Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Eintreten

Antrag der Minderheit

(Schlüer, Müri, Schibli, Schmied Walter, Stahl, Stamm, Wobmann)

Nichteintreten

Proposition de la majorité

Entrer en matière

Proposition de la minorité

(Schlüer, Müri, Schibli, Schmied Walter, Stahl, Stamm, Wobmann)

Ne pas entrer en matière

Banga Boris · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung wurde vom Europarat ausgearbeitet und 1985 zur Unterzeichnung aufgelegt. Gegenstand dieser Charta sind der Schutz und die Stärkung der Gemeindeautonomie in Europa. Enthalten sind politische, verwaltungstechnische und finanzielle Grundsätze, deren Einhaltung den kommunalen Gebietskörperschaften erlaubt, ihre eigenen Angelegenheiten möglichst autonom zu besorgen. Dazu - und hier noch generell - zwei Bemerkungen:

1. Die Autonomie der Gemeinden trägt zur Demokratisierung staatlicher Strukturen von unten nach oben bei. Angesichts der Tatsache, dass die Lokalbehörden in den europäischen Ländern eine ausserordentliche Vielfalt von institutionellen Strukturen, Rechtsordnungen und politischen Traditionen aufweisen, ist es ein grosses Verdienst des Europarates, dass er den Grundsatz der Gemeindeautonomie in einem Text verankert hat, der den Rang eines völkerrechtlichen Vertrages besitzt. Mit der Demokratisierung der mittel- und osteuropäischen Länder und ihrem schrittweisen Beitritt zum Europarat haben sich die Grundsätze der Charta in den Neunzigerjahren über den ganzen Kontinent verbreitet. Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung ist zusammen mit den zwei Übereinkommen - das sind erstens das Europäische Rahmenabkommen vom 21. Mai 1980 über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften und zweitens die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen - ein grundlegender Teil des Systems der Europaratskonvention.

2. Ich spreche an dieser Stelle "unter zwei Hüten": Als Kommissionssprecher empfehle ich Ihnen Eintreten im Namen der grossen Mehrheit der Aussenpolitischen Kommission, und als Präsident der parlamentarischen Gruppe Kommunalpolitik sowie als Stadtpräsident von Grenchen - damit wären auch meine Interessen offen gelegt - teile ich Ihnen mit, dass der vorliegende Bundesbeschluss dem entspricht, was die Vertreter des Schweizerischen Gemeindeverbandes, des Schweizerischen Städteverbandes und der Konferenz der Kantonsregierungen ausgehandelt haben.

Die Einwände der Kantone konnten dank der Mitarbeit von Professor Luzius Mader ausgeräumt werden, und die beiden Verbände der Kommunen boten Hand zu einer Lösung. In der Botschaft können Sie zudem auf Seite 87 nachlesen, was es alles brauchte, um zum heutigen Verhandlungsergebnis zu gelangen. Ich verweise zuletzt noch auf das Ihnen allen zugestellte Schreiben des Schweizerischen Gemeindeverbandes und des Schweizerischen Städteverbandes vom letzten Monat, in dem ausdrücklich festgehalten wird: "Es konnte unter den Partnern Bund, Kantone, Gemeinden und Städte eine Einigung über die Gesamtheit der offenen Punkte, Vorbehalte und Bestimmungen, die in der Schweiz nicht anwendbar sind, erreicht werden. Das Ergebnis dieser gemeinsamen Lösung ist die Botschaft an die eidgenössischen Räte."

Eine Minderheit der APK - es handelt sich um die SVP-Delegation - beantragt Ihnen Nichteintreten. Wenn ich mich an die Debatte in der Kommission erinnere, so stelle ich fest, dass eigentlich recht wenig Handfestes zur Begründung des Nichteintretens vorgebracht wurde. So sprach man von einer Schwächung der Kantone, obschon bereits damals klar war, dass eben diese Kantone hinter dem vorliegenden Bundesbeschluss stehen. Deshalb kann heute auch die lange Verhandlungsdauer nicht einmal mehr als Hilfsargument dienen. Ebenso wurde bezüglich der direkt anwendbaren Bestimmungen Misstrauen geschürt, insbesondere indirekt auch Misstrauen gegenüber der künftigen Praxis unseres Bundesgerichtes; dies unter Hinweis auf die kürzlich ergangenen Entscheide zur Einbürgerungspraxis.

Last but not least mussten noch die deutschen Kommunen zur Begründung herhalten, weil diese teilweise von oben nach unten finanziell ausgeblutet werden. Gerade dies ist aber keine Begründung, weil eben in Deutschland der Mittelfluss mit Ausnahme der Gewerbesteuer von oben, also vom Bund und den Ländern, nach unten zu den Kommunen erfolgt. Wir in der Schweiz haben aber das andere System, wonach alle Gemeinden eigene direkte Steuern erheben. Summa summarum wurde ich den Eindruck nicht los, dass sich die Minderheit allein durch das Adjektiv "europäisch" gestört fühlte und deshalb gar nicht eintreten wollte.

Noch ein letzter Punkt: Die Charta will keine Vereinheitlichung des Rechtes im Bereich der kommunalen Organisationen in den Mitgliedstaaten des Europarates. Sie will aber wohl die Einführung von Mindeststandards im Kontext einer Vielzahl von Rechtsordnungen. Damit die Staaten den landesspezifischen Bedingungen Rechnung tragen können, wird ein System à la carte vorgeschlagen, d. h.: Jeder Staat hat die Möglichkeit, die Bestimmungen auszuwählen, die er als bindend betrachten will. Die Charta verzichtet auch auf einen institutionellen Kontrollmechanismus für die Einhaltung der Gemeindefreiheiten. Die Ständige Konferenz der Gemeinden und Regionen Europas - sie nennt sich heute Kongress statt Konferenz - hat unmittelbaren Zugang zum Ministerkomitee, womit sie in der Lage ist, eine ausreichende politische Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen zu gewährleisten.

In der Praxis entwickelte sich eine Berichterstattung durch eine Arbeitsgruppe, welche aus elf Mitgliedern aus beiden Kammern, der Kammer der Gemeinden und der Kammer der Regionen, besteht. Dieser Arbeitsgruppe steht zudem ein Komitee von unabhängigen Sachverständigen zur Seite.

Die Schweiz ist in der Kammer der Gemeinden und jener der Regionen mit sechs Delegierten vertreten, und zwar mit drei Regierungsräten bzw. Regierungsrätinnen und drei Gemeindepräsidenten bzw. Gemeindepräsidentinnen. Ihre Handlungsmöglichkeiten in Bezug auf regionale und kommunale Angelegenheiten können durch eine Ratifizierung dieser Charta durch die Schweiz nur erweitert werden.

Ich ersuche Sie deshalb, auf die Vorlage einzutreten.

Eggly Jacques-Simon · Mit-M · Nationalrat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Je ne veux pas répéter tout ce qu'a dit le rapporteur de langue allemande, mais j'aimerais essayer simplement d'attirer votre attention de manière synthétique sur les points suivants.

D'abord, en ce qui concerne le contenu de cette charte, pour notre politique intérieure, nous n'en aurions au fond pas besoin, en ce sens que notre système fédéraliste établit parfaitement les relations aux trois étages - communes, cantons, Confédération. Cela étant, cette charte telle qu'elle se présente va dans le sens de notre tradition d'une part, et dans celui du renouvellement de notre fédéralisme d'autre part. Vous le savez bien, il y a une grande discussion, dans le cadre de notre structure et de notre politique fédéralistes, au sujet de la revitalisation des communes, du développement de l'autonomie communale et de la prise de responsabilités. Il y a un dialogue, par exemple, avec les cités et les agglomérations. Tout cela naturellement doit rester dans le cadre de notre fédéralisme qui postule la souveraineté des cantons, pour autant que la Constitution fédérale le permette. Mais c'est un dialogue qui nous est interne et qui, d'une manière générale, est aussi intéressant que fructueux.

Ensuite, en matière de politique étrangère: d'abord, il s'agit du Conseil de l'Europe. La Suisse a toujours eu, au sein du Conseil de l'Europe, un rôle, si je puis dire, de pilote et de repère. Elle l'a naturellement aussi en s'appuyant sur sa propre expérience politique. Il n'y a aucun doute que, dans le sens d'une démocratisation des pays membres du Conseil de l'Europe, il y a lieu de favoriser tout ce qui encourage l'autonomie des communes. Par conséquent, la politique étrangère de la Suisse postule que nous ratifiions cette charte.

Je le dis déjà à l'adresse de ceux qui, tout à l'heure, vont l'attaquer: il n'y a rien dans cette charte qui soit contraire à ce que nous sommes, faisons et voulons faire. Mais il y a tout dans cette charte qui peut aller dans le sens que nous souhaitons pour l'ensemble des pays européens et du Conseil de l'Europe.

Comme l'a dit le rapporteur de langue allemande, il y a un certain nombre d'années, les cantons étaient tellement réticents - il y en avait qui étaient pour et d'autres contre - que le Conseil fédéral avait renoncé à proposer la ratification de cette charte. Depuis, il y a eu un dialogue entre le Conseil fédéral et les cantons, et une procédure de consultation. Je crois que l'on peut dire, et cela a convaincu la commission, que la grande majorité des cantons, si ce n'est les cantons à l'unanimité, est aujourd'hui rassurée et est aujourd'hui d'accord, à condition bien sûr que quand on parle de "droit", dans le sens où l'entend la charte, il soit bien clair qu'il s'agit pour la Suisse du droit fédéral ou du droit cantonal, et que c'est la Suisse qui décide s'il s'agit de droit fédéral ou de droit cantonal. Il n'y a pas d'ukase, il n'y a pas d'ordre de marche qui dirait: "Cela est du droit fédéral" ou "Cela est du droit cantonal". C'est nous qui décidons ce qui est du droit fédéral ou du droit cantonal. Les cantons en ont parfaitement convenu et ont été rassurés. C'est la raison pour laquelle il n'y a aujourd'hui, du point de vue fédéraliste, pas d'opposition des cantons à la ratification de cette charte.

Il reste enfin un dernier point qui est celui de savoir, étant donné qu'il faut un noyau dur - 20 articles doivent en tout cas être ratifiés par chaque pays -, quels sont les articles dont la Suisse estime qu'ils sont directement applicables et quels sont ceux qu'elle considère comme pas directement applicables et ceux qui doivent être traduits, interprétés dans nos législations fédérales et cantonales. Vous trouverez cela dans le message et vous verrez qu'il n'y a en général pas de problème.

Il y a deux points où nous aurons un débat. D'une part, c'est parce que Monsieur Gysin Remo emmène une minorité. Monsieur Gysin veut toujours que la Suisse soit encore plus participative que ne le désire le Conseil fédéral et, derrière lui, la majorité de la commission. Monsieur Gysin aimerait que la Suisse se déclare liée par l'article 6 paragraphe 2 où il est dit qu'il faut que le personnel - donc les administrations et les autorités - des communes dispose d'une rémunération adéquate. Et là, les cantons ont bel et bien fait valoir qu'il y a des communes dans lesquelles le service public est encore bénévole. Par conséquent, nous ne pouvons pas accepter cette exigence de rémunération comme devant être applicable directement.

C'est la raison pour laquelle la majorité de la commission, mais j'y reviendrai peut-être, considère que là on doit suivre le Conseil fédéral.

D'autre part, et à l'inverse, il y a la minorité Pfister Gerhard. Il est dit, à l'article 9 paragraphe 1, que les collectivités locales doivent disposer de ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement. Le Conseil fédéral et la majorité de la commission considèrent que c'est déjà réalisé en Suisse. Comment pourrait-on parler d'autonomie communale si les communes ne pouvaient pas avoir des ressources propres dont elles pourraient bénéficier directement? Vous savez bien que la souveraineté et la politique passent par la fiscalité et par l'autonomie des finances publiques, sans quoi il n'y a plus que des collectivités d'exécution. Par conséquent, c'est déjà réalisé en Suisse. Le Conseil fédéral et la majorité de la commission considèrent qu'il n'y a pas lieu de considérer que cette disposition ne puisse être directement applicable. Ce n'est pas l'avis de la minorité.

Pour terminer, je dirai que, par 16 voix contre 6 et 1 abstention, la commission vous propose d'entrer en matière et d'autoriser le Conseil fédéral à ratifier cette Charte européenne de l'autonomie locale.

Schlüer Ulrich · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Man fragt sich tatsächlich: Weshalb muss sich ausgerechnet die Schweiz einer internationalen Konvention anschliessen, welche die Gemeindeautonomie fördern soll? Weshalb ausgerechnet die Schweiz, in der diese Ordnung hier längst gelebt wird?

Ich habe vernommen, wer Widerstand anmelde, habe wenig Handfestes vorzubringen. Das ist das Argument des guten Autoverkäufers, dem es gegen den Strich geht, wenn sich jemand erlaubt, auch das Kleingedruckte zu lesen und es ernst zu nehmen. Ich würde Ihnen raten, das in diesem Zusammenhang zu tun.

Ich bin im Zusammenhang mit den früheren Einwänden der Kantone darauf gestossen - ich gebe ohne weiteres zu, dass die Kantone diese dann fallen gelassen haben, die Harmoniesucht bei Internationalem hat auch da gewirkt. Aber deren Begründungen sind immer noch da. Die wesentlichste Begründung ist, dass diese Konvention die Möglichkeit eröffnet, nicht nur zu Verfahrensfragen, sondern auch zu politischen Inhalten ans Bundesgericht zu gelangen, wenn man den Eindruck hat, Bestimmungen in dieser Charta, die sehr allgemein gehalten sind, seien verletzt. Wir werden da ganz bestimmt Rechtsfälle bekommen, und es wird sich dann zeigen, was daraus wird.

Nun haben wir in der Schweiz tatsächlich bereits einen Anwendungsfall, wo sich genau das abspielt, was diese Konvention hier gestatten soll, nämlich dass das Bundesgericht ganz direkt Einfluss auf Rechte des Bürgers nimmt. Das ist in der Einbürgerungsfrage der Fall.

Nun habe ich heute gelernt, Frau Aussenministerin, dass das Wort von Bundesräten - vor kurzem abgegeben - nicht mehr zählt, wenn neue Bundesräte ins Amt kommen.

Wir haben ganz klar das Wort des "Vaters der neuen Bundesverfassung", von alt Bundesrat Arnold Koller, was das Bundesgericht in Sachen Einbürgerung entschieden habe, sei mit der Bundesverfassung nicht in Einklang zu bringen. Das Bundesgericht verweist auf internationales Recht. Es stützt sich auf eine Konvention, die allerdings von der Schweiz gar nie ratifiziert worden ist. Weil sie nie ratifiziert worden und hier nie in Recht übergegangen ist, wendet das Bundesgericht sie direkt an. Dazu bietet diese neue Konvention Hand; sie erleichtert solche Einflussnahmen zumindest, weil Sie auch in Sachfragen klagbares Recht schaffen wollen.

Das hatten wir bis jetzt nicht. Was ein Souverän entschieden hat, galt in der Schweiz als ein Entscheid des Souveräns und war als solcher nicht anfechtbar. Gemeindebeschlüsse und Kantonsbeschlüsse waren nur anfechtbar, wenn Verfahrensregeln verletzt worden waren. Diese Konvention hier öffnet weiteren Spielraum in den politischen Bereich hinein. Entsprechende Prozesse werden wir erleben. Wir werden erleben, wie die Gemeindeautonomie und insbesondere die Anerkennung des Souveräns Schritt für Schritt auf der Strecke bleiben werden.

Das ist nachvollziehbar, weil diejenigen, die diese Konvention gemacht haben, nie von der föderalistischen Ordnung, wie wir sie kennen, ausgegangen sind. Die Schöpfer der Konvention denken immer von oben nach unten und nicht von unten nach oben. Das wird Konsequenzen haben. Ich sage hier voraus: Man wird sich eines Tages bitter darüber beklagen, dass man sich solch neuem Recht gebeugt hat.

Ich beantrage Ihnen im Namen der SVP-Fraktion, nicht auf dieses Spielen mit der Gemeindeautonomie einzugehen, unser bewährtes altes Recht zu bewahren, die Souveränität des Bürgers auch in der Gemeinde zu respektieren und auf diese Konvention zu verzichten.

Binder Max · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich mache Sie darauf aufmerksam, dass ich dieses Geschäft heute zu Ende beraten möchte.

Gysin Remo · Mit-M · Nationalrat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Dieses Geschäft erinnert mich - nicht nur wegen Herrn Schlüer und der SVP - ein wenig an die Uno-Beitrittsdebatte. Damals waren wir das Schlusslicht mit Tuvalu und Kiribati, jetzt sind wir es mit Andorra und San Marino. Immerhin wollten aber der Städte- und der Gemeindeverband der Vorlage schon 1986 zustimmen. Wir sind also ein bisschen in Verzug, wie immer, wenn es um die internationale Gemeinschaft geht. Dabei ist es selbstverständlich, Herr Schlüer, dass die Gemeinden in den Kantonen eingebettet und dem kantonalen Recht unterstellt bleiben. Es bleibt eigentlich alles beim Alten.

Zustimmung zur Vorlage drängt sich geradezu auf; angesprochen sind hier alle Gemeinden von Stadt und Land, es gibt hier keinen Gegensatz. Es geht nur um minimale Standards. Es geht nicht um eine Vereinheitlichung des Rechts. Es geht um das absolute Minimum. Schliesslich geht es auch um ein A-la-carte-Menü, das wir uns selbst zusammenstellen können. Über jede Bestimmung, die bindend ist, entscheiden wir selbst. Die ganze Vorlage ist so moderat, und sie kommt so spät und mit so grosser Sicherheit daher, dass sie sicherlich keinen Reform- und Innovationsschub auslösen wird. Im Gegenteil: Wir müssen uns tatsächlich fragen, was das Ganze denn bringt. Die Antwort heisst: Eine Zustimmung bringt uns ein ganz klein wenig mehr Einfluss und Handlungsspielraum in der europäischen Staatengemeinschaft, konkret im Ständigen Kongress der Gemeinden und Regionen Europas, wo wir auch schon vertreten sind. Ein bisschen Nähe und Anerkennung von europäischen Nachbargemeinden können uns sicher nicht schaden. Aus dem Blickwinkel der Zusammenarbeit der Gemeinden und aus dem Blickwinkel der Grenzkantone drängt sich hier eine Zustimmung geradezu auf.

Ich bitte Sie im Namen der SP-Fraktion, auf die Vorlage einzutreten, die Mehrheit zu unterstützen und die Minderheit Schlüer abzulehnen.

Rennwald Jean-Claude · Mit-M · Nationalrat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

En passe d'être signée par les 45 pays du Conseil de l'Europe, la Charte européenne de l'autonomie locale contribue à la promotion et à la diffusion de principes et d'idéaux communs positifs pour le renforcement de l'autonomie locale en Europe, et cela non pas en imposant des normes, mais en établissant des standards minimaux compatibles avec la pluralité des régimes juridiques. La Suisse a d'ailleurs pu expérimenter cette souplesse en rejetant certaines dispositions qui n'étaient pas compatibles avec son fonctionnement et ses lois, notamment pour préserver l'autonomie des cantons.

Le fait que, depuis son adoption en 1985, aucune tentative n'ait été faite de modifier le texte de cette charte témoigne de l'universalité et de la concision de ses dispositions. Dans le même sens, il faut relever que la charte sert de modèle à la mise en place d'une charte mondiale sur l'autonomie locale. J'ajoute que l'Association des communes suisses et que l'Union des villes suisses sont favorables à l'approbation de cette charte européenne de l'autonomie locale.

En tant que sauvegarde constitutionnelle de l'autonomie locale, cette charte veille à ce que les principes de démocratie soient réalisés à tous les niveaux de l'administration territoriale, en particulier là où elle est le plus souvent menacée, c'est-à-dire au niveau local. De même, il est rappelé en préambule que les collectivités locales sont l'un des fondements de tout régime démocratique et que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe.

La défense de l'autonomie locale est ainsi une contribution importante à la diffusion des principes démocratiques. Cette charte s'inscrit donc pleinement dans une recherche de promotion de la démocratie par le bas, à laquelle la Suisse se doit de participer. Par ailleurs, les discussions autour de la charte au niveau suisse constituent en elles-mêmes un bel exemple de démocratie dont les résultats méritent aujourd'hui d'être acceptés. C'est en effet par une consultation tripartite - Confédération, cantons, communes - qu'on a négocié et préparé l'acceptation de la charte.

Le groupe socialiste est par conséquent favorable à l'entrée en matière.

Comme le dit la charte: "L'existence de collectivités locales investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche du citoyen." La charte défend l'autonomie locale en matière d'élection des autorités communales et de gestion des affaires publiques les concernant. Elle insiste sur le fait que les communes doivent avoir la capacité effective - je souligne "capacité effective" - de l'exercice de leurs tâches, et non d'être de simples exécutantes d'une décision prise par les autorités supérieures. C'est la qualité des services publics locaux qui est en jeu dans la charte et par là même la mobilisation des citoyens à l'échelon local, et donc la démocratie à l'échelle locale.

En effet, nous connaissons tous ou presque le cercle vicieux du désintérêt de la population pour les fonctions à l'échelle communale, notamment à cause du manque d'autonomie dans ces fonctions. A ce niveau, le groupe socialiste regrette que le Conseil fédéral ait décidé de renoncer à l'application des articles 6 paragraphe 2 et 7 paragraphe 2, qui définissent une certaine professionnalisation pour le personnel et les élus des collectivités locales, avec formation, rémunération et perspectives de carrière, pour privilégier le fonctionnement actuel basé sur le système de milice et le bénévolat. C'est pourquoi à l'article 1 du projet d'arrêté, le groupe socialiste soutiendra la proposition de la minorité Gysin Remo.

Pour ne pas perdre de temps et être quitte de reprendre la parole pendant la discussion par article, je vous indique encore que nous combattons la proposition de la minorité Pfister Gerhard, car celle-ci équivaut politiquement à présenter une proposition de non-entrée en matière. En effet, le texte de cette disposition stipule que "les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes"; cela signifie donc qu'elles peuvent disposer de ressources à elles. Mais s'il n'y a pas de ressources propres, il n'y a pas d'autonomie communale, donc accepter cette proposition de minorité reviendrait finalement à dire non à la Charte européenne de l'autonomie locale.

C'est dans cet esprit qu'au nom du groupe socialiste, je vous invite à entrer en matière.

Pfister Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Die CVP-Fraktion ist für Eintreten auf die Vorlage. Trotzdem möchte ich Ihnen nicht verhehlen, dass ich eine gewisse Skepsis gegenüber der Unterzeichnung einer solchen Charta habe. Ich habe diese Skepsis nicht, weil ich gegen die Gemeindeautonomie wäre, sondern vor allem deshalb, weil ich den Eindruck habe, dass eine solche europäische Charta nicht unbedingt auf die Eigenheiten der schweizerischen Subsidiarität und den Föderalismus eingeht. Der langjährige Widerstand der Kantone gegen die Unterzeichnung zeigt, dass die Konzeption der Charta nicht unbedingt auf die Schweiz passt. Im Vergleich zu den anderen europäischen Ländern haben die Kantone eine gewichtigere Stellung.

Das Ziel der Charta ist es eigentlich, die Gemeinden zu stärken. Das ist in den meisten europäischen Ländern offenbar eine dringende Notwendigkeit. Aber in den meisten europäischen Ländern hat die mittlere Ebene, zwischen Gemeinden und nationalem Parlament, eine weniger starke Rolle als bei uns die Kantone. So kommt es unter Umständen dazu, dass wir hier, wenn wir auf nationaler Ebene etwas unterzeichnen, den Gemeinden Möglichkeiten in die Hand geben, die sie unter Umständen dann gegen ihren Kanton verwenden können, z. B. bei Diskussionen um die interkantonale Aufgabenteilung.

Die Möglichkeit, dass man quasi à la carte nicht alle Punkte übernehmen muss, ermöglicht aber, dass auch die Schweiz mitmachen kann. Gerade deshalb aber muss man die Punkte streichen, die den Gemeinden die Möglichkeit geben, einen Rechtsanspruch finanzieller Art gegenüber den Kantonen anzubringen - deshalb auch der Minderheitsantrag betreffend Artikel 9.

Es ist mit einer solchen Charta wie meistens bei der Unterzeichnung solcher internationaler Verlautbarungen. Damit sie allen verschiedenen Ländern gerecht werden, sind sie derart allgemein gehalten, dass sie nur noch wenig Konkretes bedeuten. Zudem regelt diese Charta eine Problematik, die in der Schweiz gerade nicht das Problem ist. Wir leiden, wenn schon, nicht an zu wenig Gemeindeautonomie, ausser bei Bürgerrechtsentscheiden, sondern an zu viel Aufsplitterung auf Kleinst- und Kleingemeinden. Deshalb beschlossen manche Gemeinden gerade eine Fusion. Andere europäische Länder mit einem eher zentralistischen Staatsbild sind eventuell mehr darauf angewiesen, dass man sie auf die aus meiner Sicht sinnvollen Möglichkeiten aufmerksam macht, die autonomere Gemeinden haben können, nämlich Bürgernähe und Effizienz.

Zudem kann ich nicht umhin, darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat selbst gegenüber der Charta eine eher ambivalente Haltung an den Tag legt. Auf der einen Seite betont er die Wichtigkeit einer Unterzeichnung, aber auf der anderen Seite schlug er vor, die Charta nicht dem Staatsvertragsreferendum zu unterstellen. Wenn die Charta also nicht so wichtig ist, warum soll man sie denn unterzeichnen? Wenn sie wichtig ist, warum behauptet dann der Bundesrat, Artikel 9 bedeute keinen Rechtsanspruch der Gemeinden?

Die Haltung des Bundesrates lässt deshalb klar erkennen, worum es hier geht: um die Unterzeichnung einer Charta durch die Schweiz aus aussenpolitischen Gründen, ohne innenpolitische Konsequenzen. Es geht also um einen Akt, mit dem man zeigen will, dass man ein solidarisches Mitglied der europäischen Gemeinschaft sein will. Dagegen ist nichts einzuwenden, solange die Konsequenzen für die schweizerische Souveränität und die Souveränität der Kantone klar aufgezeigt werden. Aber gerade die Tatsache, dass der Bundesrat diesen Beschluss nicht dem Staatsvertragsreferendum unterstellen wollte, zeigt, dass er die Charta eher als blosses symbolisches Zeichen nach aussen auffasst. Wir sollten vorsichtig sein mit einer Politik der Symbole, denn sie wird bald konkrete Folgen zeitigen, die man vielleicht so nicht wünschte.

Aus der Sicht der Kommission erfolgt aus der Abstimmung vom 9. Februar 2003 die Konsequenz, dass wir die Charta dem Staatsvertragsreferendum unterstellen sollten. Ich bin der Meinung, dass wir mit dieser Charta auch unter dem Aspekt der Souveränität leben können, vor allem wenn wir sie dem Staatsvertragsreferendum unterstellen und zusätzlich verhindern, dass finanzielle Rechtsansprüche der Gemeinden an die Kantone gestellt werden können. Wenn ein Teil des Volkes dann der Auffassung ist, ein Teil der Charta gehe zu weit, soll man auch darüber abstimmen können.

Aber ich möchte klar festhalten, dass ich der Charta vor allem deshalb zustimme, weil der Bundesrat überzeugend versichert hat, dass sie innenpolitisch keine finanziellen Konsequenzen hat oder haben darf und dass es sich hier um ein Signal gegen aussen handelt, dass man andere Länder unterstützen will, die Anstrengungen machen, ihren Gemeinden mehr Autonomie zu geben. Das, was die Charta will, ist in der Schweiz grösstenteils realisiert; das, was sie eventuell zusätzlich impliziert, ist nicht nötig und aus meiner Sicht auch nicht wünschenswert. Aber manchmal erachtet es der Bundesrat als nötig, solidarische Signale nach aussen zu geben. In dieser Hinsicht möchte ich ihn auch nicht einschränken, solange die Souveränität nicht tangiert wird. Zudem hat er, wie gesagt, einigermassen glaubhaft machen können, dass die Charta mit dem Einvernehmen der Kantone vorgelegt wurde. Deshalb stimmen wir für Eintreten.

Müller Walter · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung hat eine lange Vorgeschichte. Erste Anfänge gab es schon in der Zeit kurz nach dem Zweiten Weltkrieg. Es dürfte aber klar sein, dass das Bedürfnis nach einer Stärkung der Gemeinden in den meisten anderen europäischen Staaten wesentlich grösser gewesen ist als in der Schweiz mit bereits sehr gut ausgebauten Strukturen, wie das jetzt bereits mehrfach erwähnt worden ist. Der entscheidende Durchbruch gelang erst mit der Aufnahme eines Artikels, der es jedem Staat erlaubt, zu entscheiden, welche Bestimmungen innerstaatliche Geltung haben sollen. Dieser Artikel ist für die Schweiz und insbesondere für die Kantone sehr wichtig. Die Charta trat dann nach vier Ratifikationen am 1. September 1988 in Kraft und wird bald in allen 45 Ländern, die heute Mitglieder des Europarates sind, ratifiziert sein.

Die Charta definiert einen allgemeinen Rahmen für die Stellung der kommunalen Gebietskörperschaften innerhalb der staatlichen Strukturen. Für die FDP ist es wichtig und begrüssenswert,

1. dass keine Vereinheitlichung des Rechts im Bereich der kommunalen Organisationen stattfindet, also kein unnötiger Gesetzesmechanismus ausgelöst wird;

2. dass die Charta keinen institutionellen Kontrollmechanismus für die Einhaltung der Gemeindefreiheiten beinhaltet;

3. dass die Charta ein System à la carte ist. Jeder Staat hat die Möglichkeit, Bestimmungen auszuwählen, die er als bindend erachten will.

Letztendlich ist die Charta auch kündbar - das muss man auch sagen. Ursprünglich plante der Bundesrat einen raschen Beitritt zur Charta, aber in einer ersten Vernehmlassung gab es Vorbehalte von zahlreichen Kantonen und den bürgerlichen Parteien. Nach langen Diskussionen wurde im Oktober 2002 beschlossen, die Charta im Rahmen eines tripartiten Treffens zwischen Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden zu diskutieren und eine Lösung zu finden. Es wurde unter allen Partnern eine Einigung erzielt. Mir scheint es da ganz wesentlich zu sein, dass die Kantone auch damit einverstanden sind. Die Bundesratsparteien befürworteten in der Folge diesen Konsens und damit den Beitritt der Schweiz zur Charta.

Die FDP begrüsst es, wenn Gemeinden und Städte ihre Probleme und Anliegen stufengerecht und effizient lösen können. Das fördert die Eigenverantwortung, den Wettbewerb in allen Bereichen, den haushälterischen Umgang mit den finanziellen Ressourcen und die Zusammenarbeit über die Gemeindegrenzen hinweg.

Die FDP-Fraktion hat aber Verständnis für die Anliegen der Kantone und begrüsst es, wenn in Artikel 12 Absatz 2 die Artikel bezeichnet werden, die als bindend betrachtet werden. Damit ist auch klar gesagt und geregelt, dass die unmittelbare Anwendbarkeit der Charta von den einzelnen Staaten selbst geregelt wird. Damit wird auch der Vorbehalt, der von Ulrich Schlüer gekommen ist, relativiert. Klarheit schafft es letztendlich auch, wenn in der Botschaft bei den Artikeln angegeben wird, ob Bundesrecht oder kantonales Recht betroffen ist.

Die FDP-Fraktion beantragt Ihnen Eintreten und befürwortet die Unterstellung unter das Staatsvertragsreferendum.

Studer Heiner · Mit-M · Nationalrat · Aargau · EVP/EDU Fraktion

Die Mitglieder unserer Fraktion gehören nicht zu den so genannten "Euroturbos", die glänzende Augen bekommen, wenn sie nur schon das Wort Europa hören. Sie gehören aber auch nicht zu denen, denen gerade der Schreck in die Glieder fährt, wenn sie das Wort hören. Wir sind in diesen Fragen eher Pragmatiker.

Was heisst das? Wir sind - bewusst - Mitglied des Europarates; das, was von dort kommt und uns unterbreitet wird, schauen wir auch differenziert an. Wir, die Mehrheit der Fraktion, die der EVP angehört, wir alle waren oder sind in kommunalen Exekutiven. Wenn ich solche Dokumente lesen muss, habe ich - das muss ich sagen - das Bedürfnis, die Lesebrille aufzusetzen, um sicher zu sein, dass auch das Kleingedruckte nicht etwas enthält, was schief sein könnte. Ich kann Ihnen sagen, dass ich es aus dem Gesichtswinkel des amtierenden Kommunalpolitikers gelesen habe: Ich habe einfach schlicht nichts gefunden an Einschränkungen, die beim Handeln in den Gemeinden ein Problem sein könnten.

Und von daher: Weshalb nicht zustimmen? Seien wir doch dankbar und fröhlich, dass wir mal ein europäisches Dokument haben, das man im Falle einer Annahme wieder vergessen kann, weil es kein Problem bietet. Auf der anderen Seite kann es aber mithelfen, wenn auch wir, die eine ausgebaute kommunale Demokratie haben, mithelfen können, dass Standards in dieser Richtung, auch gerade in jungen Demokratien Europas, sichergestellt werden können, eben zugunsten der Bevölkerung in den Gemeinden jener Länder.

Binder Max · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die grüne Fraktion ist für Eintreten, für den Minderheitsantrag Gysin Remo und gegen den Minderheitsantrag Pfister Gerhard.

Schmied Walter · Mit-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

La question est de savoir si l'on est pour le développement et le maintien des petites communes, ou si l'on est pour le renforcement des grandes communes, des "communes villes", du style de l'Union des villes suisses. Et selon la réponse que vous donnez à cette question, vous entrerez ou non en matière. Au nom du groupe UDC, je plaide la non-entrée en matière.

Première remarque: le groupe UDC a toujours été favorable à l'autonomie locale. Je crois que l'UDC est un des partis qui n'a pas à le démontrer; et l'autonomie locale s'applique pour nous jusque dans les plus petites communes, qui fonctionnent encore sur la base du système de milice à bien des places.

Deuxième remarque: si la charte n'est pas prioritaire, si le groupe UDC n'en fait pas son cheval de bataille, il est d'avis que, si la Suisse ratifie une charte, elle doit l'appliquer dans les moindres détails. C'est pour ça que nous en appelons à un débat sur le fond et sur le contenu, qui nous permettra de décider de l'application de cette charte et de la transposer dans les faits, pour autant que le peuple suisse l'accepte.

Troisième remarque: comme l'a dit Monsieur Eggly, rapporteur de langue française, il n'y a pas de nécessité pour nos communes et pour notre système fédéral actuel. Il n'y a pas péril en la demeure pour l'instant.

Quatrième remarque: vous aurez vu dans le dépliant une proposition de minorité Gysin Remo, qui cherche à maintenir le paragraphe 2 à l'article 6, qui est tombé parce que le Conseil fédéral propose ici d'appliquer une réserve. C'est un paragraphe socialiste, je dirai syndicaliste. Et je ne suis pas étonné que mon ami Remo Gysin demande de maintenir ce paragraphe. Vous voyez que la minorité regroupe neuf commissaires. Vous voyez exactement vers quoi on va: vers l'affaiblissement des petites communes et de leurs autorités. Je vous lis simplement ce paragraphe: "Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière." C'est la fin du système de milice dans nos petites communes! je m'aventure à l'affirmer. L'avenir me donnera raison ou tort, vous en jugerez par la suite.

Cinquième remarque: à l'article 9, on légifère sur les ressources financières des collectivités locales. La formulation en est très vague et les spécialistes pourront en déduire un droit aux subventions à l'avantage des communes. Mais, en définitive, qui paie commande, et je crois que notre système fonctionne bien dans les petites communes; les petites communes ne sont pas plus endettées que les grandes.

Un des rapporteurs a fait un procès d'intention au groupe UDC. Je précise pour l'histoire qu'il ne s'agissait pas du rapporteur de langue française. UDC égale "non à l'Europe". Eh bien, vous vous trompez! Peut-être que pour une grande ville comme celle que vous présidez, il est possible que cela apporte quelque chose. J'ai mentionné l'Union des villes suisses, mais pour moi, pour le groupe UDC, la région ne s'arrête pas aux villes, il y a les petites communes que nous voulons encore voir prospérer.

Renforcement des grandes villes: c'est ce que veut implicitement cette charte, cela au détriment des petites communes. Regardez sur le terrain, voyez le nombre d'exécutifs cantonaux qui incitent les communes à fusionner et à en réduire le nombre: c'est sur ce point que le groupe UDC se distancie. Il dit oui aux petites communes et à notre système fédéraliste, comme nous l'avons connu jusqu'à présent.

Cela étant, si d'autres pays veulent ratifier cette charte, tant mieux pour eux, la Suisse n'en a pas besoin. Nous ne voulons affaiblir ni les petites structures ni les petites communes.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

Cette charte que le Conseil fédéral vous demande d'approuver n'a rien à voir avec les petites/les grandes communes, le système de milice/pas le système de milice. Cette charte n'est pas récente. C'est en effet en 1985, il y a bientôt vingt ans, qu'elle a été ouverte à la signature à Strasbourg. A l'époque, notre pays avait participé à son élaboration; mais ce n'est que maintenant que les circonstances rendent possible notre participation.

Cette charte est connue comme la charte fondamentale des libertés communales. Elle a été adoptée dans les pays de l'Europe centrale et orientale en tant qu'instrument en faveur de la démocratisation des institutions politiques. Le Conseil de l'Europe la considère comme une pièce maîtresse parmi les différentes conventions dont il est le promoteur.

Le Conseil fédéral se réjouit donc que la Suisse ait finalement pu signer la charte le 21 janvier 2004 et s'apprête maintenant à la ratifier. Il s'agit surtout d'un signal de politique extérieure, puisque la charte reflète des principes qui lui sont propres, ceux de la décentralisation du pouvoir et de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Et la commune, vous en conviendrez, est un terrain privilégié pour l'exercice des droits démocratiques.

Il est vrai que la Suisse s'apprête à adhérer à cet instrument juridique international avec un certain retard par rapport aux autres pays membres du Conseil de l'Europe. Cela s'explique par la nécessité de prendre en compte l'argumentation des cantons. C'est une conséquence logique du fait que les normes et les dispositions qui règlent l'organisation de la commune sont du droit cantonal. Cette réalité ne doit toutefois pas nous faire perdre de vue que la Constitution fédérale mentionne aussi l'autonomie communale, et ceci dans deux articles: l'article 50 alinéa 1 qui énonce la garantie de l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit cantonal, et l'article 189 qui traite de la juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral et qui se prononce sur les violations en matière d'autonomie communale.

Le Conseil fédéral tient à souligner ici la bonne collaboration entre les autorités fédérales et cantonales, au travers de la Conférence des gouvernements cantonaux, dans la "mise sous toit" du dossier. De leur côté, les associations faîtières des villes et des communes suisses ont inlassablement demandé au Département fédéral des affaires étrangères de tout entreprendre pour que la Suisse ne reste pas à l'écart de cet instrument juridique international sur les libertés communales.

La charte a un contenu programmatique. Elle contient des principes d'ordre politique, administratif, financier qui garantissent aux collectivités locales la gestion la plus autonome possible des affaires communales. Elle s'intègre parfaitement dans notre ordre juridique interne, ne nécessite aucune modification législative, ni au niveau fédéral, ni au niveau cantonal. Elle ne modifie d'ailleurs pas non plus l'équilibre fédéral existant en ce qui concerne la répartition des compétences entre la Confédération, les cantons et les communes. Pour un pays fédéraliste comme la Suisse, plusieurs dispositions paraissent évidentes, mais il faut se rendre compte que cette charte a surtout été créée pour favoriser la décentralisation dans les pays où les collectivités locales n'ont pas le même degré d'autonomie que chez nous.

L'article 12 prévoit un engagement à géométrie variable, qui permet aux Etats d'exclure les dispositions de leur choix, tout en respectant un noyau obligatoire de dix des quatorze principes fondamentaux. Les articles que notre pays sera en mesure de ratifier sont ceux qui figurent dans l'arrêté fédéral soumis à votre approbation. L'engagement de la Suisse va porter sur douze des quatorze principes fondamentaux. Le choix des dispositions applicables a été fait avec les cantons. Six dispositions, dont deux font partie du noyau dur, seront en revanche exclues du champ d'application en Suisse.

Le Conseil fédéral s'est aussi penché sur la question de l'applicabilité directe des dispositions de la charte, c'est-à-dire la question de savoir si les communes peuvent directement invoquer les dispositions de la charte devant les tribunaux suisses, et il est parvenu à la conclusion que très peu de normes sont directement applicables. Il faut reconnaître que le dernier mot à ce sujet revient au Tribunal fédéral qui a la compétence de juger par voie interprétative de l'applicabilité directe des normes internationales.

Sur la question du référendum, le Conseil fédéral est d'avis que la charte n'est pas soumise au référendum facultatif en matière de traités internationaux. Pas parce qu'elle n'est pas importante, mais parce que le référendum facultatif est prévu pour des traités qui contiennent des dispositions fixant des règles de droit, dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. La charte contient certes quelques articles qui pourraient être considérés comme fixant des règles de droit, mais ces règles n'ont, de l'avis du Conseil fédéral, pas une portée telle qu'elles devraient être qualifiées de "dispositions fondamentales en droit interne". Et pourquoi? Il sied de rappeler dans ce contexte que les dispositions de la charte ne modifient en rien les structures fédéralistes et la répartition des compétences entre les cantons et les communes. De même que l'autonomie communale est principalement du ressort du canton, l'exécution de la charte sera essentiellement une tâche cantonale.

Par la ratification de la Charte européenne de l'autonomie locale, la Suisse veut signaler qu'elle soutient politiquement le processus de décentralisation en Europe et qu'elle croit au rôle du Conseil de l'Europe dans la promotion de l'Etat de droit et des droits démocratiques.

Je vous recommande donc d'adopter le projet d'arrêté fédéral qui vous est soumis et je reviendrai sur les propositions de modification qui vous sont faites.

Banga Boris · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Zuerst eine Bemerkung zu Kollege Schmied Walter: Der Gegensatz, den Sie zwischen kleinen Gemeinden und Städten aufgebaut haben, ist so grundfalsch, dass nicht einmal das Gegenteil davon richtig ist. Die Gemeindeautonomie ist im kantonalen Recht geregelt und gilt für den ganzen Kanton und unterscheidet sich höchstens von Kanton zu Kanton.

Dann noch drei, vier Bemerkungen zu Kollege Schlüer - ja, jetzt ist er draussen, aber das macht auch nichts, die Hauptsache ist, es steht im Amtlichen Bulletin -:

1. Sie haben die rhetorische Frage gestellt, warum die Schweiz beitreten soll. Ich habe es in meinem Eintretensreferat gesagt. Unsere sechs Vertreterinnen und Vertreter in der Kammer der Regionen und jener der Gemeinden werden dann in diesen Angelegenheiten mehr Einfluss haben. Es bringt natürlich etwas. Es könnte zum Beispiel irgendeinem Kanton einfallen, einmal die Gemeindeautonomie auszuhebeln. Ich hoffe das nicht, aber das wäre dann ein Mindeststandard.

2. Zu Ihrer Angst vor dem Bundesgericht, mit dem Hinweis auf die Einbürgerungsentscheide: Wir haben zwar, wenn eine Klage gestützt auf Verwaltungsrecht des Bundes erfolgt, eine verwaltungsrechtliche Klage. Aber überall dort, wo es um Massnahmen der Kantone geht, haben wir die staatsrechtliche Beschwerde, und Sie wissen, dass das vorläufig kein Rechtsmittel ist, sondern ein Rechtsbehelf mit einer äusserst kleinen Kognition.

3. Nach Ihrer Auffassung, Kollege Schlüer, sind die Gemeindeautonomie wie auch die Rechte der Bürger gefährdet. Es ist interessant, dass Sie nicht gesagt haben, welche Ziffer dieser Charta zu dieser Gefährdung führen könnte. Sie werden auch nichts finden.

4. Sie reden vom bewährten alten Recht der Gemeindeautonomie. Sie sind von Haus aus Historiker. Sie wissen genau, dass die Gemeindeautonomie noch gar nicht so alt ist und dass die Gemeindeautonomie in den diversen Kantonen sehr verschieden ist. Im Kanton Graubünden können die Gemeinden ein eigenes Baugesetz machen; wenn Sie im zentralistischen Kanton Basel-Landschaft sind, müssen Sie für den Bau eines Hühnerhofes in Liestal eine Baubewilligung einholen. Die Gemeindeautonomie ist also nur innerhalb des kantonalen Rechtes festgelegt. Das wollte ich noch fürs Plenum festhalten.

Binder Max · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wir stimmen über den Nichteintretensantrag der Minderheit Schlüer ab.

Abstimmung - Vote

Für Eintreten .... 120 Stimmen

Dagegen .... 38 Stimmen

Bundesbeschluss über die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

Arrêté fédéral relatif à la Charte européenne de l'autonomie locale

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 1

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Antrag der Minderheit

(Gysin Remo, Banga, Cuche, Jutzet, Maury Pasquier, Müller Geri, Müller-Hemmi, Rennwald, Studer Heiner)

Abs. 2

.... Artikel 6 Absätze 1 und 2 ....

Antrag der Minderheit

(Pfister Gerhard, Müller Walter, Müri, Schibli, Schlüer, Schmied Walter, Stahl, Stamm, Wobmann)

Abs. 2

.... Artikel 9 Absätze 2, 3, 4, 6 und 8 .... (= "Absatz 1" streichen)

Art. 1

Proposition de la majorité

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Proposition de la minorité

(Gysin Remo, Banga, Cuche, Jutzet, Maury Pasquier, Müller Geri, Müller-Hemmi, Rennwald, Studer Heiner)

Al. 2

.... article 6 paragraphes 1 et 2 ....

Proposition de la minorité

(Pfister Gerhard, Müller Walter, Müri, Schibli, Schlüer, Schmied Walter, Stahl, Stamm, Wobmann)

Al. 2

.... article 9 paragraphes 2, 3, 4, 6 et 8 .... (= biffer "paragraphe 1")

Gysin Remo · Mit-M · Nationalrat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Der Bundesrat schlägt vor, Absatz 2 von Artikel 6 der Charta nicht aufzunehmen. Die Minderheit will das Gegenteil. Was heisst das ganz konkret? Angesprochen sind hier die Gemeindeverwaltungen bzw. ihre Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen. Nicht angesprochen, entgegen der Behauptung von Herrn Eggly, sind hier die "Bénévolat"-Mitarbeiter oder die ehrenamtlichen Mitarbeiterinnen. Wenn Sie den Text lesen, wird das selbstverständlich und völlig klar: Es geht um die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und um nichts anderes. Deswegen ist die von der Kommission erklärte Ablehnung eigentlich gegenstandslos. Es ist eine Missinterpretation, die von den Verbänden der Gemeinden und der Städte nicht gemacht wird. Es steckt eine Angstfantasie dahinter, ein Phantom, welches offenbar die Kantone hervorgebracht haben. Ich denke auch, es ist ein Irrtum.

Wir verstehen nicht, was hier umstritten sein könnte. Ich gehe in den Text hinein: Es wird in Absatz 2 erstens gesagt, die Gemeinden sollten qualifiziertes Personal anstellen können; das ist doch selbstverständlich. Zweitens soll dies auf der Grundlage von Leistungen und Fähigkeiten geschehen. Auch das ist doch selbstverständlich. Drittens sollen zu diesem Zweck geeignete Ausbildungsmöglichkeiten vorgesehen werden. Im Zeitalter der "éducation permanente" ist eine solche Pflicht für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und auch für die Gemeindeverwaltungen doch selbstverständlich. Das heisst nicht, dass jede Gemeindeverwaltung einen Kurs anbieten muss, sondern sie sollen sich darum kümmern, dass nicht nur "training on the job", sondern auch generell Weiterbildung stattfinden kann. Das gehört heute zum Common Sense, ist auch nichts Neues. Der vierte Punkt, der angesprochen ist, sind die Besoldungs- und Beförderungsbedingungen. Sie sollen laut Text so gestaltet sein, dass qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gefunden werden können. Das ist Sinn und Zweck: ein Besoldungs- und Beförderungssystem, damit qualifizierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter angestellt werden können. Und da sollen nun die Kantone dagegen sein? Niemand, der das wörtlich nimmt, kann das verstehen. Es ist eine Selbstverständlichkeit für jede Betriebs- und Unternehmensführung, was hier verlangt wird.

Wenn nun der Bundesrat und einzelne Kantone argumentieren, das Miliz- und Ehrenamtsystem würde hier dagegen sprechen, so wäre auch das, wenn es überhaupt angesprochen ist, völlig falsch. Denn auch im Milizsystem gibt es Weiterbildung, ist Weiterbildung gefragt. Auch im Milizsystem gibt es Hierarchien und Beförderungs- bzw. Karrierewege.

Ich bitte Sie, der Minderheit zu folgen, zugunsten der Gemeindeangestellten und der Gemeinden; es sind hier sowohl Arbeitgeber- als auch Arbeitnehmerinteressen angesprochen. Es geht um das System, das möglichst gute Bedingungen haben soll.

Es geht auch darum, das zu bestätigen, was eigentlich überall läuft. Oder nennen Sie mir eine einzige Gemeinde - ich kenne keine -, die nicht ein Beförderungs-, Qualifikations- und Lohnsystem haben will, das ihr die Anstellung qualifizierter Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ermöglicht. Hier einen politischen Streit zu entfachen, das ist den Mäusen gepfiffen. Leider spielt hier der Bundesrat das Spiel mit.

Ich bitte Sie, die Minderheit zu unterstützen.

Pfister Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Zug · Christlichdemokratische Fraktion

Ich mache es kurz. Bei Artikel 9 beantragt eine Minderheit, Absatz 1 zu streichen.

Worum geht es? In Artikel 9 wird die Frage geregelt, welche Finanzmittel den Gemeinden zur Verfügung stehen sollen. Die Kantone wehrten sich seinerzeit zu Recht dagegen, dass man Absatz 5 aufnimmt, der die Entscheidbefugnis der Kantone über die Verteilung der finanziellen Mittel zugunsten der Gemeinden einschränken würde. Aus der Sicht der Minderheit gilt genau dieses Argument auch für Absatz 1, in dem es heisst, dass die Gemeinden einen Anspruch auf ausreichende Eigenmittel haben. Die Minderheit befürchtet, dass dieser Anspruch gegenüber den Kantonen einen einklagbaren Rechtsanspruch bedeutet. Zudem ist der Begriff "ausreichend" mehr als vage - denn wer bestimmt, was ausreichend ist?

Der Bundesrat entgegnete, dass gerade dieser Absatz nur bewährte schweizerische Praxis abbilde. Das mag sein. Gerade dann aber ist Absatz 1 für die schweizerische Praxis ja nicht wichtig, wenn er etwas sagt, was selbstverständlich ist. Es braucht keine Sätze, die nur beschreiben und nicht normieren. Gerade wenn etwas nur eine Selbstverständlichkeit ausdrückt, ist es kein Problem, wenn man es streicht.

Sie werden also, dialektisch betrachtet, sehen, dass der Widerstand des Bundesrates und der Kommissionsmehrheit gegen die Streichung umso grösser sein wird, je nötiger sie ist. Denn gerade der intensive Widerstand würde zeigen, dass hier versteckte Rechtsansprüche und nicht einfach Selbstverständlichkeiten formuliert sind.

Die Befürchtung der Minderheit ist, dass die Interpretationsbedürftigkeit und die nicht eindeutige Auslegungsmöglichkeit dahin führen, dass gerade Absatz 1 in der Auslegung zum Gegenteil der bewährten schweizerischen Praxis führt. Natürlich ist die Formulierung so, wie sie hier steht, unproblematisch. Problematisch wird ihre Auslegung sein, die gegen die Kantone gerichtet sein könnte.

Deshalb beantragt die Minderheit, Absatz 1 zu streichen.

Markwalder Bär Christa · Mit-F · Nationalrat · Bern · Freisinnig-demokratische Fraktion

Artikel 12 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung sieht ja vor, dass die Signatarstaaten eine positive Auswahl an Artikeln und Absätzen treffen und somit entscheiden können, inwieweit sie sich im Rahmen dieser Charta verpflichten wollen. Damit die Kernanliegen der Charta dadurch nicht ausgehöhlt werden, sieht der Artikel Einschränkungen vor, nämlich dass mindestens zwanzig Absätze des ersten Teils der Charta als bindend erklärt werden und dass mindestens zehn davon aus bestimmten Absätzen zu wählen sind.

Der hier zur Debatte stehende Artikel 6 ist in dieser Auswahl nicht vorgesehen, was bedeutet, dass er nicht zum notwendigen Kernkonsens der Charta gehört. Artikel 6 der Charta betrifft die Verwaltungsmittel und -strukturen. Absatz 2, den die Minderheit Gysin Remo gerne aufnehmen möchte, verlangt Beschäftigungsbedingungen, welche die Rekrutierung von qualifiziertem Personal ermöglichen. Präzisiert werden diese mit Ausbildungsmöglichkeiten sowie mit entsprechenden Besoldungs- und Beförderungsbedingungen.

Die grosse Mehrheit der 2842 Gemeinden in der Schweiz basiert auf dem Milizsystem sowie auf der Ehrenamtlichkeit; dies gilt nicht nur für die politischen Behörden, nein, auch für zahlreiche Gemeindeangestellte. Die Kantone möchten bekanntlich aus diesem Grund Absatz 2 nicht in die Auswahl aufnehmen; der Bundesrat und die Kommissionsmehrheit haben sich dieser Auffassung angeschlossen. Unser politisches System ist durchdrungen vom Gedanken der Miliz und der Ehrenamtlichkeit beziehungsweise der geringen Entschädigung. Ehrenamtliche oder teilweise ehrenamtliche Arbeit ist auf andere als monetäre Weise bereichernd, für das Individuum einerseits, indem wertvolle Kompetenzen erworben werden, für die Gesellschaft andererseits, weil wichtige Aufgaben - dazu gehören auch elementare Aufgaben, die das Funktionieren eines Gemeinwesens überhaupt ermöglichen - ohne grössere Kostenfolgen erledigt werden.

In diesem Sinne ist die FDP-Fraktion zusammen mit dem Bundesrat der Meinung, Artikel 6 Absatz 2 sei nicht aufzunehmen, und beantragt, der Mehrheit der Kommission zu folgen.

Müller Walter · Mit-M · Nationalrat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die FDP-Fraktion unterstützt die Minderheit Pfister Gerhard. Wir wollen nicht eine absolute Anspruchsmentalität von den Gemeinden gegenüber den Kantonen fördern. Wir wollen auch nicht, dass der Wettbewerb im finanziellen Bereich ausgestaltet wird, indem wir sagen, dass die kommunalen Gebietskörperschaften einen fast absoluten Finanzierungsanspruch gegenüber den Kantonen haben. Wir wollen auch keine Strukturerhaltungspolitik betreiben.

In diesem Sinne empfehle ich Ihnen dringend die Unterstützung des Minderheitsantrages Pfister Gerhard.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

En ce qui concerne la proposition de la minorité Gysin Remo concernant l'article 6 paragraphe 2 de la charte: ce paragraphe est exclu d'application après consultation des cantons pour tenir compte du système de milice.

Je vous demande donc de refuser la proposition de minorité qui vous est faite et qui vise à supprimer cette exclusion d'application.

Concernant la proposition de la minorité Pfister Gerhard: elle touche à l'article 9 paragraphe 1 de la charte. Je crois qu'il y a un malentendu sur cet article. Monsieur Pfister dit que l'article 9 paragraphe 1 va dans la même direction que le paragraphe 5 du même article de la charte. Le paragraphe 5 règle le principe de la péréquation financière. Les cantons ont demandé de renoncer à son application: ils veulent éviter en effet que leur compétence décisionnelle en matière de redistribution financière puisse être entravée. Et là, le Conseil fédéral est d'accord avec cette exclusion d'application.

Par contre, quand on dit que l'article 9 paragraphe 1 va dans la même direction, alors je dis que c'est faux. Les "ressources propres" sont des ressources dont on peut disposer librement. Cet article 9 paragraphe 1 assure à la commune qu'elle peut dépenser les sommes qu'elle a à disposition, soit pour créer une usine d'incinération, soit pour acheter un bâtiment, soit pour ses oeuvres sociales. Il lui appartient de décider quelles sont les dépenses qu'elle va effectuer.

Où sont fixées les ressources dont la commune va pouvoir disposer? Cela est fixé dans les lois cantonales. Donc, l'article 9 paragraphe 1 a simplement pour but de donner aux communes les moyens de fixer elles-mêmes leurs priorités. Je crois qu'il y a un malentendu sur la compréhension de la portée de cet article 9 qui correspond en fait à l'idéal de ce qui se fait aujourd'hui en Suisse. Si vous biffez l'article 9 paragraphe 1, vous enlevez le principe des ressources propres aux collectivités locales, ce qui signifierait que la Suisse va à l'encontre de la réalité qu'elle vit aujourd'hui.

Donc, si vous voulez donner des moyens et des ressources propres aux communes ou leur donner les moyens de décider elles-mêmes de leurs dépenses, s'il vous plaît, maintenez dans les dispositions qui seront appliquées l'article 9 paragraphe 1.

Banga Boris · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Ganz kurz zum Antrag der Minderheit Gysin Remo: Ich kann Ihnen dazu nicht viel sagen - Stichworte Milizsystem, Ehrenämter. Kommissionsmehrheit und Bundesrat beantragen Ihnen, diesen Minderheitsantrag wegen befürchteter finanzieller Auswirkungen abzulehnen.

Zum Antrag der Minderheit Pfister Gerhard: Es geht hier um eine Bestimmung, wonach die kommunalen Gebietskörperschaften grundsätzlich über ausreichende Eigenmittel verfügen müssen, über die sie dann auch frei verfügen können. Dieser Absatz - das sehen Sie im Kommentar - soll sicherstellen, dass die Kommunen die Ausbauprioritäten selber festlegen können. Lassen Sie mich sechs Punkte zur Abweisung dieses Antrages formulieren:

1. Das Recht auf Finanzen ist das A und O jeder öffentlichen Hand, jedes Staatsorganismus.

2. Herr Pfister befürchtet einklagbare Rechtsansprüche. Ich kann hier auf Folgendes verweisen: Es gibt hier nur die staatsrechtliche Beschwerde, und mit einer staatsrechtlichen Beschwerde gibt es keine Klagen.

3. Die Kantone wollen den Absatz 1 bindend, weil sonst diese Charta ad absurdum geführt würde.

4. Die Charta ist nur für Einwohnergemeinden anwendbar, und es gibt meines Wissens in der schönen Schweiz keine Einwohnergemeinde, die keine eigenen Steuern erhebt.

5. Vielleicht noch eine Übersetzungshilfe: Der deutsche Ausdruck "haben .... Anspruch" ist die Übersetzung des französischen "ont .... droit". Zudem gibt es ausdrücklich die Einschränkung "dans l'exercice de leurs compétences", und diese Einschränkung bestimmt der Kanton und nicht die Gemeinde. Auch an dieser Auslegung sehen Sie die Grenzen: Auch die eigenen Steuern kann eine Gemeinde nur "dans les limites de la loi" im Kanton erheben.

6. Eine letzte Bemerkung, weil Sie sich um Auslegungsregeln streiten: Es gibt bereits einen Kommentar von Professor Thürer zu Artikel 9: "Den hier aufgestellten Anforderungen an die Finanzautonomie der Gemeinden entsprechen die kantonalen Steuern und Finanzausgleichsordnungen insofern in idealer Weise, als den Gemeinden in der Schweiz wohl in höherem Masse als im Ausland eigene Einnahmequellen (Einkommens-, Vermögens-, Ertrags-, Kapital-, Grundstücksgewinn-, Handänderungs-, Personalsteuer usw.) zuerkannt sind."

Ich bitte Sie, den Minderheitsantrag Pfister Gerhard abzulehnen.

Schlüer Ulrich · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Nach einer ausführlichen Diskussion mit Frau Bundesrätin Calmy-Rey habe ich den Eindruck, es stimme etwas an der Übersetzung nicht. Es heisst in der deutschen Fassung ganz klar, es müssten Eigenmittel zur Verfügung gestellt werden. Sie sprechen von Kompetenzen - meines Erachtens zu Recht, da bin ich mit Ihnen einverstanden. Aber wenn es nur um Mittel geht, die von oben nach unten zur Verfügung zu stellen sind, dann stellen wir die Autonomie eigentlich auf den Kopf, und das wollen wir nicht.

Wenn die französische Fassung also präziser ist, müsste die deutsche Fassung angepasst werden.

Eggly Jacques-Simon · Mit-M · Nationalrat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Je crois qu'au nom de la majorité de la commission, je peux faire le même reproche à la minorité Gysin Remo et à la minorité Pfister Gerhard: si vous n'êtes pas plus royalistes que le roi, au moins vous voulez mieux comprendre le fonctionnement du fédéralisme que les autorités cantonales! C'est quand même un petit peu amusant. Franchement, est-ce que vous croyez vraiment, Messieurs les porte-parole des deux minorités, que vous avez des leçons de fédéralisme et de fonctionnement du fédéralisme à donner aux gouvernements des cantons qui forment la Confédération? Vous devriez avoir confiance dans ce qu'ils vous disent sur l'interprétation de ces articles.

Evidemment, si vous vous méfiez de l'interprétation que donnent du fédéralisme les gouvernements de vos cantons, c'est alors qu'il y a crise de confiance au sein de notre régime politique, et que vous êtes un danger pour le fédéralisme. Je pousse un peu, mais, franchement, vous devriez quand même réfléchir un petit peu à cela. Il y a des moments où il faut en effet être contre, et il y a des moments où il faut savoir écouter ceux qui représentent les éléments essentiels de notre Confédération que sont les cantons.

Monsieur Gysin, vous avez pourtant été conseiller d'Etat. Vous êtes de ceux qui nous ont dit, après le 16 mai dernier: "Vous n'avez pas assez écouté les cantons." Eh bien, si les cantons nous disent: "Nous sommes d'accord avec cette charte, mais en ce qui concerne le paragraphe 2 de l'article 6, nous interprétons cela comme pouvant ouvrir la porte à quelque chose que nous ne voulons pas, vis-à-vis notamment du bénévolat et du système de milice", Monsieur Gysin, si les responsables actuels des cantons ont cette crainte, alors, ne venez pas nous dire que c'est du fantasme et qu'ils sont ridicules. S'ils ont cette crainte, il y a lieu de la prendre au sérieux - le Conseil fédéral l'a prise au sérieux -, et c'est à cette condition notamment que les cantons ont été d'accord avec la ratification de la charte.

Par conséquent, nous considérons que ce paragraphe ne peut pas être directement applicable, et je vous demande, au nom de la majorité de la commission, de rejeter la proposition de la minorité Gysin Remo.

En ce qui concerne la minorité Pfister Gerhard, je crois que Madame la conseillère fédérale a donné la réponse. Il s'agit en effet d'une possibilité d'avoir des ressources propres et d'en disposer librement selon les compétences politiques des communes, qui sont déterminées par les constitutions cantonales.

Monsieur Pfister, j'appartiens, en tant que Genevois, à un canton où les communes n'ont véritablement pas beaucoup de compétences, à un canton qui a hérité de la tradition française une très forte centralisation. Les ressources financières des communes sont réglées par la loi cantonale. Les impôts communaux sont réglés par la constitution et les lois cantonales. A aucun moment, un canton comme le canton de Genève n'a eu l'impression qu'avec cette disposition, c'est-à-dire avec ce paragraphe 1 de l'article 9, il risquait d'y avoir une espèce de révolte des communes contre l'autorité cantonale genevoise; à aucun moment. Vous avez beaucoup plus peur pour le canton de Genève et ses autorités que le gouvernement genevois, lui qui, pourtant, et ce n'est pas Madame Calmy-Rey qui me démentira, a une vieille habitude d'autoritarisme.

Cela étant, Monsieur Pfister, je crois que vous peignez là le diable sur la muraille. Et comme Madame la conseillère fédérale vous l'a dit, encore une fois, les cantons envers lesquels vous devriez avoir confiance ont demandé à ce que le paragraphe 5 ne soit pas directement applicable. Mais, dès lors que le paragraphe 5 n'est pas directement applicable, le paragraphe 1, lui, peut l'être et il doit l'être. Il doit l'être parce qu'il y a là quand même une affirmation relative à la compétence politique des cantons de disposer, selon leurs priorités, des ressources dont ils disposent. Il ne s'agit de rien de plus, mais également de rien de moins. Et ce rien de moins, il faut naturellement, pour que tout ait un sens, que nous le ratifiions.

C'est la raison pour laquelle ces deux propositions de minorité sont au fond, et je le répète de manière un peu pointue, des marques de méfiance envers l'interprétation donnée par les gouvernements cantonaux eux-mêmes.

Je crois que nous, parlementaires, ici au Conseil national - c'est la moindre des choses dans une affaire qui concerne le fédéralisme -, devons suivre le préavis des cantons.

Banga Boris · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Vielleicht habe ich jetzt das Ei des Kolumbus gefunden, weil die französische Fassung besser ist.

Um Missverständnisse auszuschliessen, möchte ich Ihnen noch einmal Ziffer 1 von Artikel 9 vorlesen, der mit dem Minderheitsantrag Pfister Gerhard eben gestrichen werden soll: "Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences." Die Betonung liegt auf "compétences".

Ein Hilfsargument ist noch Ziffer 3: "Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi." Auch hier haben wir wieder den Vorbehalt des kantonalen Rechtes.

Nun zur Beruhigung von Herrn Schlüer: Wir brauchen das Ding nicht einmal zu übersetzen, weil die Schlussbestimmung heisst: "Fait à Strasbourg, le 15 octobre 1985, en français et en anglais, les deux textes faisant également foi, en un seul exemplaire" usw. Die deutsche Fassung hat also gar keine Bedeutung.

Glauben Sie der französischen Sprache, und stimmen Sie dem Antrag der Minderheit nicht zu.

Binder Max · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Damit scheinen alle Unklarheiten beseitigt.

Die SVP-Fraktion unterstützt den Antrag der Minderheit Pfister Gerhard und lehnt den Antrag der Minderheit Gysin Remo ab.

Erste Abstimmung - Premier vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 92 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit Gysin Remo .... 54 Stimmen

Zweite Abstimmung - Deuxième vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 88 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit Pfister Gerhard .... 57 Stimmen

Art. 2

Antrag der Kommission

Dieser Beschluss untersteht dem Staatsvertragsreferendum.

Art. 2

Proposition de la commission

Le présent arrêté est sujet au ....

Präsident (Binder Max, Präsident): Der Bundesrat hält an seinem Antrag fest, der Beschluss sei nicht dem Staatsvertragsreferendum zu unterstellen.

Calmy-Rey Micheline · BR-F · Bundesrat · Genf

Oui, le Conseil fédéral tient à son projet. Les dispositions de la charte ne modifient en rien les structures fédéralistes et la répartition des compétences entre la Confédération, les cantons et les communes. L'autonomie locale est principalement du ressort des cantons et l'exécution de la charte sera encore une fois une tâche cantonale. Il convient de relever que les cantons sont aussi d'avis que la charte n'a pas d'effet important sur le droit cantonal. C'était précisément cette interprétation, à savoir que la charte ne contenait pas de règles de droit qui modifiaient le droit cantonal de façon importante, qui a permis aux cantons d'accepter cet instrument cantonal. Le soumettre maintenant au référendum mettrait en question la lecture des cantons qui était à la base de leur assentiment.

Donc, je maintiens le projet du Conseil fédéral.

Binder Max · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Berichterstatter verzichten auf das Wort.

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Kommission .... 128 Stimmen

Für den Antrag des Bundesrates .... 19 Stimmen

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 117 Stimmen

Dagegen .... 29 Stimmen

Schluss der Sitzung um 19.30 Uhr

La séance est levée à 19 h 30