Botschaft betreffend das Abkommen mit der Republik Österreich über die gegenseitige Hilfeleistung bei Katastrophen oder schweren Unglücksfällen

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Botschaft betreffend das Abkommen mit der Republik Österreich über die gegenseitige Hilfeleistung bei Katastrophen oder schweren Unglücksfällen

vom 23. August 2000

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über das Abkommen vom 22. März 2000 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Österreich über die gegenseitige Hilfeleistung bei Katastrophen oder schweren Unglücksfällen mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

23. August 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi 11195 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

Übersicht

Das schweizerisch-österreichische Katastrophenhilfeabkommen setzt den Rahmen für die gegenseitige Hilfeleistung bei Katastrophen und schweren Unglücksfällen. Es geht vom Grundsatz der freiwilligen und unentgeltlichen Hilfeleistung aus und regelt insbesondere den Grenzübertritt von Hilfsmannschaften und Material im Sinne grösstmöglicher Erleichterungen. Hilfseinsätze können durch spezialisierte zivile oder militärische Einheiten auf der Ebene des Bundes und der Grenzkantone St. Gallen und Graubünden erfolgen. Mit dem Katastrophenhilfeabkommen mit Österreich wird das Netz solcher Abkommen mit den vier grossen Nachbarstaaten der Schweiz geschlossen.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage Die Schweiz hat mit den Nachbarstaaten Deutschland, Frankreich und Italien bereits in den Jahren 1984 (SR 0.131.313.6), 1987 (SR 0.131.334.9) und 1995 (BBl 1995 IV 1065) so genannte Katastrophenhilfeabkommen abgeschlossen. Diese Abkommen setzen den staatsvertraglichen Rahmen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit bei Katastrophen und schweren Unglücksfällen. Die Hilfeleistung wird im Einzelfall durch den Entsendestaat freiwillig und entsprechend seinen Möglichkeiten gewährt, und zwar für den Einsatzstaat grundsätzlich kostenlos. Die Abkommen regeln neben diesem Grundsatz in erster Linie den Grenzübertritt von Hilfsmannschaften und Material im Sinne grösstmöglicher Erleichterungen sowie die Kostentragung und Haftungsfragen (vgl. die Botschaften über die erwähnten Abkommen in BBl 1987 II 765 und 1995 IV 1057). Während sich der Abschluss eines Katastrophenhilfeabkommens mit dem Fürstentum Liechtenstein infolge des Zollvertrages Schweiz–Liechtenstein bzw. der demzufolge offenen gemeinsamen Landesgrenze erübrigt, hat bisher im Netz dieser Abkommen mit den Nachbarstaaten eine Regelung mit Österreich noch gefehlt. Es sei auch z.B. daran erinnert, dass die Schweizer Armee beim Lawinenunglück in Galtür im Jahr 1999 die österreichischen Rettungseinsätze mit Helikoptern unterstützt hat.

1.2 Verlauf der Verhandlungen Zwar waren bereits 1989 Expertengespräche aufgenommen und ein erster gemeinsamer Abkommensentwurf ausgearbeitet worden, doch blieben die Verhandlungen wegen Divergenzen um den Abschluss eines Nuklearinformationsabkommens jahrelang blockiert. Es sei an das seinerzeitige Projekt eines Kernkraftwerkes Rüthi im Kanton St. Gallen erinnert, das im Land Vorarlberg starke Opposition hervorrief. Obwohl ein formeller «link» zwischen den beiden Dossiers nie gemacht wurde, konnte die definitive Bereinigung des politisch unbestrittenen Katastrophenhilfeabkommens, nach der Wiederaufnahme der Gespräche über beide Abkommen im Januar 1996, erst nach dem Durchbruch im Dossier Nuklearinformation im Juli 1998 an die Hand genommen werden. Das am 19. März 1999 unterzeichnete Nuklearinformationsabkommen, welches in diesem Bereich ebenfalls das Netz bilateraler Regelungen mit den vier grossen Nachbarstaaten schloss, bedurfte der Genehmigung der eidgenössischen Räte nicht, da es lediglich bereits bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen konkretisiert (Übereinkommen vom 26. Sept. 1986 über die frühzeitige Benachrichtigung bei nuklearen Unfällen, SR 0.732.321.1). Inzwischen war Österreich Mitgliedstaat der Europäischen Union geworden, was österreichischerseits eine Überprüfung des bisherigen Abkommensentwurfes notwendig machte. Überdies waren aufgrund der Erfahrungen der Schweizer Armee bei Hilfseinsätzen im Ausland, insbesondere der Übung LEMAN mit Frankreich, auf schweizerischen Wunsch diesbezügliche Ergänzungen auszuhandeln. Am

14. Januar 2000 konnte der Abkommenstext schliesslich definitiv bereinigt werden. Am 20. März 2000 wurde das Abkommen vom Bundesrat genehmigt. Die Unterzeichnung erfolgte am 22. März 2000. Die Verhandlungen standen, der Praxis entsprechend, unter Leitung der Direktion für Völkerrecht des EDA. Neben den direkt zuständigen Bundesstellen (Schweizerisches Katastrophenhilfekorps, Generalsekretariat VBS und Generalstab, Nationale Alarmzentrale, Bundesamt für Zivilschutz, Oberzolldirektion) waren auch die zuständigen Behörden der Kantone St. Gallen und Graubünden von Anfang an in den Verhandlungsprozess einbezogen. Deren Anträgen konnte weitgehend entsprochen werden, und die beiden Grenzkantone sind mit dem Ergebnis einverstanden.

2 Besonderer Teil 2.1 Allgemeiner Kommentar zum Abkommen Das Abkommen entspricht im Wesentlichen den analogen bilateralen Abkommen mit Deutschland, Frankreich und Italien. Erstmals im Abkommen ausdrücklich erwähnt wird der Einsatz von militärischen Einheiten als Hilfsmannschaften (ohne Munition). Die Zusammenarbeit aufgrund des Abkommens bezieht sich auf mögliche Ereignisse im gesamten Staatsgebiet der Schweiz und Österreichs. Andererseits ist das Abkommen aber auch ein typisches Instrument der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Bei grenzregionalen Ereignissen sind denn auch die Regierungen der Kantone St. Gallen und Graubünden sowie die Landesregierungen Vorarlbergs und des Tirols – neben den jeweiligen Bundesbehörden (EDA und Bundesminister für Inneres) – selber zuständige Behörden für die Stellung und die Entgegennahme von Hilfeersuchen. Dem Wunsch des Kantons Graubünden nach dem Abschluss von regionalen Abkommen über grenzüberschreitende Rettungs- und Ambulanzflüge mit den Ländern Vorarlberg und Tirol wird im Rahmen eines noch auszuhandelnden Abkommens auf Bundesebene Rechnung getragen werden. Die österreichischen Länder haben nämlich keine eigene Vertragsabschlusskompetenz. Von einer Regelung im vorliegenden Abkommen wurde abgesehen, da solche Flüge nicht nur den Katastrophenfall betreffen, sondern alle Arten von Ambulanzflügen.

2.2 Kommentare zu den einzelnen Bestimmungen

Artikel 1 definiert den Gegenstand des Abkommens, d.h. die Rahmenbedingungen für freiwillige Hilfeleistungen bei Katastrophen oder schweren Unglücksfällen im anderen Vertragsstaat auf dessen Ersuchen hin, v.a. was den Einsatz von Mannschaften und Material betrifft. Unberührt bleiben sollen Hilfeleistungen im Rahmen der herkömmlichen grenzüberschreitenden Nachbarschaftshilfe, die mithin – im Sinne bestmöglicher grenzüberschreitender Zusammenarbeit – noch einfacher, als im Abkommen vorgesehen, möglich bleibt.

Artikel 2 definiert die im Abkommen wiederholt verwendeten Begriffe. Artikel 3 bestimmt die für die Stellung und die Entgegennahme von Hilfeersuchen zuständigen Behörden. Diese können diese Zuständigkeit auch an nachgeordnete Behörden delegieren. Wichtig ist, dass die zuständigen Behörden ermächtigt sind, direkt miteinander in Verbindung zu treten, und dass die Adressen und Fernmeldeverbindungen bekannt und über Änderungen derselben regelmässig informiert wird. Artikel 4 legt fest, dass Art und Umfang der Hilfeleistung von Fall zu Fall zwischen den zuständigen Behörden abzusprechen sind, ohne dass bereits auf Einzelheiten der Durchführung eingegangen werden muss. Artikel 5 nennt nicht abschliessend die wichtigsten Einsatzarten (Bekämpfung von Bränden, nuklearen und chemischen Gefahren, medizinische Hilfe, Rettung und Bergung oder behelfsmässige Instandsetzung), für die die entsprechend ausgebildeten und ausgerüsteten Hilfsmannschaften eingesetzt werden. Diese können auf dem Land-, Wasser- oder Luftweg entsandt werden. Artikel 6 sieht Erleichterungen beim Grenzübertritt und Aufenthalt der Hilfsmannschaften im Einsatzstaat vor. Die Formalitäten werden auf ein Minimum reduziert. Sofern dies zu ihrer üblichen Ausrüstung zählt, sind die Hilfsmannschaften auch berechtigt, Uniform zu tragen. Die Bestimmung gilt auch für Evakuationen von im Katastrophengebiet sich aufhaltenden Personen. Artikel 7 legt die Erleichterungen für den Grenzübergang des Materials fest. Auch hier geht es darum, auf alle im Krisenfall unnötigen Formalitäten verzichten zu können. So ist der Grenzübertritt bei besonderer Dringlichkeit ausserhalb zugelassener Grenzübergangsstellen erlaubt. Militärische und polizeiliche Fahrzeuge können mit üblicher Ausrüstung, nicht jedoch mit Munition, die Grenze überschreiten und im Einsatzgebiet operieren. Erleichterte Einfuhrbestimmungen gelten, wie in solchen Abkommen üblich, nach Massgabe des dringlichen medizinischen Bedarfs auch für Betäubungsmittel. Artikel 8 regelt den Einsatz von Luftfahrzeugen für Hilfeleistungen, indem die Bedingungen für Starts, Landungen und Überflüge gegenüber den sonst geltenden Vorschriften vereinfacht werden. Artikel 9 legt den Grundsatz fest, dass die Koordination und Gesamtleitung der

Rettungs- und Hilfsmassnahmen in jedem Fall den Behörden des Einsatzstaates obliegen. Aufträge an die Hilfsmannschaften des Entsendestaates werden ausschliesslich an deren Leiter gerichtet, die die Einzelheiten der Durchführung gegenüber den ihnen unterstellten Kräften anordnen. Die Hilfsmannschaften des Entsendestaates geniessen Schutz und Hilfe der Behörden des Einsatzstaates. Artikel 10 regelt die Kostentragung für die Hilfseinsätze. Die Hilfeleistung des Entsendestaates erfolgt auf dessen eigene Kosten. Dies gilt auch für Kosten, die durch Verbrauch, Beschädigung oder Verlust entstehen. Anders ist es dann, wenn der Entsendestaat auf Ersuchen des Einsatzstaates Hilfeleistungen durch natürliche und juristische Personen lediglich vermittelt: solche Kosten trägt der Einsatzstaat. Kann der Einsatzstaat Kosten des Entsendestaates wiedereinbringen, wird jedoch der Entsendestaat vorrangig entschädigt. Die Hilfsmannschaften des Entsendestaates werden auf Kosten des Einsatzstaates verpflegt sowie mit Gütern für den Eigenbedarf versorgt, wenn die mitgeführten Be-

stände aufgebraucht sind. Sie erhalten im Bedarfsfall zudem logistische einschliesslich medizinischer Hilfe. Artikel 11 regelt Schadenersatz- und Entschädigungsfragen. Grundsätzlich verzichten die Vertragsstaaten auf gegenseitigen Schadenersatz bei Schäden im Zusammenhang mit der Erfüllung des Auftrages. Dies gilt jedoch nicht, wenn der Schaden vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht wurde. Bei Schäden gegenüber Dritten haftet der Einsatzstaat wie für Schäden, die durch seine eigenen Hilfsmannschaften verursacht werden. Ausgeschlossen werden auch Regressansprüche des Einsatzstaates gegen den Entsendestaat oder gegen Angehörige von dessen Hilfsmannschaften. Bei Vorsatz und Grobfahrlässigkeit gilt dieser Regressausschluss nicht. Die Behörden der Vertragsstaaten arbeiten bei der Erledigung von Schadenersatz- und Entschädigungsansprüchen eng zusammen. Artikel 12 geht bezüglich der Strafgerichtsbarkeit vom Territorialitätsprinzip aus, d.h., es gilt im Einsatzstaat dessen Recht. Auf schweizerischen Wunsch wurde, insbesondere im Hinblick auf eine Strafverfolgung von militärischen Angehörigen schweizerischer Hilfsmannschaften in der Schweiz nach Schweizer Recht, eine Bestimmung aufgenommen, wonach der Einsatzstaat allfällige Begehren des Entsendestaates um eine Übertragung der Strafverfolgung wohlwollend prüfen wird. Wird solchen Begehren stattgegeben, wird die Ausreise der betreffenden Person in den Entsendestaat gestattet. Vorbehalten bleiben die bilateral geltenden Bestimmungen über die Auslieferung. Artikel 13 regelt die Unterstützung von Personen, die im Rahmen von Hilfseinsätzen in den Einsatzstaat gelangt sind, durch den Einsatzstaat nach innerstaatlichem Recht. Diese Bestimmung gilt auch für Evakuierte. Der Abgangsstaat erstattet solche Kosten, sofern es sich nicht um Angehörige des anderen Vertragsstaates handelt. Ferner gilt des Prinzip der Wiederaufnahme der eigenen Hilfsmannschaften und Evakuierten. Artikel 14 sieht die erforderlichen Vorkehren im Bereich Fernmeldeverbindungen vor. Zuständig sind schweizerischerseits das Bundesamt für Kommunikation, österreichischerseits der Bundesminister für Inneres. Artikel 15 legt weitere Formen der Zusammenarbeit fest, und zwar zur Durchführung von Hilfeleistungen, zur Vorbeugung und Bekämpfung von Katastrophen und schweren Unglücksfällen sowie zum Austausch von Informationen über Gefahren

und Schäden, die grenzüberschreitende Auswirkungen haben können. Für gemeinsame Übungen gilt das Abkommen sinngemäss. Ferner werden die zuständigen Behörden eng zusammenarbeiten, um notwendigenfalls einen unverzüglichen Durchgang von Hilfsmannschaften, Ausrüstungsgegenständen und Hilfsgütern zwecks Hilfeleistung in einem Drittstaat zu ermöglichen. Im Falle eines solchen Transfers finden die vorstehenden Bestimmungen des Abkommens keine Anwendung, da dem Durchgangsstaat nicht die Stellung eines Einsatzstaates zukommt. Artikel 16 behandelt die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten (Streitschlichtungsklausel). Können solche nicht durch die zuständigen beiderseitigen Behörden beigelegt werden, soll dies auf diplomatischem Weg versucht werden. Gelingt dies binnen sechs Monaten nicht, kann auf Verlangen eines jeden Vertragsstaates eine Schiedskommission eingesetzt werden, die verbindlich entscheidet. Gemäss Artikel 17 ist das Abkommen jederzeit kündbar und tritt sechs Monate nach dem Zugang der Kündigung ausser Kraft.

Artikel 18 hält fest, was auch ungeschrieben gilt, nämlich dass bestehende vertragliche Regelungen zwischen den Vertragsstaaten vom neuen Abkommen unberührt bleiben. Gemäss Artikel 19 muss das Abkommen ratifiziert werden und tritt am ersten Tag des dritten Monats nach dem Austausch der Ratifikationsurkunden in Kraft.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Das Abkommen hat keine besonderen finanziellen und personellen Auswirkungen. Hilfseinsätze erfolgen in jedem Fall freiwillig, aber grundsätzlich auf Kosten des Entsendestaates. Die Kosten der Einsätze des Schweizerischen Katastrophenhilfekorps im Ausland werden durch den jeweiligen Rahmenkredit über die Weiterführung der internationalen humanitären Hilfe der Eidgenossenschaft gedeckt, diejenigen der Armee und der Kantone im Rahmen ihrer jeweiligen finanziellen Mittel.

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 (BBl 2000 2276) in Anhang 2 Ziffer 1.1 als weiteres Geschäft aufgeführt.

5 Verhältnis zum internationalen Recht

Das UNO/ECE-Übereinkommen vom 17. März 1992 über die grenzüberschreitenden Auswirkungen von Industrieunfällen (BB1 1998 5480) ist am 19. April 2000 in Kraft getreten. Neunzehn Staaten, darunter auch die Republik Österreich und die Schweiz, haben es bis heute ratifiziert. Das Übereinkommen verpflichtet die Vertragsparteien, alle geeigneten Massnahmen zum Schutz des Menschen und der Umwelt vor Industrieunfällen mit grenzüberschreitenden Auswirkungen zu treffen und die internationale Zusammenarbeit zu fördern. Das Übereinkommen enthält auch eine Vorschrift über die gegenseitige Hilfeleistung, welche verlangt, dass die Vertragsparteien zusammenarbeiten, um die gegenseitige Hilfe bei Industrieunfällen zu erleichtern. Mit dem vorliegenden Abkommen haben die Republik Österreich und die Schweiz unter anderem diese Zusammenarbeit umfassend vertraglich geregelt. Im Weiteren sieht das Europäische Rahmenübereinkommen vom 21. Mai 1980 über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften oder Behörden (Madrider Übereinkommen, SR 0.131.1) Zusammenarbeitsformen ebenfalls im Bereich Katastrophenhilfe und Zivilschutz vor.

6 Verfassungsmässigkeit

Die verfassungsmässige Grundlage zum Abschluss des Abkommens bildet Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung, nach welchem der Bund das Recht zum Abschluss von Staatsverträgen mit dem Ausland hat. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung, das Abkommen zu genehmigen, beruht auf Artikel 166 Absatz 2 der Bundesverfassung. Das Abkommen ist jederzeit kündbar, sieht keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation vor und führt keine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbei. Es untersteht somit nicht dem fakultativen Referendum gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d der Bundesverfassung.