Bundesrepublik Nigeria. Abkommen über Zuwanderungsangelegenheiten

Stähelin Philipp · Mit-M · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Am 9. Januar 2003 wurde das Agreement on immigration matters mit Nigeria unterzeichnet. Nigeria ist der erste afrikanische Staat, mit dem der Bundesrat ein Rückübernahmeabkommen - um nichts anderes handelt es sich trotz des umfassenden Titels im Wesentlichen - abgeschlossen hat. Nigeria ist für uns dabei ein wichtiger Partner. Es ist einer der bevölkerungsreichsten Staaten südlich der Sahara und hat einen Anteil von rund 15 Prozent an der afrikanischen Gesamtbevölkerung. Die Zahl der Asylgesuche von nigerianischen Staatsangehörigen, früher unbedeutend, wuchs 2002 auf über 1000 und betrug 2003 wiederum 480. Die Anzahl von Personen, welche die Schweiz verlassen mussten, stieg auf über 550, wobei auch die Zahl der Asylsuchenden ohne Ausweispapiere deutlich zunahm.

Aus der Sicht Nigerias folgt das Abkommen dem Modell der mit Italien, Spanien und Irland abgeschlossenen Verträge. Für die Schweiz steht es in der Reihe der Rückübernahmeabkommen mit fast allen europäischen Staaten sowie mit Sri Lanka, Hongkong, den Philippinen oder Kirgisistan. Inhaltlich deckt sich das Abkommen mit Nigeria weitgehend mit den anderen erwähnten Rückübernahmeregelungen. Auf besondere Bestimmungen komme ich zurück.

Im Kern werden beide Parteien umfassend verpflichtet, ihre eigenen Staatsangehörigen, die sich unbefugt im Hoheitsgebiet der anderen Partei aufhalten, ohne Formalitäten wieder aufzunehmen. Sie unterstützen sich gegenseitig bei der Identifizierung von Staatsangehörigen der anderen Vertragspartei. Die Rückführungskosten werden von der ersuchenden Partei bis zum Bestimmungsflughafen getragen. Unter Hinweis auf die bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen werden die persönlichen Rechte der Betroffenen explizit betont und damit die Menschenrechte garantiert.

Eine Spezialität des Nigeria-Abkommens ist die Zusammenarbeitsklausel. Die Vertragsparteien leisten gegenseitig technische Unterstützung durch verstärkte Koordination und Ausbildung der Konsular- und Einwanderungsbehörden sowie durch Entwicklung und Angebot von Rückkehrhilfeprogrammen. Es wird ein Koordinationsausschuss aus Fachleuten beider Staaten eingesetzt. Bereits für dieses Frühjahr hatte das Bundesamt für Flüchtlinge eine nigerianische Delegation nach Bern eingeladen, um die praktische Umsetzung des Abkommens vorzubereiten. Die Verwaltung hofft, mit der angestrebten technischen Zusammenarbeit eine baldige Deblockierung des Wegweisungsvollzuges zu erreichen.

Das Abkommen enthält auf Wunsch der nigerianischen Seite eine weitere Spezialität und legt fest, welche Personendaten zur Umsetzung des Abkommens an die Vertragsparteien übermittelt werden. Die Vertragspartei, welche eine Person zurückzunehmen hat, hat Anspruch darauf, zu erfahren, welche Behörde zu welchem Zeitpunkt den Aus- oder Wegweisungsentscheid getroffen hat. Sie hat Anspruch darauf, zu erfahren, ob dieser aus straf- oder rein ausländerrechtlichen Gründen verfügt wurde - also strafrechtlicher oder administrativer Natur ist.

Artikel IV Ziffer 5 des Abkommens geht nun möglicherweise über die Kompetenzdelegation von Artikel 25b des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer an den Bundesrat hinaus, wonach er mit ausländischen Staaten Vereinbarungen über die Rückübernahme und den Transit von Personen mit unbefugtem Aufenthalt in der Schweiz abschliessen kann. Zwar ist der Datenaustausch mehr oder weniger auf die Nennung der Behörde beschränkt, welche den Weg- oder Ausweisungsentscheid getroffen hat. Aber auch diese beschränkte Datenübermittlung ist nach schweizerischem Recht problematisch; eine gesetzliche Grundlage ist gefragt. Aus diesem Grund unterliegt das Abkommen der Ratifizierung durch das Parlament. Ihre Kommission hat sich darüber hinaus gefragt, ob es die Bearbeitung der fraglichen Daten nicht verlange, das Abkommen überdies dem fakultativen Referendum zu unterstellen.

Die Ausführungen des Bundesrates zu diesem Punkt auf Seite 6452 der Botschaft sind eher quantitativer denn qualitativer Art und deshalb nicht voll befriedigend. Auf der anderen Seite hat uns der Departementsvorsteher dargelegt, dass es bisher gängige bundesrechtliche Praxis sei, Rückführungsabkommen auf der Stufe Bundesrat abzuschliessen und sicher nicht gar dem Referendum zu unterstellen. Dem Vertragspartner Nigeria sei dargelegt worden, dass in der Schweiz wegen der Datenschutzfrage zwar die Ratifikation durch das Parlament, nicht aber ein Volksentscheid notwendig sei. Nachdem die Datenübermittlung sehr beschränkt und geringfügig und es auch unter den Experten umstritten sei, ob die Datenschutzgesetzgebung wirklich tangiert werde, solle der Vertragspartner nun nicht verunsichert werden. In Nigeria sei der Umsetzungsprozess im Übrigen auf gutem Wege.

Die Kommission akzeptiert dies und wird deshalb das Thema, da es sich bei einer Unterstellung unter das Referendum um eine Praxisänderung handeln würde, bei einem nächsten analogen Abkommen vertieft behandeln. Sie erwartet aber, dass anderen Staaten künftig nicht ohne weiteres Zusicherungen gegeben werden.

Ihre Aussenpolitische Kommission hat sich noch während den Vertragsverhandlungen ein erstes Mal über dieses Abkommen unterhalten, dies anlässlich eines Berichtes des Bundesamtes für Flüchtlinge über die Situation im Bereich Rückkehr aus dem Jahr 2002. Damals wurde auch das Postulat 03.3191 der APK-SR über die Rolle der NGO im Asyl- und Flüchtlingsbereich in diesem Rat angenommen. Anlässlich der Behandlung des Geschäftes in der Staatspolitischen Kommission im Mai dieses Jahres wurde uns übrigens die rasche Erledigung des Postulates zugesichert.

Die Kommission beantragt Ihnen heute einstimmig, dem Entwurf des Bundesrates zuzustimmen und das Abkommen über Zuwanderungsangelegenheiten mit der Bundesrepublik Nigeria zu genehmigen.

Zur Detailberatung habe ich keine weiteren Bemerkungen.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich habe materiell nichts gegen diese Vorlage einzuwenden; ich bin damit einverstanden. Auf der anderen Seite hege ich die Befürchtung, dass die Ratifikation dieses Abkommens von nigerianischer Seite her auf einem zweiten Interessenausgleich basieren wird. Es stellt sich dabei die Frage, die ich gerne von Herrn Bundesrat Blocher beantwortet haben möchte, inwieweit jetzt die Gelder des Abacha-Regimes zurückgeführt werden können. Wenn dies nicht der Fall ist, ist zu befürchten, dass dann wieder Schwierigkeiten auftreten werden. In der Schlussfolgerung schreibt der Bundesrat, dass sich die Verhandlungen auf den Interessenausgleich konzentrieren. Auch die Schweiz hat natürlich bestimmte Interessen, die vertreten werden müssen.

Ich hoffe, dass im Rahmen von Verhandlungen über die Rückführung dieser Abacha-Gelder insbesondere die Interessen von schweizerischen Unternehmungen mit einbezogen werden können, die noch offene Rechnungen mit dem nigerianischen Staat haben, Rechnungen über Leistungen, die erbracht wurden. Ich hoffe, dass diesen schweizerischen Unternehmungen geholfen werden kann.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Dieser Vertrag scheint mir für die Entwicklung der Praxis zum Staatsvertragsreferendum wichtig zu sein. Er ist vielleicht sogar ein gutes Beispiel auf dem Weg zu einer sinnvollen Praxis. Es besteht dabei offensichtlich eine Unsicherheit, wann und in welchen Fällen das fakultative Staatsvertragsreferendum greifen soll. Der Kommissionssprecher hat darauf hingewiesen. Diese Unsicherheit zeigt sich in dieser Session in einer Reihe von Fällen: Bei diesem Vertrag mit Nigeria, anschliessend beim Auslieferungsabkommen mit Frankreich, nächste Woche beim Göteborger Protokoll; es gibt weitere Fälle auf der Traktandenliste dieser Session. Der Bundesrat hat bei einer Motion aus der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates die Gelegenheit, zu diesen Fragen Stellung zu nehmen. Es sei erlaubt, im Hinblick auf diese allgemeine Diskussion, die wir auch in der UREK unseres Rates erlebt haben, einige Bemerkungen anzufügen, weil der Vertrag mit Nigeria die Probleme besonders deutlich zeigt.

Die Unsicherheit in der Anwendung des Referendums weckt nämlich Befürchtungen, dass im Einzelfall nach politischer Opportunität statt nach rechtlichen Kriterien entschieden wird. Es geht um ein "Volks-Recht", nicht um Politik mit dem Referendum. Unser Referendum darf nicht zu einem Machtinstrument werden, wie es das französische Referendum ist. Wir haben in den letzten Monaten die Diskussion in Frankreich verfolgen können. Weder der Bundesrat noch die Bundesversammlung dürfen nach Belieben einen Vertrag für referendumspflichtig erklären oder nicht. Unser Referendum darf nicht für Machtspiele oder Applausübungen missbraucht werden. Das Referendum ist ein Recht des Volkes, es beruht auf Rechtsregeln. Wo sie nicht auf der Hand liegen, müssen wir die Lösungen entwickeln, um eben das Belieben möglichst auszuschalten.

Der Nigeria-Vertrag zeigt meines Erachtens den richtigen Weg, aber noch nicht die fertige Lösung. Mit der Volksrechtsreform haben wir das Prinzip der Parallelität verankert. Ob landesintern oder aussenpolitisch, ob Gesetz oder Vertrag: Dem Referendum sollen die "wichtigen" Bestimmungen unterstellt werden; das war die Idee der Volksrechtsreform. Es gilt eben dieser Grundsatz der Parallelität bei der Anwendung von Artikel 164 der Bundesverfassung; aber es geht nur um Parallelität und nicht um Gleichheit. Würde man beim Nigeria-Vertrag den gleichen Begriff der Wichtigkeit anwenden wie bei einem Gesetz, müsste der Vertrag dem Referendum unterstellt werden; das wollte meines Erachtens auch der Kommissionssprecher sagen. Darum stehen wir mit diesem Vertrag an einer Wegscheide; der Kommissionssprecher nickt, er ist offensichtlich auch dieser Auffassung.

Der Bundesrat beantragt trotzdem Nichtunterstellung, weil es, anders als bei einem Gesetz, nicht darauf ankomme, ob einzelne Bestimmungen wichtig seien; entscheidend sei, dass der Vertrag insgesamt nicht wichtig sei und keine neuartigen Bestimmungen enthalte, sondern nur solche, die landesintern schon vorgesehen seien. Seine Meinung, den Nigeria-Vertrag nicht dem Referendum zu unterstellen, begründet der Bundesrat also damit, dass es auf eine Gesamtbetrachtung und auf die Neuartigkeit ankomme; das sind offenbar die Kriterien.

Diese Entscheidungsregel zum Nigeria-Vertrag überzeugt mich, nicht aber die Entscheidungsregel, die der gleiche Bundesrat im Frankreich- oder im Göteborg-Vertrag verwendet. Artikel 164 der Bundesverfassung ist bei Verträgen nur analog anwendbar. Die Verhältnisse liegen bei Vertrag und Gesetz eben nicht gleich, nur analog. Wir müssen die aus der Natur der Sache massgebenden Unterschiede zwischen Gesetz und Vertrag herausarbeiten. Gesamtbetrachtung und Neuartigkeit sind zwei Kriterien; es gibt wohl noch weitere. Ich denke an unsere Diskussion zum Israel-Vertrag, und der Kommissionssprecher hat auf diese Problematik hingewiesen. Offenbar diskutiert man auch in den Verhandlungen mit anderen Staaten über die Referendumsproblematik, und das zeigt auch wieder einen Unterschied zum Gesetz, und zwar einen nicht unproblematischen Unterschied.

Ich ziehe aus dieser Diskussion für den Moment die Schlussfolgerung, es sei dem Bundesrat zu folgen, das Problem müsse aber generell aufgearbeitet werden; es sei insbesondere auch zu prüfen, ob diese Problematik nicht mit einer gesetzlichen Konkretisierung zu klären sei. Ich hoffe, dass die Staatspolitische Kommission unseres Rates diesen Problemkreis einmal generell aufgreift. Diese Bitte wird dann auch nächste Woche seitens der UREK formuliert werden. Ich meine also, es sei hier einzutreten, es sei zuzustimmen, aber wir hätten noch weitere Hausaufgaben zu lösen.

Blocher Christoph · BR-M · Bundesrat · Zürich

Ich kann mich angesichts der Ausführungen des Berichterstatters, denen ich mich voll anschliessen kann und die der Meinung des Bundesrates entsprechen, relativ kurz fassen. Das Abkommen über Zuwanderungsangelegenheiten unterscheidet sich von übrigen Rückübernahmeabkommen eigentlich nur durch den Namen. Es ist, auch aus psychologischen Gründen, ein anderer Name gewählt worden. Aber es ist ein Rückübernahmeabkommen, das heisst, es ermöglicht beiden Vertragsparteien, Staatsangehörige, die sich illegal im jeweils anderen Land aufhalten, in ihr Heimatland zurückzuführen.

Solche Abkommen unterliegen der Kompetenz des Bundesrates. Es ist hier jedoch nicht dieser Weg gewählt worden, sondern das Abkommen musste dem Parlament vorgelegt werden, wie der Berichterstatter schon angetönt hat, weil es in Bezug auf die Datenübermittlung durch die heutige gesetzliche Grundlage nicht abgedeckt ist. Darum muss die Bundesversammlung das Abkommen genehmigen. Wir haben es deshalb der Bundesversammlung vorgelegt.

Das wirft natürlich immer auch die Frage nach dem Referendum auf. Ich möchte auf die Begründungen, die Ihnen der Bundesrat 2003 vorgelegt hat, nicht eingehen. Sie sind der Meinung, dass man das Abkommen nicht dem Referendum unterstellen sollte; aber es ist tatsächlich eine Problematik. Vor allem wenn Sie einen Vertrag der Bundesversammlung vorlegen, weil eine Bestimmung drin ist, die nicht durch das Gesetz abgedeckt ist, schaffen Sie ja durch die Genehmigung dieses Vertrages auch eine gesetzliche Kompetenz, einen solchen Vertrag abzuschliessen.

Das wirft natürlich die Frage nach dem Referendum auf. Die Begründungen, die jeweils gegeben werden, warum man ein Referendum nicht zulassen sollte, sind problematisch, vor allem wenn sie in jedem Einzelfall etwas anders ausfallen; da teile ich die Auffassung von Herrn Pfisterer. Ich bin natürlich von Haus aus der Meinung: In dubio pro referendum. Ich bin auch im Bundesrat in dubio für das Parlament, weil ich der Meinung bin, dass das so sein sollte. Aber ich sehe, dass hier die Meinung besteht, man solle das Abkommen nicht dem Referendum unterstellen. Aber die Sache muss generell geprüft werden. Ich werde das mitnehmen, das heisst, ich habe es schon mitgenommen, und ich habe dem Bundesamt für Justiz einen Auftrag gegeben. Man sollte hier klare Rechtsgrundsätze festlegen - oder Anwendungsgrundsätze, es muss ja noch nicht gesetzlich sein -, unabhängig von einem konkreten Fall, damit man nicht jedes Mal einen besonderen Grund findet, warum man es nicht machen sollte. Wir nehmen das mit, Herr Pfisterer.

Nun zur Ausnahmebestimmung: Sie müssen sehen, dass die nigerianische Seite mit den Forderungen natürlich viel weiter ging. Sie wollte eine fast komplette Datenübermittlung von den Personen. Das wurde jetzt darauf reduziert, dass man bekannt gibt, welche Behörde im Land es war - ob es eine Justiz- oder eine Verwaltungsbehörde war -, welche den Aus- oder Wegweisungsentscheid für die rückzuführende Person getroffen hat. Das gibt dann natürlich auch den Hinweis, ob jemand in einem Strafverfahren oder nur in einem verwaltungsrechtlichen Verfahren war. Man hat hier also einen Kompromiss gefunden. Ich glaube, er ist tragbar. Aber diese Datenübermittlung ist durch das Anag nicht gedeckt.

Nun zur Zusammenarbeitsklausel: Ich möchte darauf hinweisen, dass die Rückführungsabkommen natürlich immer auch mit Forderungen von der anderen Seite verbunden sind. Es ist natürlich nicht so, dass die einem das so leicht machen, vor allem natürlich deshalb nicht, weil es ja wahrscheinlich mehr illegal anwesende Nigerianer in der Schweiz hat als illegal anwesende Schweizer in Nigeria. Mit der gegenseitigen Verpflichtung der Überführung von illegal anwesenden Personen ist das Äquivalent natürlich nicht einfach schon gegeben. So war es natürlich auch hier. Die meisten Länder verlangen natürlich einen freien Zugang zum schweizerischen Arbeitsmarkt, und das müssen wir immer ablehnen. Ich sage das nur denjenigen, die sagen: Ja, man muss überall Rückführungsabkommen machen. Das ist das Gegengeschäft, das angeboten wird. Sie werden begreifen, dass wir das nicht tun können. Und viele Länder, die eine Visumspflicht haben, sagen: Gut, wir sind zu einem Rückführungsabkommen bereit, aber wir wollen die Aufhebung der Visumspflicht. Da muss ich Ihnen sagen: Wir müssen natürlich aufpassen, dass wir nicht vom Regen in die Traufe kommen, indem wir nachher zwar ein Rückführungsabkommen haben, aber eine noch viel grössere Zahl von Personen, die in das Land kommen, die wir eigentlich nicht im Land haben können und die illegal einreisen. In diesem Fall gibt es die Zusatzvereinbarungen, die abgemachten Leistungen, wie die technische Unterstützung, dann Ausbildungshilfen in der Aidsprävention, in der Bildung und Entwicklungszusammenarbeit. Das betrifft dann vor allem die Deza. Das geht eigentlich in den Bereich der Entwicklungshilfe, es ist eine Ausdehnung der Entwicklungshilfe, und das entspricht dann auch wieder dem Entwurf des Anag und der Diskussion um das Asylgesetz. Bei Staaten, welche sich also weigern, ihre Leute zurückzunehmen, sollten wir in der Entwicklungshilfe natürlich nicht allzu grosszügig sein.

Wir bitten Sie also, Ihrer Kommission zu folgen.

Zur letzten Frage, die Herr Kuprecht hier aufgebracht hat, nämlich die Frage der Abacha-Gelder: Es ist so, dass über die Rückführung der Abacha-Gelder noch ein Rechtsstreit besteht; es ist noch nichts definitiv entschieden. Die Schweiz kann die Abacha-Gelder in der Höhe von 500 Millionen Dollar vorerst nicht wie geplant Nigeria aushändigen. Die Familie des 1998 verstorbenen nigerianischen Ex-Diktators Sani Abacha hat die Rechtshilfeverfügung des Bundesamtes für Justiz beim Bundesgericht erneut angefochten. Damit ist der Entscheid, auf den Sie ja Bezug nehmen und der in meinem Departement im August gefällt worden ist, nicht rechtskräftig; er ist beim Bundesgericht angefochten worden.

Zur Frage, die von schweizerischen Unternehmen zu Recht aufgeworfen wird: Sie haben von Nigeria für Leistungen, die sie erbracht haben, keine Zahlungen bekommen. Da stellt sich die schwierige Frage der Verrechnung. Es ist nicht so einfach, wie diese Unternehmen glauben, weil es nicht die gleichen Schuldner und nicht die gleichen Gläubiger sind. Wir behalten das aber im Auge. Dort, wo wir Möglichkeiten sehen, dass den schweizerischen Unternehmern in diesem Zusammenhang geholfen werden kann, werden wir es tun. Es bleibt eine gewisse Tranche von Geldern, die, wenn sie überhaupt einmal zurückgeführt werden können, allenfalls hier eine Lösung ermöglichen. Ich kann nicht sagen "garantiert", weil die Sache offen ist. Es ist aber bei uns in Prüfung, und ich habe diese Begehren mitbekommen. Ich kann aber hier jetzt keine Zusicherung machen, dass es gelingt.

Schiesser Fritz · P-M · Ständerat · Glarus · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens in Zuwanderungsangelegenheiten zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Bundesrepublik Nigeria

Arrêté fédéral portant approbation de l'Accord en matière d'immigration entre le Conseil fédéral suisse et le Gouvernement de la République fédérale du Nigeria

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 33 Stimmen

(Einstimmigkeit)