Anwendung und dem Vollzug dieser Regelung keine sich aus der Gemeindeautonomie ergebende qualifizierte Entscheidungsfreiheit zu. Würde die Gemeindelegitimation bezüglich der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts uneingeschränkt bejaht, müsste der Grundsatz aufgegeben werden, wonach es zur Legitimation einer Gemeinde nicht genügt, dass sie nur ihre eigene Rechtsauffassung bezüglich der Anwendung des kantonalen Rechts durchsetzen will.

Damit ist zugleich gesagt, dass die Legitimation der Gemeinde, eine Verletzung von kantonalem Recht geltend zu machen, nur zu bejahen ist, wenn bei der Anwendung der streitbetroffenen Norm Gesichtspunkte eine Rolle spielen, die einen spezifischen Bezug zur Gemeinde haben. In diesem Sinn wurden im Entscheid VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196 (www.vgrzh.ch, Leitsatz in RB 2003 Nr. 14) durchaus zutreffend ausgeführt, die Anwendung von § 357 Abs. 1 PBG (zulässige Änderungen an vorschriftswidrigen Bauten) bedinge die Berücksichtigung spezifischer örtlicher Verhältnisse sowie von Planungsinteressen der Gemeinde. Beide Gesichtspunkte spielen im vorliegenden Fall
– mit Bezug auf § 41 BestattungsV – keine Rolle. Dies zeigt auch die kommunale Friedhof- und Bestattungsverordnung der Gemeinde Q vom 24. Juni 1993, die keine einzige Bestimmung enthält, welche einen unmittelbaren sachlichen Bezug zur Frage der Bewilligungsfähigkeit von Ausgrabungen aufweist. Auch dies ist ein Indiz dafür, dass bei der Anwendung der diese Frage abschliessend regelnden kantonalen Norm von § 41 BestattungsV spezifische Interessen der Gemeinde ("schutzwürdige" Interessen im Sinn von § 21 lit. b VRG) nicht massgeblich sind.

3.

Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin, Disp. Ziff. 2 und 3 des vorinstanzlichen Entscheids (Verpflichtung der Beschwerdeführerin zur Zahlung der Rekurskosten und einer Parteientschädigung) unabhängig davon aufzuheben, ob ihrem Sachantrag entsprochen werde.

3.1

Es fragt sich, ob sie zur Anfechtung dieser Anordnungen nach § 21 VRG legitimiert sei, obwohl ihr die Beschwerdebefugnis in der Sache selber abzusprechen ist. Gemäss § 43 Abs. 3 VRG sind unter anderem Entscheide über Verfahrenskosten und Entschädigungen dann nicht anfechtbar, wenn die Beschwerde in der Hauptsache unzulässig ist. Die Beantwortung hängt davon ab, ob die Rechtsmittellegitimation als Aspekt der "Zulässigkeit" des betreffenden Rechtsmittels betrachtet wird oder nicht. Nach der Systematik der für das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz massgebenden Bestimmungen (Dritter Abschnitt, Unterabschnitt B, §§ 41 ff. VRG) wird unter dem Randtitel "I. Zulässigkeit der Beschwerde" (§§ 41-48) lediglich die Zuständigkeit des Gerichts geregelt. Indessen fehlt in diesem Unterabschnitt überhaupt eine Bestimmung zur Beschwerdelegitimation; bezüglich dieser ist vielmehr kraft Verweisung in § 70 VRG unmittelbar der im Zweiten Abschnitt, Unterabschnitt C enthaltene § 21 VRG anwendbar, welcher die Legitimation zum Rekurs regelt, und diese Bestimmung ist mit dem Randtitel "Zulassung zum Rekurs" versehen. Sowohl der Wortlaut wie auch die systematische Stellung von § 43 Abs. 3 VRG sprechen daher eher für, jedenfalls nicht gegen eine Auslegung, wonach die Beschwerde gegen Anordnungen über Kostenauflagen und Parteientschädigungen auch in jenen Fällen ausgeschlossen wird, in denen dem Beschwerdeführer die Legitimation zur Anfechtung des diesbezüglichen Sachentscheids abgesprochen wird, sich also die Beschwerde in der Hauptsache mangels Legitimation als unzulässig erweist. Sodann entspricht eine solche Auslegung der Entstehungsgeschichte und dem Zweck der Bestimmung. Mit deren Erlass wollte man die frühere Praxis zum alten Recht (§ 42 VRG in der ursprünglichen Fassung, wonach das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten über öffentlichrechtliche Geldleistungen, insbesondere über Gebühren, zuständig war) gesetzlich verankern. Wegleitend für diese frühere Praxis und damit auch für die neue Bestimmung von § 43 Abs. 3 VRG war vor allem die Überlegung, dass die Überprüfung derartiger Anordnungen zumeist eine vorfrageweise vorzunehmende Beurteilung des diesbezüglichen Sachverhalts voraussetze, was in Fällen, in denen der Sachentscheid selber nicht mit Beschwerde angefochten werden könne, unbefriedigend sei und dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspreche (vgl. RB 2002 Nr. 14).

Freilich verlangt hier die Beschwerdeführerin die Befreiung von Verfahrenkosten unter Berufung auf § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG, wonach in Abweichung von dem als Regel geltenden Unterliegerprinzip (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) die Kosten jenem Verfahrensbeteiligten aufzuerlegen sind, welcher Kosten "durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können". Die Beurteilung der Frage, ob und inwieweit diese Bestimmung anwendbar sei, setzt nicht in gleicher Weise eine vorfrageweise vorzunehmende Überprüfung des Sachentscheids voraus wie in jenen Fällen, in denen sich die Kostenauflage allein nach dem Unterliegerprinzip gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG richtet. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, lässt sich aber eine Überprüfung der vorinstanzlichen Kostenauflage auch unter dem Gesichtswinkel von § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG nicht völlig losgelöst von der durch die Vorinstanz beurteilten Hauptsache vornehmen. Die gleichen Überlegungen gelten bezüglich der Anfechtung der Verpflichtung, der Rekurrentin und heutigen Beschwerdegegnerin eine Parteienschädigung zu zahlen, zumal § 17 Abs. 2 VRG eine diesbezügliche Verpflichtung nur für die unterliegende Partei vorsieht, ohne ergänzend das Verursacherprinzip (im Sinn der in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG hinsichtlich der Kostenpflicht getroffenen Regelung) zu erwähnen. Ob die Beschwerdeführerin zur Anfechtung von Disp. Ziff. 2 und 3 des vorinstanzlichen Entscheids berechtigt sei, braucht indessen nicht abschliessend beurteilt zu werden.

3.2

Bei einer materiellen Überprüfung des Eventualbegehrens erweist sich dieses jedenfalls als unbegründet. Was die Beschwerdeführerin in Ziff. 21-24 der Beschwerdeschrift vorbringt, vermag nicht schlüssig aufzuzeigen, dass die Kosten des Rekursverfahrens ganz oder auch nur teilweise durch ein die Verfahrensabwicklung erschwerendes Prozessverhalten der Beschwerdegegnerin im Sinn von § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG verursacht worden wären. Insbesondere hat die Rekurrentin und heutige Beschwerdegegnerin bereits im ursprünglichen Gesuch vom 2. Februar 2004 geltend gemacht, der Verstorbene habe vor dem Tod den Wunsch geäussert, im Familiengrab in X begraben zu werden, ohne dabei – wie ihr dies von der Beschwerdeführerin vorgeworfen wird – sinngemäss behauptet zu haben, von diesem Wunsch erst nachträglich Kenntnis erhalten zu haben. Wenn der Bezirksrat die für eine Exhumierungsbewilligung sprechenden Gründe – insbesondere den Wunsch des Verstorbenen nach einer Bestattung in X sowie den später gereiften Wunsch der Beschwerdegegnerin, ihren Wohnsitz dorthin zu verlegen – etwas anders gewichtet hat, als dies die Beschwerdegegnerin in ihrem Gesuch vom 2. Februar 2004 und in ihrem Wiedererwägungsbegehren vom 12. März 2004 an die Gemeindebehörde getan hat, so liegt darin kein Grund, die Kosten des Rekursverfahrens entgegen der Grundregel von § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG der obsiegenden Rekurrentin bzw. heutigen Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

4.

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), der eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein nicht zusteht. Hingegen ist sie zur Zahlung einer solchen Entschädigung an die Beschwerdegegnerin im angemessenen Betrag von Fr. 800.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu verpflichten.