Doppelbesteuerung. Abkommen mit Israel

Schiesser Fritz · Mit-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Kommission beantragt gemäss ihrem schriftlichen Bericht mit 7 zu 1 Stimmen, dem Bundesbeschluss über das Abkommen mit Israel zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen zuzustimmen und den Bundesrat zur Ratifizierung dieses Doppelbesteuerungsabkommens zu ermächtigen.

Eine Minderheit (Schmid-Sutter Carlo, Stähelin, Germann) stellt den Antrag, dieses Abkommen dem fakultativen Staatsvertragsreferendum gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 der Bundesverfassung zu unterstellen.

Reimann Maximilian · Mit-M · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es ist mir natürlich Freude und Ehre zugleich, nach den Wahlen ins Büro beim ersten sachpolitischen Traktandum dieser Legislaturperiode gleich als Kommissionssprecher amten zu dürfen. Es handelt sich dabei um ein auf den ersten Blick übliches Routinegeschäft, das Doppelbesteuerungsabkommen mit Israel. Wie Sie aus unserem Bericht aber ersehen haben, hat dieses Geschäft in der Kommission einiges zu reden gegeben - nicht Artikel 1 des Bundesbeschlusses, also das Abkommen als solches. Dieses war nicht umstritten, das war schon eher eine Routineangelegenheit. Zu diskutieren gab hier lediglich die territoriale Anwendbarkeit des Abkommens. Aber auch diese Frage ist klar beantwortet. Das Doppelbesteuerungsabkommen gilt auf israelischer Seite nur für das israelische Staatsgebiet, wie es international anerkannt ist. Ich wäre froh, wenn Sie, Herr Bundesrat, diesen Punkt von Regierungsseite her bestätigen könnten. Es ging uns nämlich um die israelischen Siedlungen auf palästinensischem Gebiet, also um Personen und Betriebsstätten, die daselbst niedergelassen sind. Sie werden von diesem Abkommen nicht erfasst.

Die Kommission empfiehlt Ihnen mit 7 zu 1 Stimmen, dem Doppelbesteuerungsabkommen zuzustimmen und damit den ersten Artikel des aus zwei Artikeln bestehenden Bundesbeschlusses zu genehmigen.

Umstritten war hingegen der andere Artikel, nämlich die Unterstellung unter das fakultative Staatsvertragsreferendum. Nach ausführlicher Diskussion beschloss die Kommission mit 5 zu 3 Stimmen, sich dem Bundesrat anzuschliessen und dieses Doppelbesteuerungsabkommen nicht dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Es ist sehr wahrscheinlich ein präjudizieller Entscheid, den Sie anschliessend zu fällen haben, denn er dürfte auch für die kommenden Doppelbesteuerungsabkommen so Geltung haben.

Ich werde nun kurz die Meinung der Mehrheit der Kommission erläutern; die Argumentation der Minderheit werden Sie anschliessend aus originärem Mund zu hören bekommen. Falsch wäre es aber auf jeden Fall, die eine oder die andere Seite als die besseren oder schlechteren Demokraten hinzustellen.

Ausgangslage ist die Möglichkeit, Doppelbesteuerungsabkommen als völkerrechtliche Verträge künftig dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Am 9. Februar dieses Jahres haben Volk und Stände mit der Verfassungsrevision zum Staatsvertragsreferendum die Basis dazu geschaffen. Seit dem 1. August ist sie in Kraft. Sie besagt im neuen Artikel 141 Absatz 1 Litera d Ziffer 3, dass völkerrechtliche Verträge, die wichtige Recht setzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, dem fakultativen Referendum unterstehen.

Unsere Prüfung ergab, dass Doppelbesteuerungsabkommen Recht setzende Bestimmungen enthalten; das ist sicher und unbestritten. Ebenso sicher ist, dass zu deren Umsetzung nicht der Erlass eines Bundesgesetzes erforderlich ist. Umstritten aber ist und soll nun vom Parlament entschieden werden, ob die Bestimmungen eines Doppelbesteuerungsabkommens im Sinne der Verfassungsnorm wichtige Bestimmungen sind. Der Bundesrat sagt in der Botschaft auf Seite 6474: "Doppelbesteuerungsabkommen sind zwar bedeutsame Abkommen für den Unternehmensstandort Schweiz. Sie begrenzen indessen lediglich die schweizerischen Besteuerungsrechte und begründen keine zusätzlichen Steuerpflichten. Sie auferlegen auch den Kantonen keine wesentlichen neuen Pflichten." Deshalb erfüllen die Bestimmungen eines Doppelbesteuerungsabkommens das Kriterium der Wichtigkeit, wie es von der Verfassung verlangt wird, unseres Erachtens nicht.

Dieser bundesrätlichen Auslegung hat sich die Kommissionsmehrheit angeschlossen. Auch sie erachtet das Kriterium der Wichtigkeit im Falle von Doppelbesteuerungsabkommen als nicht gegeben. Damit ist der Moment gekommen, der Kommissionsminderheit Gelegenheit zu geben, Sie vom Gegenteil zu überzeugen zu versuchen.

Schiesser Fritz · Mit-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über ein Doppelbesteuerungsabkommen mit dem Staat Israel

Arrêté fédéral approuvant une convention de double imposition avec l'Etat d'Israël

Detailberatung - Examen de détail

Titel und Ingress, Art. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 2

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Antrag der Minderheit

(Schmid-Sutter Carlo, Stähelin, Germann)

Dieser Beschluss untersteht dem Staatsvertragsreferendum.

Art. 2

Proposition de la majorité

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Proposition de la minorité

(Schmid-Sutter Carlo, Stähelin, Germann)

Le présent arrêté est sujet au référendum en matière de traités internationaux.

Schmid-Sutter Carlo · Mit-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Es geht eigentlich weniger um die Frage eines Doppelbesteuerungsabkommens, sondern um eine ganz wesentliche Frage der Auslegung unserer Bundesverfassung. Was Sie heute Abend tun, wird präjudiziell sein für die Zukunft: Sie entscheiden letzten Endes über die Tragweite von Artikel 141 der Bundesverfassung.

Sie haben gehört, dass die Mehrheit keine Unterstellung dieses Doppelbesteuerungsabkommens, generell gesprochen überhaupt von Doppelbesteuerungsabkommen, unter das fakultative Referendum will. Die Minderheit will das aber. Warum? Mit Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2002 hat die Bundesversammlung verschiedene Verfassungsänderungen im Bereich der Volksrechte beschlossen, dies ganz klar mit dem Ziel, die Volksrechte auszudehnen und zu stärken. Eine der Leitlinien war es, alles das, was landesintern dem fakultativen Referendum untersteht, auch im völkerrechtlichen Verhältnis dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Sie haben seinerzeit, am 2. April 2001, einen Bericht von Ihrer Staatspolitischen Kommission erhalten, welche in diesem Kontext ganz klar die Auffassung vertreten hat - das ist im Bundesblatt 2001 auf Seite 4826 wörtlich enthalten -, dass eine Parallelität zwischen der Referendumsfähigkeit von internationalen und innerstaatlichen Erlassen herzustellen sei. Der Begriff "wichtig" - darum geht es: Was ist ein wichtiger Erlass, was ist ein wichtiger Vertragsentwurf? - sei analog zu Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung zu verstehen.

Ist dieses vorliegende Doppelbesteuerungsabkommen wichtig - ja oder nein? Artikel 141 Absatz 1 Litera d Ziffer 3 in der neuen Fassung unterstellt ein solches Abkommen eben nur dann dem fakultativen Referendum, wenn es wichtig ist. Die Wichtigkeit aufgrund der seinerzeitigen Darlegungen in Ihrer Staatspolitischen Kommission ergibt sich nicht aus irgendwelchen Kaffeesatzlesereien von Verfassungsrechtlern, sondern aufgrund einer klaren Analogie zu Artikel 164 Absatz 1 dieser Bundesverfassung. Dort heisst es: "Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über .... d. den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben."

Nun liegt uns ein Papier der Verwaltung vor, welches unter dem Titel "Unterstehen Doppelbesteuerungsabkommen künftig dem fakultativen Referendum?" festhält, dass in diesem konkreten Fall Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung durchaus zutreffend sei. Denn diese Doppelbesteuerungsabkommen greifen sowohl in den Kreis der Abgabepflichtigen gemäss internem Recht als auch in die Bemessung von Abgaben ein, und es wird ausgeführt, warum. Das heisst mit anderen Worten: Selbst die Verwaltung gibt zu, dass Doppelbesteuerungsabkommen Bestimmungen enthalten, welche im internen Recht, also gestützt auf Artikel 164 der Bundesverfassung, unbedingt dem fakultativen Referendum zu unterstellen wären. Darum ist es ein wichtiger Erlass. Was nach Artikel 164 Absatz 1 wichtig ist, ist nach Artikel 141 dem Referendum zu unterstellen, wenn es sich um einen Vertrag handelt. Das ist an sich logisch und wird von der Verwaltung selbst anerkannt. Nur hat es einen Haken: Es hat den Haken, dass dieser ganze logische Konnex nach dem Befund der Verwaltung zwar geschriebenermassen festgestellt werden kann, aber in den parlamentarischen Materialien findet sich kein Hinweis darauf, dass sich das Parlament über die Tragweite dieser Bestimmungen Rechenschaft abgegeben hat. Dann müssen wir es halt jetzt tun und sagen: Was nach Artikel 164 der Bundesverfassung wichtig ist, ist auch nach Artikel 141 der Bundesverfassung wichtig.

Das widerspricht übrigens auch nicht dem gesunden Menschenverstand. Fragen Sie sich einmal, ob so ein Doppelbesteuerungsabkommen wichtig ist oder nicht. Mit Bezug auf Israel kann man da noch bestimmte Reserven haben. So riesig sind jetzt unser Warenaustausch und unsere Investitionstätigkeit in Israel auch nicht. Aber das Instrument des Doppelbesteuerungsabkommens per se ist von überragender Bedeutung. Fragen Sie einmal den Finanzminister, Herrn Kaspar Villiger, was er uns zu berichten hätte, wenn zum Beispiel Deutschland morgen das Doppelbesteuerungsabkommen mit der Schweiz kündigen würde. Daraus ersehen Sie unmittelbar die unerhörte Wichtigkeit eines Doppelbesteuerungsabkommens. Also nicht nur das rein formale Argument, sondern auch ein inhaltliches Argument zeugen davon, dass solche Doppelbesteuerungsabkommen wichtig sind.

Nun sagt natürlich die Kommission, es sei ja unbestritten. Wie viele unbestrittene Vorlagen haben wir aufgrund der Verfassung dem fakultativen Referendum zu unterstellen? Es sind etwa 4, 5 Prozent all der Gesetzesvorlagen, die bei uns die Schlussabstimmung passieren, gegen die dann das fakultative Referendum ergriffen wird. Die Frage der Bestrittenheit oder der Unbestrittenheit kann ja gar nicht Gegenstand der Überlegung sein, ob man es dem fakultativen Referendum unterstellen will oder nicht. Wenn schon, müsste man als Parlamentarier eher sagen: Alles, was bestritten ist, unterstellen wir nicht dem fakultativen Referendum. So weit wollen wir nicht gehen, wir wollen gesetzes- und verfassungstreu bleiben und sagen: Die Frage der Bestreitung oder der Nichtbestreitung hat mit der Frage der Unterstellung unter das fakultative Referendum überhaupt und gar nichts zu tun.

Es kommt das letzte Argument der Kommissionsmehrheit dazu: Ja, wir wollen doch nicht die Schlussabstimmungen belasten. Das ist Leistungsverweigerung, Herr Präsident und geschätzte Kollegen und Kolleginnen der Mehrheit. Das sollten wir so nicht durchgehen lassen. Ich glaube - um zur Ernsthaftigkeit zurückzukehren -, es geht hier nicht nur um ein Doppelbesteuerungsabkommen. Es geht um all jene Bereiche, die nach Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung intern als wichtig erachtet werden; es geht darum, dass all diese Bestimmungen, wenn sie in die Form eines Vertrages mit einem anderen Land gekleidet sind, auch in Zukunft dem fakultativen Staatsreferendum unterstellt werden müssen. Es ist eine sehr weit gehende Entscheidung, die Sie heute Abend zu treffen haben. Ich glaube, es liegt in der Logik der politischen Absicht dessen, was wir 2002 getan haben - nämlich die Volksrechte zu stärken -, dass Sie hier der Minderheit folgen.

In diesem Sinne stelle ich namens meiner Kollegen Antrag.

Briner Peter · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich glaube nicht, dass die Väter des fakultativen Staatsreferendums gerade das Doppelbesteuerungsabkommen im Visier hatten. Wir haben in den letzten Jahren über dreissig solche Abkommen abgeschlossen. Sie haben in diesem Rat kaum je zu Diskussionen Anlass gegeben, was eigentlich nicht verwunderlich ist, denn schliesslich liegen sie ja in unser aller Interesse. Solange diese Doppelbesteuerungsabkommen nicht wesentlich von den OECD-Standards, von den OECD-Richtlinien, vom OECD-Modell abweichen, müssen sie als normale Geschäfte - als Courant normal - angesehen werden, die das Kriterium einer besonderen Wichtigkeit meiner Meinung nach nicht erfüllen. Es scheint mir hier deshalb übertrieben, in quasi rechtsdogmatischer Manier das fakultative Referendum zu fordern. Doppelbesteuerungsabkommen fallen meines Erachtens aus Gründen der Verhältnismässigkeit und der Praktikabilität - man kann auch den gesunden Menschenverstand anrufen - in unsere Kompetenz, und diese sollten wir nutzen.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Vielleicht vorab noch eine Bemerkung zum Abkommen generell: Es ist, wie gesagt worden ist, ein Abkommen, das auf dem Musterabkommen der OECD beruht und eigentlich auch in allen Bereichen dem entspricht, was die Schweiz in ihrer Abkommenspolitik bis jetzt gemacht hat. Es ist also kein Abkommen mit Bestimmungen, die sich grundsätzlich von jenen anderer Doppelbesteuerungsabkommen unterscheiden würden. Ich sage dies bewusst deshalb, weil es in Bezug auf die Unterstellung unter das Referendum von Bedeutung sein könnte.

Ich darf hier aber vorab noch eine Frage beantworten, die mir Ihr Kommissionspräsident gestellt hat, nämlich die Frage nach dem territorialen Geltungsbereich. Ich kann hier das bestätigen, was er ausgedrückt hat: Das Abkommen gilt auf israelischer Seite für das Staatsgebiet von Israel. Es hat keine Geltung für die völkerrechtlich nicht zu Israel gehörenden besetzten Gebiete. Personen, die also dort ansässig sind - beispielsweise israelische Siedler im palästinensischen Gebiet -, können sich nicht auf dieses Abkommen berufen.

Über die anderen Inhaltspunkte möchte ich nichts sagen, weil es eben wie gesagt Routine ist. Ich möchte jetzt nur kurz auf die Frage des fakultativen Referendums eingehen.

Der Bundesrat hat sich diese Frage auch bewusst gestellt und hat sie länger diskutiert. Es ist in der Tat so, dass Sie hier zwar - so glaube ich - keine generelle, aber doch zumindest eine Praxis in Bezug auf die Doppelbesteuerungsabkommen einführen. Der Bundesrat hat keine "hard feelings", wenn Sie anders entscheiden. Wir sind einfach der Meinung, es handle sich hier um einen Entscheid ohne Referendum, der so zweckmässig sei, der der Wichtigkeit angemessen sei. Sollten Sie anders entscheiden, hat das selbstverständlich Konsequenzen für die späteren Abkommen. Aber das ist eine Frage, deren abschliessender Entscheid Ihnen überlassen ist.

Ich möchte aber doch kurz sagen, warum der Bundesrat der Meinung ist, man müsse das nicht dem fakultativen Referendum unterstellen. Sie haben gehört, es ist der neue Artikel 141 der Bundesverfassung, der in der jetzt gültigen Fassung vorsieht, dass auch Staatsverträge dem Referendum zu unterstehen haben, welche wichtige Recht setzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Es geht um ein "oder", es muss das eine oder das andere erfüllt sein. Es ist ganz klar, dass ein Erlass eines Bundesgesetzes hier nicht nötig wäre; das ist unbestritten. Es bleibt also die Frage, ob das eine wichtige Recht setzende Bestimmung ist oder nicht. Hier gibt es natürlich durchaus einen gewissen Ermessensspielraum.

Es ist schon so, dass die Doppelbesteuerungsabkommen für den Unternehmensstandort an sich wichtig sind, wobei ich sagen muss, dass das nicht unbedingt für jedes einzelne Abkommen so zutreffen muss. Aber es ist klar, dass das gesamte Netz dieser Abkommen von grosser wirtschaftlicher Bedeutung ist, und dieses Netz umfasst im Moment 69 Doppelbesteuerungsabkommen. Wir machen hier den Schritt von n auf n plus 1 und gehen mit etwas völlig Gleichartigem von 69 auf 70. Man muss durchaus sagen, dass mit diesem "oder" gesagt worden ist, dass nicht nur die gesetzliche Vergleichbarkeit, sondern eben auch das andere Element zählt, wobei hier nach dem Wortlaut der Verfassung ganz klar ein Ermessensspielraum besteht, was man als wichtig bezeichnet oder nicht.

Wir sind ganz klar der Meinung, dass ein erstes Abkommen, ein neues Abkommen, das irgendwo, sagen wir, eine Kaskade neuer Abkommen auslösen könnte, durchaus anders bewertet werden müsste, als wenn Sie jetzt bei der Einführung auf einer Kaskade von bestehenden Abkommen aufbauen. Wenn Sie das jetzt plötzlich hier tun und das dann quasi referendumspflichtig machen, nachdem dies bei 69 Abkommen ohne Referendum ging, besteht doch eine gewisse Gefahr, dass dann ein Referendum nicht mehr aus materiellen Gründen der Rechtsetzung kommt, sondern weil man vielleicht auf einen Staat zielt, der einem missliebig ist. Das scheint mir ein relativ grosses Problem zu sein, weil Sie dann plötzlich ein gewisses Risiko laufen, nicht mehr alle gleich zu behandeln.

Anders wäre das - und das kann ich Ihnen hier sagen, was immer Sie auch bestimmen -, wenn wir plötzlich eine neue Qualität in solche Doppelbesteuerungsabkommen einführen würden. Das ist nicht völlig ausgeschlossen. Sie wissen, dass wir ja in Bezug auf das Bankgeheimnis usw. auf verschiedenen Ebenen Diskussionen hatten. Wenn nun also plötzlich ein Doppelbesteuerungsabkommen käme, das der Schweiz erhebliche neue oder zusätzliche Verpflichtungen aufbürden würde, würde der Bundesrat ganz klar davon ausgehen, dass hier wichtige, Recht setzende Bestimmungen enthalten wären, und er würde Ihnen in diesem Fall beantragen, dieses Abkommen dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

Nun hat Herr Schmid vorhin noch ein Papier der Verwaltung zitiert. Ich habe dann kurz zurückgefragt, weil ich von einem solchen Papier nichts weiss. Es ist klar, es gibt ein Papier, aber es stammt nicht von der Verwaltung. Das ist ein Papier von Professor Waldburger, das er in seiner Eigenschaft als Dozent gemacht hat und nicht etwa im Auftrag der Verwaltung. Er trägt hier zwei Hüte. Das hat er in eigener Verantwortung gemacht. Er ist aber zum Schluss gekommen, dass die bundesrätliche Auslegung auch aus wissenschaftlicher Sicht vertretbar sei. Der Verfassunggeber hätte es in der Hand gehabt, das Kriterium der Wichtigkeit zu konkretisieren. Er hat das unterlassen - ich finde das an sich auch richtig -, damit es in solchen Fragen einen gewissen Spielraum gibt. Professor Waldburger ist deshalb der Meinung, der Bundesrat handle durchaus rechtskonform, wenn er Ihnen hier den Verzicht auf das fakultative Referendum vorschlägt, obschon auch die andere Meinung durchaus vertreten werden kann.

In diesem Sinne möchte ich Sie ersuchen, Ihrer Kommissionsmehrheit zuzustimmen, ohne dass das für den Bundesrat eine Prestigefrage wäre.

Schmid-Sutter Carlo · Mit-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Ich möchte nur auf eine Bemerkung von Herrn Bundesrat Villiger zurückkommen, um die Position der Minderheit noch einmal klarzustellen.

Herr Bundesrat Villiger hat davor gewarnt, jetzt plötzlich, nachdem wir bei 69 Doppelbesteuerungsabkommen kein Referendum gehabt hätten, die Praxis beim siebzigsten Abkommen zu ändern. Er sagte dann noch, wir sollten nicht auf einen bestimmten Staat zielen. Es geht nicht darum, auf einen bestimmten Staat zu zielen. Ob es um Israel oder Deutschland geht, ist an sich völlig egal: Warum die Minderheit diese Diskussion jetzt überhaupt beginnt, ist nicht Willkür, sondern das hängt damit zusammen, dass es das erste Doppelbesteuerungsabkommen ist, das wir unter neuem Verfassungsrecht beschliessen, und dass wir dabei erstmals die Möglichkeit haben, einen solchen Vertrag dem fakultativen Staatsvertragsreferendum überhaupt zu unterstellen. Diese Möglichkeit hatten wir früher nicht; jetzt haben wir sie, und jetzt müssen wir entscheiden, ob wir in Zukunft für die Doppelbesteuerungsabkommen das fakultative Referendum gelten lassen wollen oder nicht. Auch von unserer Seite gibt es "no hard feelings", wenn Sie so oder anders entscheiden.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Nur eine kurze Bemerkung: Ich wollte mit meinem Argument nicht sagen, das sei die Absicht der Minderheit gewesen, überhaupt nicht - sondern für den Fall, dass ein Referendum ergriffen würde, könnte man so etwas unterscheiden. Das möchte ich hier schon klarstellen. Ich weiss, es geht Ihnen um den Grundsatz, und dafür habe ich Verständnis.

Schiesser Fritz · Mit-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 26 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 18 Stimmen

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 43 Stimmen

(Einstimmigkeit)

Schluss der Sitzung um 19.35 Uhr

La séance est levée à 19 h 35