Informatikprojekt INSIEME der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV)

Rossini Stéphane · P-M · Nationalrat · Wallis · Sozialdemokratische Fraktion

Le président (Rossini Stéphane, président): Madame la conseillère fédérale Widmer-Schlumpf assiste à nos délibérations sur l'objet 14.057, mais elle ne prendra pas la parole.

Gysi Barbara · Mit-F · Nationalrat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Ich spreche im Namen und im Auftrag der Arbeitsgruppe Insieme. Kollege Ueli Leuenberger spricht in französischer Sprache. Wir haben eine inhaltliche Aufteilung vorgenommen, da wir lediglich 10 Minuten Redezeit haben. Das ist wenig, um über die Erkenntnisse der Aufarbeitung des Informatikdebakels und die Empfehlungen an den Bundesrat zu informieren.

Am 21. November 2014 wurde der 374-seitige Bericht öffentlich gemacht. Wie ist es dazu gekommen? Nachdem Bundesrätin Widmer-Schlumpf im September 2012 entschieden hatte, das Informatikprojekt Insieme abzubrechen, weil sie das Projekt als zu risikoreich einstufte, wurde in der Wintersession 2012 eine Arbeitsgruppe aus Mitgliedern der beiden Finanzkommissionen und der beiden Geschäftsprüfungskommissionen eingesetzt, um die Vorfälle aufzuarbeiten, Transparenz zu schaffen und die Lehren aus dem Debakel zu ziehen. Vorausgegangen war eine Administrativuntersuchung des Eidgenössischen Finanzdepartementes, in deren Folge der Direktor der Eidgenössischen Steuerverwaltung freigestellt wurde und das EFD Strafanzeige gegen den Leiter der Leistungsbezügerorganisation und gegen unbekannt einreichte. Bereits früher hatte es beim Projekt Insieme Probleme gegeben. Im Jahre 2007 wurde nach einer WTO-Ausschreibung der Auftrag für die ausführende Firma widerrufen und Insieme neu aufgesetzt.

Für das Informatikprojekt Insieme der Eidgenössischen Steuerverwaltung wurden von 2001 bis 2012 insgesamt 115,9 Millionen Franken ausgegeben. Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat mit Fiscal-IT ein Nachfolgeprojekt lanciert, dessen Kosten bei 85,2 Millionen Franken liegen. Die Oberaufsicht über Fiscal-IT hat die Finanzdelegation.

Das Untersuchungsmandat und der Bericht der Arbeitsgruppe Insieme unterlagen der Genehmigung der vier Stammkommissionen. Der Kredit für die Arbeitsgruppe Insieme betrug 1,5 Millionen Franken, und er konnte eingehalten werden.

Die Arbeitsgruppe Insieme hat im Wesentlichen das Projekt Insieme selber, die Aufsicht und Führung in der Linie, die Verantwortung des Bundesrates, die Aufsicht durch die Eidgenössische Finanzkontrolle und die Oberaufsicht untersucht. Durch den Bundesrat untersuchen liess sie die Definition von Systemanforderungen, organisatorische Aspekte und den Einbezug externer Experten. Erschwerend für die gesamte Untersuchung war die teils desolate Aktenlage.

Die Arbeitsgruppe Insieme hat 22 Empfehlungen, eine Motion und zwei Postulate formuliert.

Für das Scheitern des abgebrochenen Informatikprojekts Insieme der Eidgenössischen Steuerverwaltung spielten aus Sicht der Finanzkommissionen und der Geschäftsprüfungskommissionen unter anderem folgende übergeordnete Faktoren die entscheidende Rolle:

1. Die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten der betroffenen Stellen und damit die eigentlich wahrzunehmenden Rollen waren wiederholt unklar; einzelne Stellen waren lange Zeit fehlbesetzt. Insgesamt waren mehr als 200 Rollendefinitionen von Externen formuliert worden. Das Projekt war dadurch phasenweise kaum mehr steuerbar.

2. Regeln wurden von den verschiedenen Akteuren nicht eingehalten, Vorgaben - teils bewusst, teils aus Unkenntnis - oft nicht befolgt, ohne dass dies sanktioniert worden wäre.

3. Berichte und weitere Informationen wurden an einen breiten Empfängerkreis gestreut, ohne die jeweiligen Empfänger darauf hinzuweisen, zu welchem Zweck sie diese erhielten; oftmals wurden diese Berichte nicht einmal stichprobenweise auf ihre Plausibilität hin überprüft.

4. Auf vorhandene Fähigkeiten und Fachkenntnisse ausserhalb der eigenen Einheit wurde nur ungenügend zurückgegriffen. So bestanden eine absolut mangelhafte Zusammenarbeit und eine unklare Rollenverteilung zwischen Eidgenössischer Steuerverwaltung, BIT und BBL.

Das Projekt Insieme misslang letztlich wegen Mängeln in der Führung und Aufsicht. Die Hauptverantwortung für das Scheitern von Insieme trägt die Leitung der Eidgenössischen Steuerverwaltung. Sie führte und beaufsichtigte das Projekt nicht genügend und setzte sich mehrfach über Vorschriften und Vorgaben hinweg. Vor diesem Hintergrund wurde drei Monate vor dem Abbruch des Projekts der damalige Direktor der Eidgenössischen Steuerverwaltung freigestellt.

Auch die während der Projektlaufzeit von Insieme mehrfach wechselnden Departementsleitungen des EFD, inklusive seines Generalsekretariats, tragen klar eine Mitverantwortung: Sie nahmen ihre Aufsichts- und Führungsfunktion über weite Strecken - insbesondere zwischen 2007 und 2010 - zu wenig wahr. Sie tolerierten auch eine mangelnde Zusammenarbeit zwischen Eidgenössischer Steuerverwaltung, BIT und BBL.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle, welche Insieme über die gesamte Projektdauer mehrfach prüfte, trägt aufgrund ihrer Funktion keine Verantwortung für das Scheitern des Projekts. Ihre Unterstützung des Bundesrates und der parlamentarischen Oberaufsichtsorgane war aber nicht immer angemessen. Die Motion schlägt darum Änderungen im Finanzkontrollgesetz vor.

Leuenberger Ueli · Mit-M · Nationalrat · Genf · Grüne Fraktion

En nous intéressant au rôle du Conseil fédéral nous avons cherché à savoir comment il a assumé sa fonction de surveillance et de pilotage dans le cadre du projet Insieme. Nous nous sommes concentrés sur son implication directe dans le projet Insieme, mais également sur son rôle dans le cadre de la gestion des technologies de l'information et des communications.

Je relève quelques points forts concernant le Conseil fédéral. Le monitoring et le suivi rigoureux décidés par le Conseil fédéral en juin 2010, et qui auraient dû être assurés par le Département fédéral des finances et l'Administration fédérale des contributions en collaboration avec le Contrôle fédéral des finances et le Conseil informatique de la Confédération, n'ont jamais vraiment été mis en oeuvre. Force est de constater que le Conseil fédéral ne s'est jamais inquiété du suivi de sa décision. L'absence d'une vision commune entre le chef du Département fédéral des finances de l'époque et le Contrôle fédéral des finances a posé des problèmes importants.

Au niveau de l'office, les responsables du projet ont sciemment sous-informé la hiérarchie et les personnes responsables de la surveillance.

Au niveau départemental et fédéral, les thématiques transversales, telles que l'informatique, la communication ou la gestion des marchés publics n'ont pas été considérées avec assez de sérieux au niveau de la politique de gestion des risques. Ainsi le projet Insieme n'a jamais été annoncé au Conseil fédéral comme représentant un risque majeur pour le Département fédéral des finances.

Les Commissions des finances et les Commissions de gestion sont d'avis qu'il est urgent d'édicter des directives claires à tous les échelons et en particulier pour ce qui est des tâches, des compétences et des responsabilités de tous les acteurs impliqués. Fortes de ces constatations, les commissions ont formulé dans le rapport 18 recommandations à l'intention du Conseil fédéral et 4 à l'intention du Contrôle fédéral des finances. Ces recommandations visent essentiellement à améliorer la gestion et l'organisation de projets; à améliorer la conduite et la surveillance exercées par les départements; à veiller à ce que les services d'achats centraux contrôlent dûment le bon respect des dispositions du droit des marchés publics; à répartir clairement les tâches et les compétences de tous les organes impliqués dans la gestion, le pilotage et la surveillance de projets informatiques; à améliorer les standards et les normes informatiques ainsi que les responsabilités en matière d'octroi de dérogations relatives aux prescriptions informatiques; à prendre des mesures en ce qui concerne la procédure d'octroi en matière de crédits informatiques et la gestion des risques; à prendre des mesures visant à améliorer les échanges avec le Contrôle fédéral des finances et à assurer que les prescriptions juridiques relatives à la gestion et à l'archivage des dossiers soient respectées.

Les Commissions des finances et les Commissions de gestion recommandent au Contrôle fédéral des finances de définir et d'appliquer un système de hiérarchisation de ses recommandations; d'informer plus régulièrement les responsables politiques concernés lorsqu'il constate des anomalies ou des manquements ayant une portée fondamentale ou une importance financière particulière; de mentionner systématiquement les recommandations pendantes dans ses rapports annuels; de rendre un avis au sujet de ces recommandations pendantes dans le cadre de la consultation des offices et lors de l'examen des crédits et de la préparation du budget par les Commissions des finances et la Délégation des finances.

Le Conseil fédéral et le Contrôle fédéral des finances sont invités à prendre position d'ici la fin du mois de février 2015 sur les constatations et recommandations de nos commissions et à indiquer avec quels moyens et mesures ils comptent mettre en oeuvre les possibilités d'amélioration présentées dans notre rapport.

Nos commissions ont également décidé de déposer une motion visant à modifier la loi sur le Contrôle des finances de façon à réglementer le plus clairement possible les tâches, les responsabilités et les compétences du Contrôle fédéral des finances, notamment en ce qui concerne le traitement et la transmission des informations. Nous avons également déposé deux postulats concernant la conduite de projets.

Voilà ce que nous pouvons dire, en deux fois cinq minutes, sur un travail important, consécutif à une vingtaine de séances et sur un rapport de 400 pages, que vous avez certainement tous lu.

Feri Yvonne · Mit-F · Nationalrat · Aargau · Sozialdemokratische Fraktion

Das Insieme-Projekt war eine sehr grosse Herausforderung. Um eine so komplexe Software zu entwickeln, müssen einige grundlegende Voraussetzungen erfüllt sein. Dazu gehören unter anderem: eine Projektskizze, die das Machbare bereits beim Start aufzeigt, inklusive eines Anforderungsprofils; kompetente Führungspersonen auf allen Ebenen; enge, direkte und vertrauensvolle Zusammenarbeit über die Departemente hinweg; Personal, welches die Fachlichkeit mit sich bringt; Kenntnisse und Einhalten der Projektvorgaben und Ausschreibungen; ein Controlling, das seinem Namen gerecht wird; eine gutstrukturierte Datenbasis. Von anderen Schwächen abgesehen fehlten genau alle diese Voraussetzungen dafür, dass das Megaprojekt überhaupt hätte gelingen können.

Die Linienaufsicht hat vielfach versagt. Inkompetente Personen wurden zu lange beschäftigt. Vorgaben der Departementsspitze wurden ignoriert, und grosse Konflikte innerhalb der Führung der Eidgenössischen Steuerverwaltung erschwerten ein konstruktives Arbeiten. Die Direktion der Eidgenössischen Steuerverwaltung hat bewusst gegen die Beschaffungsvorgaben verstossen. Hermes, das Projektführungsinstrument, wurde nicht angewendet. Zu guter Letzt wurden auch die Empfehlungen der Eidgenössischen Finanzkontrolle nur teilweise umgesetzt, obwohl andere Versprechungen vorlagen. Der damalige zuständige Bundesrat Merz zeigte zu wenig Interesse am Projekt und unterschätzte die Brisanz. Es stellte sich auch heraus, dass die Zusammenarbeit unter den damaligen Bundesräten nicht optimal verlief und die Dossierübergabe beim Ausscheiden von gewissen Personen nicht sichergestellt wurde. Die Zusammenarbeitskultur unter den Mitarbeitenden und den Departementsspitzen muss unbedingt dringend gepflegt werden, auch departementsübergreifend. Dafür braucht es natürlich Raum und Zeit, und dafür müssen wir die Strukturen anbieten. Nur so können grössere Projekte erfolgreich verlaufen.

Durch den heutigen Bundesrat wurden bereits erste dringende Massnahmen eingeführt, aber es braucht weitere. Die Arbeitsgruppe hat Empfehlungen erarbeitet, welche nur erste Schritte sind. Sicherlich muss auch darüber nachgedacht werden, wie die Oberaufsicht verbessert werden kann. Es laufen weitere Informatikprojekte beim Bund. Wir haben die Hoffnung, dass die für die entsprechenden Projekte Verantwortlichen bereits aus dem Insieme-Debakel lernen respektive gelernt haben und dass der Bericht gelesen wird. Die Arbeit, die hinter diesen 400 Seiten steht, hat sich gelohnt, sofern die Erkenntnisse in die neuen Projekte einfliessen werden. Da die Hoffnung zuletzt stirbt, gehen wir davon aus, dass kein zweites Mal x Millionen Franken in den Sand gesetzt werden, egal in welcher Branche und in welchem Projekt. Wenn wir das schaffen, haben wir im weitesten Sinn kostenlos Geld gespart.

Wir danken der Arbeitsgruppe und den Sekretariaten für die grossartige Arbeit und nehmen den Bericht zur Kenntnis.

Bernasconi Maria · Mit-F · Nationalrat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Le rapport sur le projet Insieme a mis en lumière, une fois de plus, les difficultés du Conseil fédéral à piloter et à coordonner de grands projets, ainsi que le manque de capacités de gestion de certaines personnes ayant des responsabilités élevées au sein de la Confédération. Mais le rapport évoque également les difficultés des commissions de surveillance du Parlement à remplir correctement leur mandat en raison du manque de moyens mis à disposition.

Si le Conseil fédéral a depuis lors pris des mesures d'amélioration - soit dit en passant, cela n'excuse pas le manque de suivi des prescriptions légales -, notre réflexion doit aller plus loin. Et je déclare mes liens d'intérêts: je suis secrétaire générale de l'Association du personnel de la Confédération. Je parlerai donc de la politique du personnel d'abord. Il est absurde de voter des coupes dans les budgets du personnel et de se plaindre ensuite du fait que ce personnel n'arrive pas à faire face à une montagne de travail. Les réflexions en cours concernant l'internalisation des ressources humaines doivent être poursuivies. La politique consistant à laisser partir le savoir-faire sans le remplacer est un échec. Dès lors, soyez cohérents: si vous voulez que l'administration fédérale puisse continuer à répondre aux nouveaux défis et exigences - je pense notamment aux projets informatiques complexes - il faut lui en donner les moyens.

Parallèlement, il faut que le personnel puisse dénoncer des faits constatés contraires aux lois ou aux prescriptions. Il faut donc améliorer la protection des lanceurs d'alerte, des fameux "whistleblowers".

Le deuxième aspect est la nécessaire réflexion sur nos institutions. Nous avons toujours refusé d'adapter nos institutions à l'évolution du temps. Si un gouvernement de sept ministres et un parlement de milice étaient adéquats il y a 150 ans, ils ne peuvent plus faire face aux exigences de la société, qui ont énormément évolué durant ce laps de temps. Comme l'a dit il y a peu de temps Monsieur Lustenberger, les journées des conseillers fédéraux n'ont que 24 heures. Les nôtres aussi! Le nombre de dossiers a augmenté, les lois sont devenues très complexes, les projets sans commune mesure avec ce qui se faisait il y a 150 ans. N'importe qui peut devenir conseiller fédéral ou parlementaire, à condition de plaire aux électeurs et électrices. Qu'en est-il des compétences, de la formation continue des conseillers fédéraux? Ils n'ont pas la science infuse.

Les Commissions de gestion vont réfléchir à ces problématiques et je me réjouis d'ores et déjà de mener ces débats au sein de ces commissions, peut-être aussi ici, peut-être même après mon départ du Parlement.

Lustenberger Ruedi · Mit-M · Nationalrat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Der Bericht der Arbeitsgruppe Insieme ist nicht nur umfangreich, sondern er wurde auch in einer angemessenen Zeit erstellt. Das stellt den Kolleginnen und Kollegen, welche diesen Bericht erstellt haben - selbstverständlich auch den beiden Sekretariaten -, ein gutes Zeugnis aus. Der Bericht bestätigt, dass eben auch die Bundesverwaltung - das ist keine Überraschung - gegen solche Probleme bei der Einführung von IT-Systemen nicht gefeit ist. Wir kennen das Ganze auch aus der Privatwirtschaft, und vermutlich ist die Empörung im Blätterwald auch deswegen nicht ganz so gross gewesen, wie sich dies viele vielleicht vorgestellt haben. Es gibt in der Privatwirtschaft ähnliche Fälle.

Wichtig ist, dass man die richtigen Überlegungen anstellt und am Schluss einer solchen Untersuchung die richtigen Schritte unternimmt. Den ersten Schritt hat die Arbeitsgruppe mit diesem Bericht getan, indem sie 22 Empfehlungen abgab sowie zwei Postulate und eine Motion einreichte. Der zweite Schritt liegt in der Kompetenz und in der Verantwortung des Bundesrates und der Verwaltung: dass diese Empfehlungen nun eben auch umgesetzt werden. Der dritte Schritt liegt wieder in unserer Verantwortung, nämlich bei der Oberaufsicht. Die Oberaufsicht hat aufgrund von Verfassung und Gesetz eben auch die Aufgabe, zu kontrollieren, was angeordnet wurde. Ich glaube, es ist das Wichtigste, dass GPK, FK und Finanzdelegation in ein, zwei, drei oder vier Jahren feststellen, ob das, was jetzt empfohlen wurde, auch umgesetzt wurde. Nur dann hat ein so umfassender Bericht auch Wirkung.

Hier liegt, in einem gewissen Mass, das Problem der Oberaufsicht. Wenn auf dem Sekretariat der GPK gerade einmal 30 Stellen vorhanden sind, um die 30 000 Angestellten des Bundes zu kontrollieren, dann macht das gerade eine Stelle auf tausend Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Und man darf sich durchaus fragen, ob mit solch beschränkten Ressourcen - das Sekretariat der GPK arbeitet ausgezeichnet - die Aufgabe, die dem Parlament verfassungsmässig zugeteilt ist und die das Parlament auch wahrnehmen muss, noch in genügendem Umfang geleistet werden kann. Die GPK-SR und die GPK-NR führen immer Anfang des Jahres ein Seminar durch, und diese Frage wird, wenn das Jahresprogramm 2015 erstellt wird, durchaus ein Thema sein. Persönlich habe ich mich bereits beim Präsidenten der GPK und bei der Frau Vizepräsidentin entsprechend geäussert, und ich bin gespannt auf diese Diskussion am Seminar Ende Januar.

Abschliessend: All jene, die vor zwei Jahren eine PUK gefordert haben, konnten sich inzwischen eines Besseren belehren lassen. Die Arbeitsgruppe hat innert einer angemessenen Zeit einen umfangreichen und guten Bericht erstellt. Die PUK war nicht nötig, das hat sich im Nachhinein bestätigt. Die Arbeit sei bestens verdankt!

Quadranti Rosmarie · Mit-F · Nationalrat · Zürich · Fraktion BD

Am Anfang ist Folgendes zu sagen: Dieses Geschäft in der zur Verfügung stehenden Redezeit zu würdigen respektive zu erklären, es wurde gesagt, ist ein Ding der Unmöglichkeit. Bei Insieme wurden rund 100 Millionen Franken in den Sand gesetzt. Lehren wurden bereits gezogen, sodass sich ein solches Debakel nicht wiederholen können sollte. Doch muss man sich eines bewusst sein: Der Faktor Mensch hat auch in diesem Fall eine Rolle gespielt.

Zu Beginn ein Dank an Bundesrätin Widmer-Schlumpf: Sie hatte den Mut, das Projekt abzubrechen. Dies war auch, wie die Aufarbeitung zeigt, richtig. Ein Dank geht an die Arbeitsgruppe Insieme und vor allem an die Sekretariate. Die Arbeit, die gemacht wurde, war gut. Die Arbeit förderte Mängel zutage, die sich in der Qualität der Untersuchungen der Arbeitsgruppe niedergeschlagen haben. Die Dokumentation der beteiligten Ämter war zum Teil lückenhaft, und angesichts des Umfangs und der fehlenden Struktur konnten die Dokumente von der Arbeitsgruppe Insieme nicht vollständig gesichtet werden. Der Bundesrat stützte sich auf die Darstellungen der involvierten Ämter, primär Eidgenössische Steuerverwaltung, BIT und BBL. Er stellte deshalb der Arbeitsgruppe Insieme die nötigen Informationen zur Verfügung, nahm aber nicht selber eine Würdigung vor, denn auch der Bundesrat sah sich mit der Problematik der schlechten Dokumentation konfrontiert.

Die Erkenntnisse des Berichtes sind klar. Das Scheitern ist auf eine mangelhafte Projektführung in der Eidgenössischen Steuerverwaltung sowie auf schlechte Kommunikation und Koordination zwischen Eidgenössischer Steuerverwaltung und BIT zurückzuführen. Schlüsselpositionen waren mit ungeeignetem Personal besetzt. Die personellen Konsequenzen wurden zu spät gezogen. Den Empfehlungen der Eidgenössischen Finanzkontrolle wurde zu wenig Beachtung geschenkt, und erst ab 2011, mit dem Wechsel an der Departementsspitze, wurde ihnen Nachachtung verschafft.

Die involvierten Personen haben teilweise unvollständige oder falsche Informationen an die Aufsichtsorgane geliefert, und die beschaffungsrechtlichen Vorgaben wurden vorsätzlich missachtet. Das haben Administrativuntersuchungen im EFD 2012 gezeigt. Die Mängel sind bekannt, die Verantwortlichen identifiziert; sie mussten die Konsequenzen für ihr Tun oder Unterlassen tragen. Dies hat den Steuerzahler viel Geld gekostet. Es wurde gesagt: Es gibt in der Privatindustrie ähnlich grosse Verluste. Das ist ein schwacher Trost, aber dennoch eine Tatsache.

Ändern kann man die Situation nicht mehr. Man sollte aber sicherstellen, dass sich das Gleiche nicht wiederholt; das war das Ziel der Arbeitsgruppe Insieme. Es wurden Empfehlungen abgegeben, die umgesetzt werden können, und es wurde auch schon einiges umgesetzt. Es ist nicht das Ziel, mit dem Finger auf Verantwortliche zu zeigen, Schuldige zu suchen, sie zu identifizieren und anschliessend abzustrafen. Werden nur die festgestellten Mängel präsentiert, ohne dass die gleichzeitig getroffenen Massnahmen und die erzielten Fortschritte benannt werden, besteht die Gefahr, dass der Ruf der Verwaltung übermässig und ungerechtfertigterweise beeinträchtigt wird.

Das Ziel war es, Transparenz über die Projektführung und die Aufsicht durch die vorgesetzten Stellen über alle Hierarchiestufen hinweg, bis zum Gesamtbundesrat, zu schaffen. Das ist mit der Aufarbeitung gelungen. Mit den Empfehlungen im Bericht soll erreicht werden, dass systemische Fehler behoben werden, dass die Qualität der Projektführung steigt und finanzielle Ausfälle möglichst verhindert werden.

Die Erkenntnisse zusammengefasst: Der Projektansatz, die sehr unterschiedlichen Steuerarten - direkte Bundessteuer, Verrechnungssteuer, Stempelsteuer und Mehrwertsteuer - in einem einheitlichen Informatiksystem zusammenzufassen, stellt hohe Anforderungen an alle Beteiligten. Technisch ist das möglich, die Organisation und die Führung müssen aber reibungslos laufen. Eine gute Zusammenarbeit ist von zentraler Bedeutung. Hier wurde festgestellt, dass die für den Projekterfolg zentrale Position des Gesamtprojektleiters während längerer Zeit nicht durch eine geeignete Person besetzt war.

Ich komme zu den Schlussfolgerungen, zum Fazit: Das verantwortliche Departement und der Bundesrat haben bereits etliche Massnahmen eingeleitet, um eine Verbesserung der Projektführung zu erzielen; dies nicht erst mit der Veröffentlichung des Berichtes, sondern bereits unmittelbar nach dem Abbruch des Projekts. Übergeordnete Massnahmen wie die Umsetzung der revidierten Bundesinformatikverordnung und der IKT-Strategie des Bundes 2012-2015 werden mithelfen. Es ist darauf zu achten, dass bei der Umsetzung der Empfehlungen des Berichtes die Aufgaben und die Abgrenzungen der Aufsichtsorgane klar definiert werden. Die BDP ist überzeugt, dass mit den bereits ergriffenen Massnahmen und den Empfehlungen der Arbeitsgruppe Insieme der Boden dafür gelegt ist, dass sich ein solcher Fall nicht wiederholt.

Schwander Pirmin · Mit-M · Nationalrat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die SVP dankt allen Beteiligten, die an diesem Bericht gearbeitet haben, recht herzlich für die grosse Arbeit. Wir von der SVP nehmen diesen kritischen Bericht sehr kritisch zur Kenntnis.

Zu Beginn war die Frage, ob eine PUK oder eine Arbeitsgruppe eingesetzt werden solle. Wir von der SVP haben uns auch entschieden, dass wir eine Arbeitsgruppe möchten. Warum? Die Mängel waren ja derart offensichtlich, dass es nicht zusätzliche Mittel brauchte, um diese offenzulegen.

Es ist ja nicht so, und es war auch in den letzten zwölf Jahren nicht so, dass wir in der Finanzkommission, in der Finanzdelegation nichts gewusst hätten und die Mängel von heute auf morgen zum Vorschein gekommen wären - dem ist nicht so. Nur haben wir zu wenig nachgefragt - wir müssen hier auch selbstkritisch sein -, und wir haben uns auch von den schönen Folien der IT-Branche blenden lassen. Das passiert natürlich schnell. Wir, der Bundesrat und die Generalsekretäre müssten eigentlich sehr tiefe Kenntnisse haben, um das beurteilen zu können. Das können wir und sie aber nicht. Die Vertreter dieser Branche kommen sehr schnell mit guten Folien - ich kenne die Branche, ich war auch in dieser Branche tätig -, auf denen alles als erklärbar dargestellt wird, und dann ist man damit zufrieden. So läuft das ab, noch heute. Die Arbeitsgruppe hat dies alles sehr schnell aufgearbeitet und das Ergebnis zusammengefasst.

Eine PUK wäre interessant gewesen, denn sie hätte aufzeigen können, wie viele externe Firmen und externe Mitarbeiter vom Bund Geld bezogen haben, ohne eine Leistung zu erbringen. Wir sind natürlich auch realistisch. Auch eine PUK hätte das nicht ganz aufdecken können, das ist uns auch bewusst. Aber auf diesen Punkt müssen wir in Zukunft unser Augenmerk richten.

Was fordern wir jetzt als Massnahmen? Die Massnahmen sind im Bericht aufgezeigt worden, wir stehen hinter diesen Massnahmen. Aber ich denke, dass das noch nicht genügt. Das, was wir jetzt auf mehr als 300 Seiten vorgeführt bekommen, ist unseres Erachtens nur die Spitze des Eisbergs. Es geht hier nicht darum - auch wenn es jetzt im Finanzdepartement und in der Steuerverwaltung passiert ist -, mit einzelnen Bundesräten oder Generalsekretären abzurechnen. Deshalb nenne ich das "nur die Spitze des Eisbergs".

Wir können beobachten, dass sich in den letzten sechs, sieben Jahren die IT-Kosten mindestens - mindestens! - verdreifacht haben. So genau wissen wir das nicht, weil wir die Mitarbeiter der Fachabteilungen ja nicht mit einrechnen; die IT-Projekte binden aber jeweils grosse Ressourcen. In Zukunft müssen wir also auf diese Kosten schauen.

Das Hauptproblem sehen wir von der SVP-Fraktion in den Querschnittfunktionen IT, BBL und Personal. Bezüglich IT stellt sich die Frage, wer überhaupt über alle Departemente den Überblick hat und wer ihn haben sollte. Wir verlangen, dass wir selbst - das Parlament, der Nationalrat und der Ständerat - eine Grundsatzdiskussion über die Rollen, Aufgaben und Kompetenzen der Querschnittfunktionen IT, BBL und Personal führen. Mit Blick auf die Erkenntnisse in diesem Bericht sind wir zur Überzeugung gelangt, dass wir eine Neuausrichtung machen müssen. Wer ist in Zukunft überhaupt zuständig und verantwortlich für diese grossen Aufgaben? Ist das Finanzdepartement die richtige Stelle? Oder brauchen wir hier eine zusätzliche Stelle, die diese Aufgabe oder Funktion übernimmt, die vielleicht auch über mehr Fachwissen verfügen muss? Diese Fragen stellen wir in der Privatwirtschaft auch.

Bei der Budgetberatung sehen wir, dass insbesondere der Nutzen je eingesetzte Mittel im IT- und Beratungsbereich genauer analysiert werden sollte. Überall dort, wo der Nutzen eines Projektes nicht nachgewiesen werden kann, erwarten wir, dass die Mittel auch nicht gesprochen werden. Wir erwarten auch, dass diese Mittel schon auf Stufe Departement nicht mehr ins Budget kommen. Wir erwarten, dass Verpflichtungskredite für IT-Projekte künftig besser vorbereitet werden, damit man weiss, was man will. Es kann nicht sein, dass externe Berater angestellt werden, die dann dem Departement oder den Amtsdirektoren sagen müssen, was sie brauchen. Das ist die Aufgabe der Amtsdirektoren, dafür sind sie angestellt.

Ich wünsche mir - die SVP-Fraktion erwartet das sogar -, dass diese Grundsatzdiskussion jetzt geführt wird und dass wir dann auch die für uns richtigen Massnahmen treffen.

Gössi Petra · Mit-F · Nationalrat · Schwyz · FDP-Liberale Fraktion

Der Bericht der Arbeitsgruppe steht für Transparenz, für die Feststellung und Beurteilung von Verantwortlichkeiten und für die Klärung der Funktion und Rolle der Eidgenössischen Finanzkontrolle und der Oberaufsichtsorgane.

Es geht nicht darum, jemanden an den Pranger zu stellen, sondern das übergeordnete Ziel des Berichtes ist es, Lehren für die Zukunft zu ziehen. Dies ist insbesondere deshalb wichtig, weil in den letzten Jahren bei verschiedenen IT-Projekten des Bundes, unabhängig vom Departement, Probleme bekanntwurden. Deshalb hat die FDP-Liberale Fraktion in der Frühjahrssession 2014 eine aktuelle Debatte zu diesem Thema verlangt. Dabei ist eines klar erkennbar: Es handelt sich nicht um Fehlleistungen in einem einzelnen Departement, sondern um systemische IT-Probleme beim Bund.

Aus dem Bericht ergibt sich, dass die Hauptursache bei Organisationsmängeln in der IT der Bundesverwaltung zu finden ist. Weitere Ursachen liegen in der fehlenden Kontrolle der Projekte, aber auch im Vorgehen bei Ausschreibungen. Faktisch führte das IT-Projekt zu einer Überforderung der Verwaltung und der Aufsichtsorgane. Die Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten waren wiederholt unklar. Hermes zum Beispiel wurde erst ab 2011 befolgt. Berichte zum Projekt wurden breit gestreut, ohne die Empfänger darauf hinzuweisen, welchen Zwecken die Berichte dienten, und die Oberaufsichtskommissionen nahmen die Berichte entgegen, ohne deren Inhalt auf ihre Plausibilität hin zu prüfen. Auf vorhandene Fähigkeiten ausserhalb der Linie wurde nur ungenügend zugegriffen. Dafür kamen oft Externe zum Zug, die zu viel kosteten und zu wenig geführt wurden.

Als Resultat hat die Arbeitsgruppe 22 Empfehlungen, zwei Postulate und eine Motion erarbeitet. Das ist einerseits der Kern des Berichtes, weil das die Lehren für die Zukunft sind. Andererseits zeigen diese Empfehlungen das ganze Ausmass des Scheiterns von Insieme. Es ist erschreckend, dass es überhaupt notwendig ist, solche Empfehlungen explizit aussprechen zu müssen. Die FDP-Liberale Fraktion nimmt aber mit Genugtuung zur Kenntnis, dass der Bundesrat bereits vor Abschluss des Berichtes verschiedene Massnahmen getroffen hat. Abschliessend danke ich im Namen der FDP-Liberalen Fraktion dem Sekretariat für die sehr gute und effiziente Arbeit bei der Erarbeitung des Berichtes.

Hiltpold Hugues · Mit-M · Nationalrat · Genf · FDP-Liberale Fraktion

Après plus de dix séances et près de 750 documents consultés, le groupe de travail Insieme a mis en lumière les tenants et aboutissants du projet informatique Insieme. Rappelons - comme cela a été fait par les rapporteurs - que ce projet informatique avait pour but de moderniser les systèmes informatiques dépassés de l'Administration fédérale des contributions, de les réunir dans un seul système, quel que soit le type d'impôt. Le temps imparti ne me permet pas de rentrer dans le détail des conclusions du rapport, qui mettent en évidence les manquements à tous les niveaux de l'administration et du contrôle du Parlement.

Fondamentalement, l'avenir importe davantage que le passé. Mais il faut apprendre du passé pour ne pas reproduire les mêmes erreurs. Ces dernières années, différents projets de la Confédération, dans différents départements, ont défrayé la chronique et montré qu'un problème systémique était présent dans le domaine de l'informatique; non pas dans un département particulier, ni dans un office spécifique, mais de façon plus profonde et malheureusement récurrente.

La source du problème réside en partie dans la gestion et le contrôle des projets, mais aussi dans le flou caractéristique de la stratégie d'acquisition et l'organisation lacunaire des appels d'offres. La cause principale est toutefois à rechercher dans une carence fondamentale qui touche à l'organisation des technologies de l'information au sein de l'administration fédérale.

C'est fort de ce constat que le groupe libéral-radical a souhaité qu'un débat d'actualité soit lancé dans notre conseil, portant sur les différents dysfonctionnements et fiascos qui ont touché, ces dernières années, les projets informatiques au sein de l'administration.

La motion Noser 12.4152, le postulat 13.4141 déposé par le groupe libéral-radical et le postulat Eder 13.4062 chargent précisément le Conseil fédéral de développer une stratégie d'acquisition pour les projets informatiques et de télécommunication au sein de l'administration fédérale.

Outre la motion et les deux postulats, les 22 recommandations formulées par le groupe de travail permettront d'éviter un nouveau scandale de cette ampleur. Il est urgent d'édicter des directives claires à tous les niveaux, notamment s'agissant des tâches, des compétences et des responsabilités de tous les intervenants concernés.

Mais il faut aussi une surveillance régulière, fiable et efficiente, dans les offices et dans les différents départements, que ceux-ci soient capables de déceler et surtout de sanctionner les violations des règles et des directives établies.

Il convient de saluer les mesures qui ont déjà été prises par le Conseil fédéral, notamment en ce qui concerne le domaine du droit des marchés publics et des directives applicables aux projets. Toutefois, si nous voulons être complets, nous devons aussi faire notre autocritique et relever que, nonobstant le fait que la responsabilité du projet Insieme n'incombait pas au Parlement, les Commissions de gestion et les Commissions des finances ont failli dans leur tâche de surveillance.

Je vous invite à prendre acte de ce rapport et à aller dans le sens des propositions qui y sont faites.

Vischer Daniel · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Grüne Fraktion

Zuerst ein grosser Dank an die Arbeitsgruppe. Es war eine erstaunliche Parforceleistung, in einem Jahr diesen Bericht zu verfassen. Das war ja nicht etwas, bei dem man sich nach aussen gross Lorbeeren holen konnte, sondern Knochenarbeit. Diese Knochenarbeit hat sich gelohnt, das Parlament kann das nicht genug hervorheben. Das ist auch wegweisend für zukünftige solche Rapporte.

Wir wissen es: Skandale wie den Insieme-Skandal gibt es schon seit Jahren. Bereits 1993 erschien in der Stadt Zürich ein PUK-Bericht über einen ähnlichen Vorfall, und im Kanton Zürich gab es Ende der Neunzigerjahre und Anfang des letzten Jahrzehntes Auseinandersetzungen um die Informatik. Auch andere Kantone, auch die Privatwirtschaft kennen solche Probleme. Nur: Was wollen wir mit dem kundtun? Wollen wir sagen, es sei halt so? Man könnte auch die gegenteilige Schlussfolgerung ziehen und sagen, es sei umso erstaunlicher, dass noch im letzten Jahrzehnt ein solcher Skandal, muss man sagen, in einer sonst vorzüglichen Verwaltung überhaupt möglich wurde.

Der Bericht konstatiert Führungsversagen, zum einen auf der Ebene des zuständigen Chefs der Eidgenössischen Steuerverwaltung, zum andern aber auch bei zwei zuständigen Vorstehern des Finanzdepartementes. Führung gilt in diesem Land ja als höchste Tugend, und ich erlaube mir deshalb doch folgende Nebenbemerkung: Sind da nicht auch Personen betroffen, die von sich die Einschätzung hatten, sie seien gerade besonders führungsfähig? Jedenfalls haben sie das in dieser Sparte nicht bewiesen.

Frau Bundesrätin, Ihnen müssen wir zubilligen und es hoch anrechnen, dass Sie diesem Spuk rechtzeitig ein Ende gesetzt haben. Ohne Ihre Intervention wäre es nämlich gar nicht zu unserer Untersuchung gekommen, und wir hätten heute ein noch grösseres Debakel als das, das wir nun konstatieren. Wir konstatieren aber auch ein Aufsichtsversagen - wie man es bezeichnen könnte - des Bundesrates. Das hält der Bericht fest. Aber wir konstatieren in gewissem Mass auch - und das erstaunt ein wenig - ein Versagen der Finanzkontrolle. Auch die Finanzkommission muss sich sagen lassen, dass sie ihre Oberaufsichtsfunktion nicht mit der nötigen Verve wahrgenommen hat. Daraus sind Schlussfolgerungen zu ziehen. Ich glaube nicht, dass innerhalb der Finanzkommission die Weichen schon klar gestellt sind, damit die Aufsichtsfunktion in Zukunft auch wahrgenommen werden kann. Das sind natürlich Dimensionen, bei denen man sich schon klar sein muss, dass auch zeitliche und personelle Mittel zur Verfügung stehen müssen.

Wir unterstützen die Empfehlungen. Wir sagen aber auch: Es kommt dann darauf an, in drei Jahren zu schauen, wie die Umsetzung tatsächlich vorgenommen worden ist. Es kommt darauf an, wie zügig die nötigen Korrekturen eingeleitet werden.

Ich bin ein grosser Anhänger der Systemtheorie. Wenn systemische Mängel konstatiert werden, dann ist das ja ehrenhaft. Nur nützt es uns nichts, wenn wir immer sagen, es sei systemisch, wenn wir am Schluss nicht ebenfalls sagen, wo dann die Systemkorrekturen angebracht werden sollen. Da steht für das Parlament die Arbeit noch bevor, hier tatsächlich die Eckpfeiler zu setzen.

Fischer Roland · Mit-M · Nationalrat · Luzern · Grünliberale Fraktion

Mit der Veröffentlichung ihres Berichtes hat die Arbeitsgruppe Insieme eine wichtige Etappe der Aufarbeitung dieses Informatikdebakels abgeschlossen. Es ist nun an der Zeit, dass wir die Lehren für die Zukunft ziehen. Neben den Empfehlungen, die der Bericht dem Bundesrat und den Aufsichtsorganen gibt, stehen aus der Sicht der Grünliberalen ganz klar Verbesserungen in der Führung von Informatikprojekten im Speziellen, aber auch in der Führung der Bundesverwaltung im Allgemeinen im Vordergrund. Das liegt natürlich dann hauptsächlich auch in der Verantwortung des Bundesrates.

Der Bericht hat zutage gefördert, dass dem Projekt Insieme von der damaligen Direktion der Eidgenössischen Steuerverwaltung nicht die notwendige Aufmerksamkeit beigemessen wurde. Ausserdem waren die Führungsstrukturen des Projekts alles andere als optimal. Das Projekt war schlicht und einfach auf allen Stufen schlecht geführt. Der Bundesrat wird deshalb von der Arbeitsgruppe zu Recht aufgefordert, die Führung zu verbessern und die Projektführungsmethode Hermes konsequent anzuwenden.

Es ist aber auch notwendig, dass die obersten Führungsorgane der Bundesverwaltung der Informatik eine höhere Bedeutung einräumen und bei der Organisation ihres Amtes der Informatik auch den notwendigen Stellenwert geben. Führungsorgane sämtlicher Stufen, auch in der Verwaltung, müssen in der heutigen Arbeitswelt ein gewisses Mindestmass an Informatikkenntnissen aufweisen. Sie sollten sich die Zeit nehmen, grundlegende Prozesse eines Informatikprojekts zu verstehen, damit sie ihre Funktion als Mitglieder von Steuerungsorganen von Informatikprojekten auch mit gutem Gewissen und der notwendigen Sicherheit selbstbewusst wahrnehmen können. Informatik ist nicht einfach ein Nebenprodukt der Bundesverwaltung, mit welchem sich vor allem Techniker und Spezialisten beschäftigen. Die Führung der Informatik ist heute ebenso wichtig wie die strategische Führung, die Mitarbeiterführung und die eigentlichen fachlichen Aufgaben. Dieses Verständnis hat im Rahmen des Projekts Insieme in der Eidgenössischen Steuerverwaltung, in anderen Ämtern und auch in der damaligen Departementsleitung eindeutig gefehlt.

Ein weiterer Punkt ist aber die Unternehmenskultur, welche beachtet werden muss. Man müsste das vielleicht eher Verwaltungskultur nennen, aber ich nenne es jetzt Unternehmenskultur. Wir mussten im Verlauf der Befragungen leider feststellen, dass bezüglich der Zusammenarbeit innerhalb der Eidgenössischen Steuerverwaltung, aber auch zwischen der Steuerverwaltung und dem Bundesamt für Informatik und Telekommunikation bzw. der Steuerverwaltung und dem Generalsekretariat doch einiges im Argen lag. Es herrschten in den Hauptabteilungen der Steuerverwaltung ein ausgesprochenes Gärtchendenken, eine mangelnde Bereitschaft zu Veränderungen und eine Misstrauenskultur bei den wichtigsten beteiligten Ämtern. Daraus ergibt sich eine der grössten Herausforderungen für die Ämter, aber auch für den Bundesrat: Er muss endlich geeignete Massnahmen ergreifen, damit Amtsdirektoren nicht - wie das in diesem Projekt geschehen ist - in die Versuchung kommen, die Ämter als ihre Königreiche zu betrachten; damit Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Veränderungen in der Struktur nicht als Bedrohung, sondern als Chance für ihre berufliche Zukunft wahrnehmen; und damit die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten sachlich und professionell erfolgt und nicht etwa durch persönliche Animositäten beeinträchtigt wird.

Wir wissen alle, dass solche Probleme auch in anderen Organisationen vorkommen. In der Verwaltung fehlt aber oft der notwendige Wettbewerbsdruck, der allenfalls träge gewordene Organisationen zum Reagieren zwingt. Man läuft stets Gefahr, in Selbstgenügsamkeit zu verfallen und starre Strukturen entstehen zu lassen. Deshalb ist wohl auch die Führungstätigkeit in der Verwaltung besonders anspruchsvoll.

Der Bundesrat hat bereits verschiedene Massnahmen ergriffen, um die Führung und Steuerung von Informatikprojekten zu verbessern. Das ist gut so. Er darf aber nicht vergessen, der Führung der Bundesverwaltung im Allgemeinen und auch den weichen Faktoren der Unternehmenskultur eine deutlich höhere Bedeutung zuzumessen, als dies in der Vergangenheit der Fall gewesen ist.

Zum Schluss möchte ich mich beim Sekretariat für die grosse und gute Arbeit im Zusammenhang mit diesem Bericht, aber auch bei meinen Kolleginnen und Kollegen für die gute Zusammenarbeit in der Arbeitsgruppe ganz herzlich bedanken.

Rossini Stéphane · P-M · Nationalrat · Wallis · Sozialdemokratische Fraktion

Le président (Rossini Stéphane, président): Nous sommes au terme du traitement de cet objet. Je vous informe que les interventions parlementaires qui découlent de ce rapport seront traitées à la session d'été 2015. Les commissions proposent de prendre acte du rapport. Il n'y a pas d'autre proposition.

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport