Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter

Comte Raphaël · P-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Kommission

Annahme der Motion

Antrag Rechsteiner Paul

Ablehnung der Motion

Proposition de la commission

Adopter la motion

Proposition Rechsteiner Paul

Rejeter la motion

Le président (Comte Raphaël, président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Caroni Andrea · Mit-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Manchmal kriegt man im Leben zwei Chancen. Das trifft auf mich selber zu, der ich diese Motion nun auch im Zweitrat vertreten darf, und das trifft auch auf diesen Rat zu, der dieses Geschäft nach 2011 noch einmal studieren darf. Damals bereits hat Ihr Rat darüber diskutiert, ob man das obligatorische Staatsvertragsreferendum auf Staatsverträge mit sogenannt verfassungsmässigem Charakter ausdehnen sollte. Aus strategischen Gründen, man wollte keinen Gegenvorschlag zur damals hängigen Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!", lehnte dieser Rat das Projekt damals noch ab, anders als zunächst noch Bundesrat und Nationalrat.

Inhaltlich stiess das Anliegen aber schon damals auch in diesem Saal auf viel Wohlwollen, und Kollege Cramer hat sich damals sogar explizit als "Fan" dieser Vorlage geoutet. Zu Recht, wie ich meine, denn mit dieser Reform sind drei Vorteile verbunden:

Der erste Vorteil ist, dass wir den Parallelismus zwischen Landes- und Völkerrecht vervollständigen. Bei Bundesgesetzen gilt seit 2003 bereits, dass das, was im Landesrecht dem fakultativen Referendum unterstünde, diesem auch in Verträgen unterstehen sollte. Beim obligatorischen Referendum aber gibt es diesen Parallelismus heute nur unvollständig, weil nur zwei Kategorien, eine Art zufällige Auswahl, von völkerrechtlichen Verträgen dem obligatorischen Referendum unterstehen, wenn es nämlich um supranationale Gemeinschaften oder um kollektive Sicherheit geht.

Zweitens stärken wir die direkte Demokratie, denn Volk und Stände könnten mit diesem Vorschlag fortan über Fragen von verfassungsmässigem, also besonders wichtigem Charakter unabhängig davon entscheiden, was die Form der Vorlage ist, nämlich ob es wirklich um die Verfassung geht oder ob es um einen Staatsvertrag mit demselben Inhalt geht.

Drittens stärken wir gleichzeitig auch die Legitimation des Völkerrechts. Ich denke, wenn diese Regel schon Gültigkeit gehabt hätte, als die Schweiz der EMRK beitrat, müssten wir heute einige Diskussionen weniger über deren Legitimität führen. Das können wir uns in Zukunft vielleicht etwas ersparen.

Nun zu zwei möglichen Einwänden: Ein erster Einwand könnte sein, dass es bereits heute ungeschriebenes Verfassungsrecht sei, dass man ein solches Referendum habe. Fakt ist aber, dass es bis heute keinen einzigen Anwendungsfall gab, der hierunter gefallen wäre. Man kann also nicht sagen, wir hätten eine Praxis. Zudem, glaube ich, verdient eine solch fundamentale Frage auch eine gewisse Transparenz in der Bundesverfassung. Und schliesslich: Wenn wir die Gründe für ein obligatorisches Referendum in der Bundesverfassung abschliessend aufzählen, ersparen wir uns in diesem Haus auch den einen oder anderen Ruf oder Wunsch nach Plebisziten, zu denen es ab und zu kommt, wenn jemand ungeschriebene Referendumsgründe anruft.

Ein zweiter möglicher Einwand wäre, dass die Formulierung etwas vage ist: Wann sollte ein Vertrag dem denn unterstehen? Dazu muss man sagen, dass diese Regel überhaupt schon klarer ist als der heutige Zustand, wo nicht einmal in der Verfassung steht, ob es dieses Referendum gibt. Im Weiteren ist zu sagen, dass die offene Formulierung keine Neuheit wäre; schon beim Gesetzesreferendum oder beim Referendum gegen gesetzesähnliche Verträge müssen wir heute entscheiden, in welchem Fall etwas wichtig ist und in welchem nicht. Vor allem aber gibt es auch klare Anhaltspunkte, wann denn dieses Referendum greifen würde. Verfassungsmässigen Charakter hat alles, was von seiner materiellen Bedeutung her eben zu den Grundzügen unserer Verfassung gehört. Es sind im Wesentlichen drei Kriterien, die da spielen können: Erstens wären es Verträge, die die föderalistische Ordnung berühren, zweitens solche, die die Behördenstruktur verändern würden, und drittens wären es Verträge, die die Grundrechte regeln würden. Es sind also drei klassische Bereiche für das, was in eine Verfassung gehört.

Der Bundesrat beantragt die Annahme dieser Motion. Der Nationalrat hat sie am 25. September letzten Jahres ohne formelle Abstimmung angenommen. Ihre Kommission beantragt Ihnen ebenfalls einstimmig, diese Motion anzunehmen. Ich glaube, inhaltlich spricht so ziemlich alles für diese Motion. Dass dieser Rat dies im Jahr 2011 noch anders sah, war damals explizit der politischen Taktik geschuldet. Ich glaube, heute, fünf Jahre später, scheint die Zeit reif zu sein, um zu vollenden, was Bundesrat und Parlament damals begonnen haben.

Ich bitte Sie also, Ihrer Kommission zu folgen und die Motion anzunehmen.

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Es ist schwierig, gegen eine Motion aus dem Nationalrat anzutreten, die von der Kommission einstimmig zur Annahme empfohlen wird, die im Nationalrat nicht diskutiert, sondern einfach stillschweigend angenommen wurde und die darüber hinaus auch noch vom Bundesrat befürwortet wird. Trotzdem: Es geht um eine grundsätzliche staatspolitische Weichenstellung mit enormen Folgen, bei der man sich Rechenschaft darüber ablegen muss, was sie nachher im ganzen Prozess auslöst.

Persönlich habe ich zunächst meinen Augen nicht getraut, als ich den Bericht der Kommission gelesen habe: ein relativ summarischer Bericht, eine einstimmige Empfehlung zur Annahme, also nicht einmal ein Gegenantrag. Was hier passiert ist, wirft Fragen auf. Herr Caroni hat es erwähnt: Was er hier vorschlägt, hat der Bundesrat vor fünf Jahren selber vorgeschlagen, als Gegenentwurf zur damaligen Auns-Initiative "Staatsverträge vors Volk!". Der Ständerat, auch das hat Herr Caroni richtig gesagt, hat diesen Gegenvorschlag des Bundesrates damals mit erdrückender Mehrheit verworfen, weshalb sich dem auch der Nationalrat anschloss. Das war die Ausgangslage. Sie wissen es, es ist noch nicht lange her: In der Folge ist die Auns-Initiative "Staatsverträge vors Volk!" an der Urne hochkant abgelehnt worden, mit einem Verhältnis von mehr als drei zu eins.

Was Herr Caroni gesagt hat, ist zutreffend: Einerseits sprachen taktische Argumente dafür, auf einen Gegenvorschlag zu verzichten. Das Parlament wollte bei dieser Initiative, die als gefährlich betrachtet wurde, nicht noch einmal den Fehler machen, den es bei der Ausschaffungs-Initiative gemacht hatte. Wie sich gezeigt hat, hatte das Parlament damit Recht.

Es gab aber gleichzeitig - das ist jetzt nicht erwähnt worden - ebenso schwerwiegende inhaltliche Bedenken gegen diesen Gegenvorschlag. Es trifft zu, dass Kollege Cramer gegenüber diesem Vorschlag damals Sympathien äusserte - man kann das im Amtlichen Bulletin zur Debatte nachlesen -, aber es gab auch schwerwiegende inhaltliche Bedenken. Sie wurden namentlich von unserem ehemaligen Ratskollegen Schwaller, aber auch vom damaligen Ständerat Berset, der inzwischen ja Bundesrat ist, geäussert. Der Ständerat teilte diese Bedenken damals mit erdrückender Mehrheit: Der Gegenvorschlag des Bundesrates machte hier im Rat ganze 2 Stimmen. Es ist klar, dass sich die Zusammensetzung des Ständerates in diesen fünf Jahren - ich habe mir darüber noch Rechenschaft gegeben - fundamental gewandelt hat; das gilt auch in Bezug auf dieses Geschäft. Der Ständerat sieht heute ganz anders aus als noch vor fünf Jahren. Ich meine aber doch, dass die schwerwiegenden Bedenken und die inhaltlichen Argumente, die gegen diese Motion sprechen, in diesen fünf Jahren nicht weniger geworden sind.

Der Motionär vertritt mit dem Bundesrat - der Bundesrat aber auch noch nicht seit ewigen Zeiten, sondern erst in jüngerer Zeit - die Idee des sogenannten Parallelismus, dass man also sagt, wie es die Motion ja zum Ausdruck bringt: Das gesamte internationale Recht, das nach unserem internen Recht irgendwie auch eine verfassungsmässige Komponente, einen verfassungsmässigen Charakter hat, soll in Zukunft nicht mehr dem fakultativen, sondern dem obligatorischen Referendum unterstehen; es soll also eine obligatorische Abstimmung geben, und es bedarf der Zustimmung von Volk und Ständen. Konkret würde das bedeuten - Herr Schwaller trug das dem Rat damals vor -, dass beispielsweise Konventionen mit Grundrechtsbezug in Zukunft dem obligatorischen Referendum unterstellt würden; es ist von Herrn Caroni vorhin gesagt worden. Konkret wären in den letzten Jahren folgende Konventionen betroffen gewesen: Kinderrechtskonvention, Behindertenkonvention, Konvention zum Schutz von Personen vor dem Verschwindenlassen, Fakultativprotokoll zum Übereinkommen gegen Folter - bis hin zu den verschiedenen Zusatzprotokollen zur EMRK, soweit sie nicht organisatorischen Charakter haben, wie das heute behandelte Zusatzprotokoll Nr. 15, dort ist es anders. All diese Vereinbarungen müssten künftig über die Hürde des obligatorischen Referendums. Da muss ich Sie schon fragen: Ist das nun wirklich sinnvoll?

Sollen diese samt und sonders unbestrittenen Konventionen allen Ernstes dem obligatorischen Referendum mit Volks- und Ständemehr unterstellt werden? Wollen Sie wirklich die Zahl der obligatorischen Volksabstimmungen auf Bundesebene noch vergrössern, ohne dass ein wirkliches Bedürfnis namhaft gemacht werden kann? Wir erleben jetzt, dass wir praktisch im Vierteljahresrhythmus eidgenössische Vorlagen an der Urne zu behandeln haben - wir haben jährlich drei bis vier davon. Unser direktdemokratischer Prozess ist ausserordentlich anspruchsvoll, er ist aber auch ausgelastet.

Es kommt ein weiteres wichtiges Argument hinzu, das für mich zentral ist. Wir haben ein austariertes Konzept der Volksrechte in Bezug auf die internationalen Verträge, und dieses austarierte Konzept wird mit dieser Motion auf den Kopf gestellt. Wenn Sie sich die Mühe nehmen, den heutigen Artikel 141 der Bundesverfassung - das ist der Artikel über das fakultative Staatsvertragsreferendum - zu lesen, sehen Sie, dass dort in Buchstabe d das Staatsvertragsreferendum geregelt wird. Dem fakultativen Referendum unterstehen völkerrechtliche Verträge, die unbefristet und unkündbar sind. Dem fakultativen Referendum unterstellt sind Verträge, die den Beitritt zu einer internationalen Organisation oder Konvention vorsehen, sofern diese wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten. Was wollen wir mehr?

Dieses fakultative Referendum ist für alle wichtigeren internationalen Verträge vorgesehen. Dazu gehörten die Uno-Menschenrechtspakte, das Protokoll über die Abschaffung der Todesstrafe oder das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, aber auch der Beitritt zu den Institutionen von Bretton Woods oder zum Römer Statut über den Internationalen Strafgerichtshof. Das alles ist dem fakultativen Staatsvertragsreferendum unterstellt, man kann dagegen das Referendum ergreifen.

Das obligatorische Staatsvertragsreferendum gemäss Artikel 140 der heutigen Verfassung ist die Ausnahme und gilt nur bei einem Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft oder zu einer Organisation der kollektiven Sicherheit - der EWR war das Anwendungsbeispiel für die Unterstellung unter das obligatorische Referendum. Klar wäre es auch so, wenn im Parlament der EU-Beitritt oder ein Nato-Beitritt beschlossen würde; das wäre ein ähnlicher Fall. Das alles liegt aber weit ausserhalb der heutigen Perspektiven. Solche Dinge, die tief in die verfassungsmässige Ordnung eingreifen, solche Fälle würden dem obligatorischen Referendum unterstehen. Aber es ist die Ausnahme bei Fundamentalentscheiden in Bezug auf die Verfassunggebung.

Diese bewährte Ordnung sorgt dafür, dass das obligatorische Staatsvertragsreferendum die Ausnahme für solche Fundamentalentscheide ist. In all den sonstigen Fällen, die ich erwähnt habe, und in vielen weiteren - sie sind teilweise im Votum nachzulesen, das Herr Schwaller vor fünf Jahren hielt - würde das fakultative Referendum gelten. Man muss nun wirklich fragen: Ist es nicht zumutbar, dass jene, die beispielsweise gegen eine Kinderrechtskonvention sind, das Referendum ergreifen, genauso wie jene, die damals gegen Schengen/Dublin waren? Es gab sie; wir können uns daran erinnern, dass sie das Referendum ergriffen haben, worauf über das Referendum abzustimmen war.

Das fakultative Referendum ist ein vollwertiges Referendum. Das Volksmehr heisst nichts anderes als vollwertige Demokratie und auch vollständige Legitimation. Kollege Caroni, das fakultative Referendum, das Volksmehr, verschafft volle demokratische Legitimation. Es ist nicht erst volle demokratische Legitimation gegeben, wenn zusätzlich zum Volksmehr auch noch das Ständemehr erfüllt ist. Es reicht für die vollkommene demokratische Legitimation aus, wenn das Volk zustimmt. Dafür bedarf es des fakultativen Referendums. Das ist die ausgebaute Ordnung des Referendums, die sich bis heute bewährt hat.

Es gibt in diesem Zusammenhang ein weiteres Argument, das hier bedacht werden muss, wenn jetzt vorgeschlagen wird, die Regeln des internen Rechts unterschiedslos auch auf die internationale Ebene zu übertragen. Die Schweiz ist bekanntlich ein international stark verflochtenes Land. Wegen der enormen wirtschaftlichen Entwicklung ist die Schweiz gar eines der international verflochtensten Länder; das ist ja mit auch Teil des Erfolgsrezepts. Da stellt sich die Frage, ob wir mit den neuen Regeln, die hier jetzt unter dem Titel Parallelität vorgeschlagen werden, die Politik der internationalen Verträge wirklich derart überbremsen wollen, ohne dass irgendeine Notwendigkeit dafür besteht. Man muss doch sagen, dass es reichen muss, wenn man das Referendum gegen solche Verträge ergreifen kann. Denn sonst droht die Gefahr - und das ist schon von Professor Dietrich Schindler einmal formuliert worden, als er die heutige Ordnung erläutert hat - einer Vorwirkung des obligatorischen Referendums; diese Gefahr ist nicht zu unterschätzen. Es besteht doch eine starke Einschränkung der Handlungsfreiheit, wenn nachher alles den obligatorischen Abstimmungen mit diesen zwei Hürden unterworfen werden soll.

Ein letztes Wort zum Ablehnungsantrag: Was die Motion vorschlägt, ist real nichts anderes als zumindest die Hälfte dessen, was die Auns vor fünf Jahren mit der Initiative "Staatsverträge vors Volk!" vorgeschlagen hat. Die Initiative - ich habe es gesagt - ist in der Volksabstimmung kläglich gescheitert. Es gibt jetzt keinen Grund, wenige Jahre später dieser verfehlten Initiative im Nachhinein doch noch zu mehr als der Hälfte Recht zu geben und den im Parlament zu Recht gescheiterten Gegenvorschlag des Bundesrates jetzt wieder aufzunehmen. Ich muss Sie deshalb bitten, in diesem Punkt für einmal konservativ zu entscheiden. Ich bitte Sie, dem wohlüberlegten und fast einstimmigen Entscheid des Ständerates und damit unseren früheren Kollegen zu folgen. Die Gründe waren auch materieller, nicht nur taktischer Art, und sie waren stark.

Ich bitte Sie, die Motion abzulehnen.

Minder Thomas · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Diese Motion hat eine direktdemokratische Lücke, die es zu schliessen gilt. Augenzwinkernd könnte man sie als Gegenvorschlag post festum zur damaligen Volksinitiative "für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)" bezeichnen. Der Bundesrat empfahl uns damals, das Staatsvertragsreferendum auf völkerrechtliche Verträge auszudehnen, denen ganz allgemein Verfassungsrang zukommt.

Heute ist der Geltungsbereich des obligatorischen Staatsvertragsreferendums tatsächlich zu eng. Er umfasst, wir haben es gehört, nur den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit und zu supranationalen Gemeinschaften, also einen EU-, Nato- oder Uno-Beitritt. Nachdem 2003 das fakultative Staatsvertragsreferendum auf solche Verträge ausgedehnt wurde, sollten wir nun analog dasselbe tun für Verträge von Verfassungsrang.

Wenn wir nun den Bundesverfassungsartikel erweitern, so möchte ich den Bundesrat und das Bundesamt für Justiz anregen, nicht bereits die nächste Lücke zu kreieren, denn mit Verträgen, wie ganz allgemein mit Erlassen, können wir drei Dinge tun: abschliessen, ändern oder aufheben. Wir sollten die neue Norm also so formulieren, dass auch wichtige Änderungen und Weiterentwicklungen darunterfallen. Die Motion ist diesbezüglich unklar. Das Dublin-Abkommen beispielsweise steht mittelfristig vor massiven Veränderungen; Stichwort ist der permanente Umverteilungsmechanismus. Auch zur EMRK verabschieden wir dann und wann ein Zusatzprotokoll. Zugegeben, der Nummer 15, Kollege Rechsteiner, kommt kein Verfassungsrang zu, namhaftere Weiterentwicklungen der EMRK sind jedoch jederzeit möglich. Desgleichen Kündigungen: Müssten jene Staatsverträge, über die ein obligatorisches Referendum stattgefunden hat, Volk und Ständen konsequenterweise nicht auch zur Aufhebung wieder unterbreitet werden, und dies analog zur ersatzlosen Aufhebung von Verfassungsartikeln?

Ich bitte Sie also um Annahme, plädiere aber für eine Lösung, die auch Änderungen und Kündigungen betrifft.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Gestern, lieber Paul Rechsteiner, haben wir zusammen auf derselben Seite gekämpft. Heute bin ich leider nicht Ihrer Meinung. Ich war es auch schon im Jahre 2011 nicht, als ich in dieser Frage Sprecher der SPK-NR war und sich im Nationalratsplenum eine grosse Mehrheit für die Lösung des Bundesrates ergab; das Stimmenverhältnis betrug 120 zu 50. Ich denke, die Argumente von damals sind auch heute noch nötig und absolut nachvollziehbar.

Wir sind in der Schweiz sehr stolz auf unser ausgebautes Staatsvertragsreferendumsrecht. Es wird kaum einen anderen Staat geben, der so weit geht und den Parallelismus der Kompetenzen eben auch für das internationale Recht vorsieht. Ich denke, der schweizerische Ansatz ist gut. Je mehr völkerrechtliche Verträge zum Abschluss kommen, desto klarer muss auch die Annahme- und Veränderungskompetenz geregelt sein. Ich denke, es ist sinnvoll, wenn man die Regeln zum Parallelismus noch ergänzt und die Lücke schliesst, die jetzt noch besteht. Ich denke auch, dass die Überlegungen von Kollege Minder betreffend Aufhebung und Änderung dringend mit einbezogen werden müssen, damit auch diese Frage noch geklärt wird. Denn im Bericht "40 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven" wird die Frage der Aufhebung der EMRK ausführlich behandelt, aber nicht beantwortet. So wäre jetzt, wenn wir bei der Parallelität ergänzen, der Moment, auch diese Frage noch zu klären, damit künftig nicht Streitigkeiten entstehen, wenn es um konkrete Anwendungsfälle geht.

Lieber Kollege Rechsteiner, es ist doch eine zusätzliche Legitimation, wenn völkerrechtliche Verträge, die verfassungsmässigen Inhalt haben, über das obligatorische Referendum von Volk und Ständen angenommen werden. Es muss nicht bei jeder Abstimmung so hoch zu- und hergehen wie letztes Wochenende. Es ist ab und zu auch angenehm, Abstimmungen zu haben, bei denen es in der inhaltlichen Auseinandersetzung grosse Übereinstimmung gibt.

Dementsprechend bin ich der Meinung, dass wir diese Motion auch hier im Ständerat unterstützen sollten, und warte dann gespannt auf die Umsetzung dieser Motion durch den Bundesrat, inklusive Änderung und Aufhebung.

Cramer Robert · Mit-M · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

Il faut remercier Monsieur Caroni d'avoir eu l'excellente idée de déposer la présente motion. En effet, lors des débats que nous avons eus en 2011 sur l'initiative populaire 10.090, "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère", et sur le contre-projet du Conseil fédéral, nous étions nombreux à dire que le contre-projet du Conseil fédéral était très bon, mais que, tactiquement, ce n'était pas adéquat d'opposer un contre-projet à l'initiative. Il était préférable d'aller devant le peuple uniquement avec l'initiative et de mener le combat contre l'initiative. C'est ce qui a été fait, avec le résultat que l'on sait: l'initiative a été rejetée. Il n'en demeure pas moins que la proposition du Conseil fédéral de l'époque mérite tout à fait d'être reprise pour différentes raisons de fond.

J'ai écouté très attentivement Monsieur Paul Rechsteiner. Je regrette infiniment du reste qu'il ne siège pas dans notre commission, parce que les débats auraient été peut-être plus riches s'il avait pu nous faire part de ses réflexions. Je dois néanmoins dire qu'il ne m'a pas convaincu. Si ses réflexions sont certes pragmatiques, elles s'opposent à une raison de fond: chaque fois que l'on traite une matière de nature constitutionnelle, il est juste de suivre les procédures que l'on suit en matière constitutionnelle, c'est-à-dire d'exiger la double majorité du peuple et des cantons et d'avoir un référendum obligatoire.

Ce qui est frappant dans la façon dont la Constitution traite cette question, c'est qu'il n'y a pas beaucoup de logique. D'une part, à l'article 140 alinéa 1 lettre b de la Constitution, il est dit que pour "l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales", il est nécessaire de passer par un référendum obligatoire. D'autre part, l'article 141 alinéa 1 lettre d prévoit le référendum facultatif pour "les traités internationaux qui: 1. sont d'une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables, 2. prévoient l'adhésion à une organisation internationale, 3. contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales".

Il s'avère ainsi que les exigences aussi bien pour le référendum obligatoire à l'article 140 de la Constitution que pour le référendum facultatif à l'article 141 sont de nature formelle. Elles ne sont pas de nature matérielle: elles ne traitent pas du contenu de l'acte, mais de critères tels que la durée indéterminée ou l'adhésion à des règles internationales. Pour éclaircir tout cela, l'article 141a de la Constitution, qui ajoute un critère, peut-être de nature matérielle, stipule à l'alinéa 1: "Lorsque l'arrêté portant approbation d'un traité international est soumis au référendum obligatoire, l'Assemblée fédérale peut y intégrer les modifications constitutionnelles liées à la mise en oeuvre du traité." Selon l'alinéa 2, lorsque l'arrêté est sujet au référendum facultatif, on peut y intégrer des modifications de lois. De façon sous-jacente, on a le sentiment qu'il faudrait soumettre au référendum obligatoire les traités internationaux de nature constitutionnelle et non pas ceux de nature législative. Mais ce n'est pas très exactement ce qui est dit non plus. Et si on essaie de mettre toutes ces dispositions ensemble, on n'arrive pas à quelque chose de totalement cohérent. Ce que l'on voit surtout, c'est que ce sont plutôt des critères de nature formelle que des critères de nature matérielle qui s'imposent.

Cette première raison de systématique doit nous faire adhérer à la motion Caroni. Au-delà de cela, il y a le plus important: c'est la légitimité de l'adhésion à ces traités internationaux. On se voit régulièrement reprocher le fait que des juges étrangers prennent des décisions sur des cas qui se passent dans notre pays. Cela n'est pas un problème dès l'instant où c'est le peuple et les cantons qui dont décidé de donner un certain nombre de compétences à ces juges étrangers. En revanche, cela devient un très grand problème si personne n'a jamais été consulté sur ces traités internationaux.

En donnant une légitimité forte aux traités internationaux de nature constitutionnelle, nous allons dans le sens d'une meilleure confiance entre le peuple et les autorités.

Hormis ces considérations, il faudra bien sûr être très attentif aux résultats de la consultation auxquels donnera lieu la motion, si elle est approuvée. En effet, le caractère constitutionnel des traités internationaux pour lesquels la motion prévoit d'introduire le référendum obligatoire exige d'être précisé. Comme l'a dit très clairement le Conseil fédéral dans sa réponse, il va de soi que lorsqu'on a conclu un traité international ayant un caractère constitutionnel et qu'ensuite celui-ci est modifié sur des questions de procédure, ces dernières n'ont pas un caractère constitutionnel et ne devraient donc pas être soumises à un référendum obligatoire. Nous verrons ce qui ressortira de la consultation et ce que diront les universités et les juristes qui se pencheront sur la question. En l'état, il me semble que nous irions dans le bon sens en acceptant la motion Caroni.

Bischof Pirmin · Mit-M · Ständerat · Solothurn · CVP-Fraktion

Ich teile die Auffassung von Kollege Rechsteiner, dass wir hier über eine fundamentale Änderung der Bundesverfassung im Bereich der Volksrechte sprechen. Wenn man das macht, namentlich im Ständerat, sollte man sich das ja gut überlegen.

Wenn wir die Motion heute annehmen, ändern wir die Bundesverfassung noch nicht. Wir können uns dann anhand der Vorlage des Bundesrates überlegen, ob und wie wir das genau machen möchten. Ich bin mir da - um offen zu sein - auch noch nicht ganz sicher. Tatsache ist aber, dass sich die Verhältnisse in den letzten Jahrzehnten wahrscheinlich schon geändert haben. Es wäre heute nicht mehr denkbar, dass der Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention dem Volk nicht unterbreitet würde. Das war damals nicht nötig und war verfassungsmässig auch so in Ordnung.

Wenn in der Kommission die Frage gestellt wurde, ob der Abschluss eines institutionellen Rahmenabkommens mit der EU dem Referendum unterstehen würde oder nicht, und das dann beantwortet werden musste mit "Wir wissen es nicht genau, man müsste das noch klären", so ist das zumindest auf den ersten Blick unbefriedigend. Unbefriedigend ist auch die Situation, dass wir heute zwar den Abschluss eines völkerrechtlichen Abkommens - es ist erwähnt worden - der Kaskade eines fakultativen, obligatorischen oder gar keines Referendums unterstellen, die Kündigung eines solchen Abkommens jedoch nicht darunterfällt. Die verfassungsrechtliche Begründung ist, dass aus dem Abschluss eines Vertrages der Schweiz möglicherweise Pflichten erwachsen würden, während aus der Kündigung eines Vertrages der Schweiz keine Pflichten erwachsen würden. Das ist eine Argumentationsweise, die man zumindest diskutieren muss. Die Kündigung eines wichtigen Vertrages kann für den Staat Schweiz, aber auch für Einzelne von uns vielleicht erheblichere Auswirkungen haben als der Abschluss eines banalen Vertrages.

Das Gleiche gilt für die Änderungen eines Vertrages. Da gilt heute eine differenzierte Referendumsregelung, die auch zu überdenken ist.

Wenn dann schliesslich die Frage gestellt wird, was denn mit den vielen Abstimmungen sei, die wir vor uns hätten, ist es so, dass der Bundesrat diese Frage in der Vorlage auch zu lösen haben wird. Wir haben heute ja sogenannte Standardverträge, deren Konsequenzen meines Erachtens auch nicht voll durchdacht sind. Man könnte sich gut überlegen, das obligatorische Referendum bei einem Standardvertrag einzuführen, wenn er verfassungsrechtlichen Charakter hat, aber zugleich zu sagen, dass dann die Folgeabkommen, wenn sie keine wesentlichen Änderungen erfahren haben, eben nicht mehr dem obligatorischen Referendum unterstehen würden, wenn achtzig oder hundert gleichlautende Abkommen abgeschlossen werden.

Sie sehen, wir geben heute den Anstoss zu einer Diskussion und einer möglichen Bundesverfassungsänderung, aber wir ändern die Verfassung noch nicht. Das scheint mir für eine Kammer wie den Ständerat eine angemessene Reaktion zu sein.

Ich bitte Sie, die Motion anzunehmen.

Caroni Andrea · Mit-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Ich möchte namens der Kommission noch einige Punkte aufnehmen, die namentlich von Kollege Rechsteiner, aber auch von den Kollegen Minder und Bischof aufgebracht wurden.

Der erste Punkt ist der: Herr Kollege Rechsteiner hat mehrfach auf das frühere Abstimmungsverhalten dieser Kammer hingewiesen. Dazu ist aber schon noch einmal zu sagen, dass das im Kontext der damaligen Volksinitiative stattgefunden hat. Entsprechend klar war das Resultat damals: Man wollte das damals nicht haben. Entsprechend klar war Ihre Kommission diesmal auch, dass man das eben haben will.

Der zweite Punkt betrifft die Bemerkung von Herrn Bischof und Herrn Rechsteiner zur Zahl der Verträge, die dem unterstünden. Ich würde mir auch keine unnötige Flut an Abstimmungen wünschen. Aber ich glaube, es geht um etwas anderes als um all die genannten Verträge, die dem Volk unterbreitet werden sollen. Es geht wirklich um Verträge mit inhaltlich verfassungsmässigem Charakter; diese können den Föderalismus oder die Institutionen betreffen, was ja selten sein wird, und sie können die Grundrechte betreffen. Aber auch da ist zu sagen: Grundrechte werden dann eingeführt, wenn dem Einzelnen unmittelbar gegenüber dem Staat Ansprüche eingeräumt werden. Dies ist nicht der Fall, wenn eine Konvention einfach vorsieht, dass mittels Gesetzen jemandem ein Vorteil erwachsen soll. Ich denke da namentlich an die EMRK, hätte es das Vorgehen gemäss Motion damals schon gegeben, oder es könnte sich dereinst zum Beispiel auf die Europäische Sozialcharta beziehen. Hier wäre es dann sicher wertvoll, wie Kollege Bischof sagt, wenn der Bundesrat dann noch etwas genauer darstellen könnte, welche Verträge betroffen gewesen wären oder in Zukunft betroffen sein werden. Aber eine Flut von Verträgen wird es nicht sein.

Noch ein Punkt zur demokratischen Legitimation. Hier muss ich Kollege Rechsteiner widersprechen. Es macht natürlich für die demokratische Legitimation einen grossen Unterschied aus, von wem eine Norm beschlossen wird, vom Verordnunggeber, vom Gesetzgeber oder von Volk und Ständen gemeinsam. Entsprechend haben wir innerstaatlich auch eine Verfassung, die höher gewichtet wird als die Gesetze. Entsprechend verdienen es solche Inhalte, wenn sie in völkerrechtlicher Form daherkommen, eben von Volk und Ständen abgesegnet zu werden, da sie gleich wichtig in der Verfassung zu stehen kommen. Es ist nicht dasselbe, ob sie mit dem fakultativen oder mit dem obligatorischen Referendum legitimiert worden sind. Ich glaube, gerade Freunde des internationalen Menschenrechtsschutzes, wie Sie einer sind und zu denen ich mich auch zähle, müssen sich an sich freuen, wenn man diese Möglichkeit hat, hier mit dem doppelten Mehr zustimmen zu können.

Zusammengefasst kann man sagen, dass es eigentlich weniger eine politische Vorlage ist als eine Vorlage der institutionellen Logik. Man sagt, es kann nicht auf die Form ankommen, wenn etwas Wichtiges beschlossen wird; es muss immer dasselbe Organ zuständig sein, nämlich Volk und Stände, wenn es wirklich einen verfassungsmässigen Charakter hat.

Als letzten Punkt noch etwas ganz Wichtiges, das in der Kommission aufgetaucht ist, Kollege Minder und Kollege Bischof haben es auch angesprochen: die Frage der Änderung und Kündigung von Verträgen. Wir haben in der Kommission festgestellt, dass diese Frage unbefriedigend gelöst ist. Es ist eine zentrale Frage. Das Kündigen eines Vertrages ist nicht einfach nichts, sondern es kann alles sein. Wir haben aber auch festgestellt, dass es mit dieser Motion nicht direkt zu tun hat, da sich diese nur auf das obligatorische Referendum stützt. Die Frage nach Kündigung, Änderung, Abschluss stellt sich auch bei den Verträgen, die dem fakultativen Referendum unterstehen. Daher haben wir in der Kommission dann auch explizit den Wunsch geäussert, die Verwaltung möge sich zu dieser separaten Frage auch grundsätzliche Überlegungen machen. Sie betrifft auch diesen Fall, aber nicht nur, und daher können wir diese Motion heute gesondert annehmen.

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Normalerweise spricht man ja nicht nach dem Kommissionssprecher und auch nicht nach der Bundesrätin. Ich möchte auch nicht replizieren, aber es geht um einen besonderen Punkt: Wenn hier jetzt irgendwie unterstellt oder mindestens so argumentiert wird, dass das fakultative Referendum, sprich das Volksmehr, keine volle demokratische Legitimation verschaffen würde, dann ist das fundamental falsch und greift tief in unsere staatsrechtliche Ordnung ein. Ich meine, dass hier doch unterstrichen werden muss, dass das Volksmehr volle demokratische Legitimation schafft, auch das heutige fakultative Staatsvertragsreferendum, mit dem ja sämtliche Konventionen, die Grundrechte betreffen, gutgeheissen worden sind. Es gab praktisch nie ein Referendum; nur bei Schengen/Dublin gab es eines, das indirekt eine solche Wirkung hatte.

Volle demokratische Legitimation ist durch das Volksmehr gegeben, und das veranlasste mich zu dieser kurzen Feststellung.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Bundesrat · Bern

Der Bundesrat unterstützt die Motion, weil sie einem Vorschlag entspricht, den er Ihnen damals als Gegenentwurf zur sogenannten Auns-Initiative, der Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!", unterbreitet hatte. Der Ständerat insbesondere hatte sich damals gegen den Gegenentwurf ausgesprochen. Es war in der Tat so, es gab diejenigen, die taktische Vorbehalte hatten; man hatte damals gerade etwas genug von direkten Gegenvorschlägen, man hatte das Gefühl, das helfe überhaupt nicht in einer Abstimmung. Aber es gab auch materielle Vorbehalte. Es war beides vorhanden. Aber, wie gesagt, der Bundesrat wäre wenig kohärent, wenn er nicht unterstützen würde, was er damals selber vorgeschlagen hatte.

Es wurde jetzt bereits ausgeführt: Der Hintergrund der Motion ist die Idee des Parallelismus. Wir haben heute schon weitgehend einen Parallelismus zwischen dem Gesetzesreferendum und dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Das bedeutet, dass die Frage, ob wichtige rechtsetzende Bestimmungen in einem Bundesgesetz oder in einem völkerrechtlichen Vertrag stehen, aus Sicht der Volksrechte keine Rolle spielt. Das heisst, Stimmberechtigte können in beiden Fällen das Referendum ergreifen; dann kann die Bevölkerung darüber abstimmen.

Diesen Parallelismus will jetzt die Motion Caroni auch auf Verfassungsebene verwirklichen. Das heisst konkret, dass Volk und Stände immer zustimmen müssen, wenn Normen mit verfassungsmässigem Charakter verabschiedet werden, und dies auch parallel, wie ich vorhin erwähnt habe, unabhängig davon, ob diese Normen in der Bundesverfassung oder in einem völkerrechtlichen Vertrag stehen sollen. Dieser Schritt würde dann sicher auch die demokratische Legitimation des Völkerrechts stärken.

Man kann sich noch fragen, ob die Motion und damit eine Verfassungsänderung wirklich notwendig sind. Es gibt die verbreitete Meinung, dass das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter bereits heute im ungeschriebenen Verfassungsrecht verankert sei. In der Begründung der Motion steht dazu, die Antwort auf eine so wichtige Frage müsse durch das geschriebene Verfassungsrecht gegeben werden. Der Bundesrat teilt auch hier die Meinung des Motionärs; die ausdrückliche Verankerung im Verfassungstext würde sicher die Klarheit und auch die Rechtssicherheit erhöhen. Das hat der Bundesrat auch in seinem Bericht "Klares Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht" so festgestellt. Dieser Bericht wurde im Juni 2015 verabschiedet.

Die Anknüpfung an den verfassungsmässigen Charakter dürfte aus unserer Sicht praktikabel sein. Es gibt heute relativ klare Vorstellungen über diesen Begriff. Das heisst, es würden beispielsweise die Grundrechte erfasst, es können aber auch die Normen über die Zuständigkeiten von staatlichen Institutionen und über die Aufgaben des Bundes verfassungsmässigen Charakter haben.

Herr Ständerat Minder hat noch die Frage aufgeworfen bzw. verlangt, dass man eben in diesem Zusammenhang nicht nur den Abschluss, sondern auch die Änderung oder Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen anschaut. Es ist natürlich so: Die Kündigung eines Vertrages kann mit dem Wegfall von Pflichten, aber auch mit dem Wegfall von Privilegien oder Vorteilen einhergehen. Gerade die EMRK ist dafür ein gutes Beispiel: Sie ist ein Privileg, ein Vorteil für die Bürgerinnen und Bürger, die sich so gegen den eigenen Staat bzw. dessen Übergriffe wehren können. Wenn man einen solchen völkerrechtlichen Vertrag kündigt, verliert jemand auch ein Recht auf etwas.

Wir sind der Meinung, dass man diese Fragen anschauen kann; es wurde in Ihrem Rat aber auch erwähnt, dass sich diese Fragen natürlich nicht nur beim obligatorischen, sondern auch beim fakultativen Staatsvertragsreferendum stellen. Es ist deshalb nicht zwingend, dass dies jetzt auch in diesem Zusammenhang geklärt werden muss. Klar ist, dass es eine wichtige rechtspolitische Frage ist, die wir sicher im Zusammenhang mit diesen Überlegungen auch prüfen werden.

Ich sage ganz offen, was ich mir während der Diskussion überlegt habe und worin mich Ständerat Bischof ehrlich gesagt auch bekräftigt hat: Falls Sie diese Motion annehmen, wage ich heute nicht vorauszusagen, ob dieses Projekt dann wirklich bis ganz am Schluss durchhält, inklusive Volksabstimmung mit einer entsprechenden Verfassungsänderung, die ja dann wiederum auch von Volk und Ständen unterstützt werden müsste. Ich gehe davon aus, dass wir ein Projekt ausarbeiten werden, wenn Sie diese Motion nun auch unterstützen. Dieses geht dann wie üblich in die Vernehmlassung.

Etwas - und das hat nun auch die Diskussion gezeigt - fände ich in diesem Zusammenhang schade und nicht ganz unproblematisch, wenn man nämlich im Zusammenhang mit dem obligatorischen und dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nun plötzlich so täte, als sei ein völkerrechtlicher Vertrag ohne obligatorisches Staatsvertragsreferendum demokratisch halt doch nicht so richtig legitimiert. Das wäre aus meiner Sicht auch falsch, weil wir ja gerade in unserer Organisation immer wieder festgehalten haben, dass wir sagen, wo und wofür wir das fakultative Referendum wollen und wann wir das obligatorische Referendum wollen. Interessant ist ja, dass die Mehrheit der Bevölkerung, gerade indem sie diese Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk!" abgelehnt hat - und zwar deutlich abgelehnt hat -, auch der Meinung war, dass man nicht einfach alles vors Volk bringen muss, nur damit es dann richtig gut und schön demokratisch legitimiert ist, sondern dass es in unserem Staat diese Aufgabenverteilung gibt, die Sinn macht, die sich auch bewährt hat. In diesem Sinne, denke ich, ist bei diesem Geschäft nicht die Frage, ob Staatsverträge überhaupt demokratisch richtig legitimiert sind, wenn sie nicht dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt sind, sondern es ist eine Frage der Organisation und wie gesagt auch des Parallelismus.

Aber die Diskussion heute hat gezeigt, dass es neben diesen rein juristisch-technischen Fragestellungen auch politische Fragestellungen gibt, und das wollte ich einfach noch sagen. Ich glaube, das wird auch hier und im Nationalrat und im Rahmen der Vernehmlassung noch eine ziemlich ausführliche Diskussion geben. Aber das ist ja auch gut so. Es geht tatsächlich um sehr viel. Es geht um wichtige Fragestellungen.

Wir beantragen Ihnen, die Motion anzunehmen, wir sind aber darauf gefasst, dass Sie allenfalls - und das wäre ja dann nicht das erste Mal - auch noch einmal auf Ihren Auftrag zurückkommen dürften, falls Sie das für nötig befinden würden.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 36 Stimmen

Dagegen ... 9 Stimmen

(0 Enthaltungen)