Covid-19-Härtefallprogramm

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, ist die Kammer für die Behandlung der Beschwerde zuständig (§ 38b Abs. 3 VRG).

2.

2.1

Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).

Am 14. Januar 2021 trat der gestützt auf Art. 12 Abs. 5 Covid-19-Gesetz erlassene Art. 5b HFMV 20 in Kraft (AS 2021 8, S. 2). Dieser befreite Unternehmen, die in der massgebenden Zeit für mindestens 40 Tage schliessen mussten, unter anderem davon, zu belegen, dass sie im Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie einen Umsatzrückgang von über 40 % erlitten haben.

2.2

Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten (Eidgenössische Finanzverwaltung, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 17. Dezember 2021, S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidar-bürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).

2.3

Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 20 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet werden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108).

Der Beschwerdeführer stellte seine Gesuche um Covid-19-Härtefallhilfe am 21. Februar 2021 im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde und am 14. Juni 2021 im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde.

2.4

Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1 [je mit weiteren Hinweisen]; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.

2.5

Auf die Gesuche des Beschwerdeführers ist das im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen geltende Recht anwendbar, mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am 1. Januar 2021 bzw. am 1. April 2021 in Kraft getretenen Fassung und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar 2021 bzw. am 1. April 2021 in Kraft getretenen Fassung massgebend.

3.

3.1

Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefall­programms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich um Subventionen im Sinn von Art. 3 Staatsbeitragsgesetz. Die Gewährung von Covid-19-Härtefallbeiträgen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats (VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 4).

3.2

Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff. und 66 ff., auch zum Folgenden). Ermessen wird rechtsverletzend ausgeübt, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss erfolgte, namentlich, wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt unmotiviert ist. Die pflichtgemässe Ermessensbetätigung hat sich an den verfassungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Willkürverbot, dem Gebot von Treu und Glauben, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Wahrung der öffentlichen Interessen zu orientieren (BGE 141 V 365 E. 1.2; BGE 138 I 104 E. 1.4.3; Donatsch, § 50 N. 26). Das Verwaltungsgericht überprüft folglich insbesondere, ob der Entscheid der Vorinstanzen die Rechtsgleichheit, den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten oder das Willkürverbot verletzt, sowie ob die Verfahrensgarantien eingehalten wurden.

4.

4.1

Die Vorinstanz wies die Rekurse des Beschwerdeführers mit der Begründung ab, es bestehe kein genügend enger Zusammenhang zwischen dem vom Beschwerdeführer geltend gemachten Umsatzrückgang im Jahr 2020 und den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie.

4.2

Aus Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz ergibt sich, dass ein Unternehmen dann Härtefallhilfe beanspruchen kann, wenn es aufgrund seiner wirtschaftlichen Tätigkeit besonders betroffen ist und einen Härtefall darstellt. In Betracht kommen insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe, wobei es sich hierbei nicht um eine abschliessende Aufzählung handelt (VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 5.2).

Der Gesetzgeber delegierte die Regelung der Einzelheiten der Covid-19-Härtefallhilfe für Unternehmen an den Bundesrat (Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz). Dieser konkretisierte in der Folge in der Covid-19-Härtefallverordnung 20, dass ein Unternehmen "besonders betroffen" im Sinn von Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz ist, wenn sein Umsatz im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Umsatzes der Vorjahre sank (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]). Dabei ist zu beachten, dass die Covid-19-Härtefallhilfen nach dem Willen des Bundesgesetzgebers nicht jedem Unternehmen zukommen sollen, das aufgrund des durch die Covid-19-Epidemie verursachten Wirtschaftseinbruchs einen relevanten Umsatzrückgang erlitt, sondern nur solchen, die darüber hinaus von behördlich angeordneten Massnahmen aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit besonders betroffen sind (vgl. Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz; AB 2020 N 1333, Schriftliche Begründung des Antrags Paganini; AB 2020 S 776, Voten Bischof und Germann; AB 2020 S 778, Votum Ettlin; AB 2020 N 1492, Votum Weichelt-Picard; AB 2020 N 1496, Votum Humbel; VGr, 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 4.2).

4.3

Entsprechend setzten die Vorinstanzen zu Recht eine besondere Betroffenheit im Sinn eines genügend engen Zusammenhangs zwischen dem Umsatzrückgang und den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie voraus. Da der Beschwerdeführer sein Einzelunternehmen nicht im Sinn von Art. 5b HFMV 20 (AS 2021 8, S. 2) für mindestens 40 Tage schliessen musste, ist er bzw. sein Unternehmen nicht davon befreit, diese Anforderung zu erfüllen (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).

4.4

Bei der Anforderung der besonderen Betroffenheit bzw. des genügend engen Zusammenhangs zwischen dem Umsatzrückgang und den behördlich angeordneten Massnahmen handelt es sich entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht um eine Anforderung, die im Kanton Zürich erst ab der 4. Zuteilungsrunde galt. Diese Anforderung ergibt sich vielmehr direkt aus den bundesrechtlichen Vorgaben und war für die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen von Beginn weg vorgesehen (Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz und Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]). Entsprechend kam ihr im Kanton Zürich auch bereits in der 2. und 3. Zuteilungsrunde Geltung zu (vgl. RRB 56/2021 S. 2).

5.

5.1

Gemäss Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) muss das betroffene Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt haben, dass sein Umsatz im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen unter 60 % des Umsatzes der Vorjahre gesunken ist, damit der Kanton diesem mit Unterstützung des Bundes Härtefallhilfe gewähren kann. Dies entspricht dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) wonach jene Partei das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet (vgl. BGr, 15. Juni 2006,4C.142/2005, E. 4; VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 6.3 – 3. Oktober 2018, VB.2018.00109, E. 5.5). Die Beweislast dafür, dass es zu einem Umsatzrückgang von 40 % oder mehr kam, der in genügend engem Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen steht, liegt folglich beim Beschwerdeführer. Er hat deshalb im Fall eines offenen Beweisergebnisses die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 157).

5.2

Der Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die Verwaltungsbehörden dazu, von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Der Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Demnach ist die entscheidende Behörde zwar für die Ermittlung des massgebenden Sachverhalts verantwortlich; die betroffene Partei hat jedoch, insbesondere sofern sie – wie vorliegend – ein Begehren gestellt hat, die dieses stützenden Tatsachen substanziiert darzulegen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen. Eine Mitwirkungspflicht kann sich überdies aus dem Umstand ergeben, dass eine Partei den Sachverhalt besser kennt als die Behörden und dieser ohne ihre Mitwirkung nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand ermittelt werden kann (Plüss, § 7 N. 99).

6.

6.1

Der Beschwerdeführer bringt vor, ein Dienstleister im Bereich der finanziellen Altersplanung zu sein. Seine Kundinnen und Kunden seien Personen, die kurz vor der Pensionierung stünden, sowie bereits pensionierte Auslandschweizerinnen und -schweizer. Sie hätten ihren Wohnsitz teilweise in der Schweiz und teilweise in Spanien. Neben der Beratung gehöre die Begleitung seiner Kundinnen und Kunden bei Behördengängen, bei Immobilienbesichtigungen sowie bei Gesprächen mit Versicherungen und Banken zu seiner Tätigkeit.

Er macht im Wesentlichen geltend, seine Tätigkeit sei durch die Kontakt- und Reisebeschränkungen erheblich erschwert worden. Seine Kundinnen und Kunden mit Wohnsitz in Spanien seien im April 2020 aufgrund der Quarantänepflicht grossteils in Spanien geblieben und nicht in die Schweiz gekommen. Durch die Kontaktbeschränkungen seien Treffen mit neuen und alten Kundinnen und Kunden nur eingeschränkt möglich gewesen. Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, er habe drei Informationsveranstaltungen in der Schweiz mit je 20 potenziellen Kundinnen und Kunden aufgrund der behördlichen Massnahmen absagen müssen. Eine Umstellung seiner Tätigkeit auf Videotelefonie sei nicht möglich gewesen, da seine Kundinnen und Kunden im Schnitt weit über 60 Jahre alt und mehrheitlich einfache Arbeiterinnen und Arbeiter seien. Niemand würde eine Liegenschaft in Spanien kaufen, ohne diese selber gesehen zu haben. Zudem brauche es hierfür zahlreiche Behördengänge. Die finanzielle Altersplanung sei ferner ein sehr persönliches Geschäft, welches ein grosses Vertrauensverhältnis voraussetze.

6.2

Es ist davon auszugehen, dass die behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie bestimmte Formen der Erbringung von Beratungsdienstleistungen im Bereich Altersplanung bis zu einem gewissen Grad einschränkten. Dies jedoch nicht in einem Ausmass, welches es rechtfertigen würde, Unternehmen, welche derartige Dienstleistungen erbringen, als Härtefall im Sinn von Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz anzusehen. Es gelang dem Beschwerdeführer nicht, substanziiert darzulegen, dass sein Umsatzrückgang auf die behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zurückzuführen ist. Die eigentliche Beratungstätigkeit war nicht untersagt und hätte auch im Jahr 2020 sowohl physisch vor Ort unter Einhaltung von Schutzmassnahmen als auch telefonisch oder per Videotelefonie durchgeführt werden können. Dass ein wesentlicher Teil des Umsatzes seines Unternehmens durch die Organisation von Veranstaltungen generiert werde, machte der Beschwerdeführer nicht geltend. Aus den Ausführungen des Beschwerdeführers kann vielmehr geschlossen werden, dass der Umsatzrückgang zu einem massgebenden Teil auf den Nachfragerückgang seiner Kundinnen und Kunden zurückzuführen ist. Dieser Nachfragerückgang lässt sich unter anderem mit der durch die Covid-19-Epidemie ausgelösten allgemeinen Unsicherheit im Jahr 2020 erklären. Ein derartiger Nachfragerückgang rechtfertigt die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen jedoch nicht (vgl. VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 7.3).

Die Tätigkeit des Beschwerdeführers wurde durch die behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen bis zu einem gewissen Grad erschwert, weshalb der Umsatzrückgang des Einzelunternehmens des Beschwerdeführers vermutlich durch die behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen mitverursacht wurde. Es ist jedoch nicht erstellt, dass die Tätigkeit des Beschwerdeführers im Jahr 2020 durch die behördlichen Massnahmen derart eingeschränkt war, dass von einem Härtefall im Sinn von Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz auszugehen ist. Vielmehr ist wahrscheinlich, dass ein massgebender Teil des Umsatzrückgangs des Einzelunternehmens des Beschwerdeführers mit der allgemeinen Unsicherheit seitens seiner Kundschaft zu erklären ist. Vor diesem Hintergrund ist der Schluss der Vorinstanzen, dem Beschwerdeführer keine Covid-19-Härtefallhilfe zuzusprechen, da der Zusammenhang des Umsatzrückgangs zu den behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen nicht genügend eng ist, nicht rechtsverletzend.

6.3

Im Übrigen scheint es mit Blick auf die vom Beschwerdeführer eingereichte Jahresrechnung 2020 zweifelhaft, dass ihm überhaupt erhebliche ungedeckte Fixkosten im Sinn von Art. 5a HFMV 20 entstanden sind.

7.

7.1

Während die Finanzdirektion das erste Gesuch des Beschwerdeführers noch ausschliesslich aufgrund eines gegen den Beschwerdeführer eingeleiteten Betreibungsverfahrens ablehnte, begründete die Vorinstanz ihren Entscheid damit, dass der Umsatzrückgang nicht in genügend engem Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen stehe. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die Vorinstanz eine Motivsubstitution vornahm, welche sie dem Beschwerdeführer vorgängig hätte anzeigen müssen.

7.2

Die Rekursinstanz wendet das Recht von Amtes wegen an und kann eine angefochtene Verfügung aus anderen als den von der ersten Instanz angeführten rechtlichen Gründen bestätigen (sogenannte Motivsubstitution). Dabei ist den Parteien jedoch das rechtliche Gehör zu gewähren, soweit die Rekursinstanz ihren Entscheid auf Rechtsnormen stützen will, mit deren Anwendung die Parteien nicht rechnen mussten (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 29; Donatsch, § 20a N. 21).

Der Beschwerdeführer wusste spätestens ab der Ablehnung seines zweiten Gesuchs durch die Finanzdirektion am 1. Juli 2021, dass die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfe einen Zusammenhang zwischen dem Umsatzrückgang und den behördlich angeordneten Massnahmen voraussetzt. Eine entsprechende Gehörsgewährung vor Erlass des Rekursentscheids über vier Monate später war daher entbehrlich.

8.

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.

9.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

10.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.