Botschaft zur Genehmigung der Beteiligung der Schweiz an der internationalen Forschungsinfrastruktur Europäische Spallationsquelle ESS und zur Änderung des Bundesbeschlusses über die Kredite für die internationale Zusammenarbeit in Bildung, Forschung und Innovation für die Jahre 2013–2016

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Botschaft zur Genehmigung der Beteiligung der Schweiz an der internationalen Forschungsinfrastruktur Europäische Spallationsquelle ESS und zur Änderung des Bundesbeschlusses über die Kredite für die internationale Zusammenarbeit in Bildung, Forschung und Innovation für die Jahre 2013–2016

vom 3. September 2014

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, die Entwürfe zweier Bundesbeschlüsse über die Genehmigung der Beteiligung der Schweiz am Bau und Betrieb der internationalen Forschungsinfrastruktur «Europäische Spallationsquelle» ESS (Vorlage 1) sowie deren Finanzierung (Vorlage 2).

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

3. September 2014 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Didier Burkhalter Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

Übersicht

Die Schweiz soll sich an der internationalen Forschungsinfrastruktur «Europäische Spallationsquelle (European Spallation Source ESS)» beteiligen können. Diese Infrastruktur folgt dem europäischen Rechtsrahmen ERIC. Gleichzeitig soll die Langzeitfinanzierung der Schweizer Beteiligung am Bau und Betrieb der ESS bis 2026 gesichert werden.

Ausgangslage

Die Schweiz braucht heute für ihre Spitzenforschung in vielen Gebieten die Beteiligung an internationalen Forschungsinfrastrukturen. Solche Anlagen sind häufig für einen Einzelstaat nicht alleine realisierbar und bedingen eine Zusammenarbeit mehrerer Länder. Die Beteiligung der Schweiz an internationalen Forschungsinfrastrukturen stärkt den Forschungsstandort Schweiz wesentlich. Die Förderung solcher Infrastrukturen ist wichtiger Teil der BFI-Botschaft 2013–2016 und damit Teil der Legislaturziele des Bundesrates. Mit ERIC (European Research Infrastructure Consortium), einem neuen europäischen Rechtsrahmen für Forschungsinfrastrukturen, will die Europäische Kommission den länderübergreifenden Aufbau und Betrieb internationaler Forschungseinrichtungen durch mehrere Staaten vereinfachen. Der Rechtsrahmen wurde als notwendige flexible Alternative zu den bestehenden Rechtsformen entwickelt, weil diese die Gründung neuer internationaler Infrastrukturen oft schwerfällig machen. Die Schweiz ist aktuell an der Planung verschiedener neuer Forschungsinfrastrukturen beteiligt, zum Teil in führender Rolle. Die Mehrzahl dieser Infrastrukturen plant die Anwendung von ERIC als Rechtsrahmen. Gegenwärtig kann die Schweiz an diesen ERIC-Forschungsinfrastrukturen nur als Beobachterin und ohne Mitbestimmungsrechte mitmachen. Eine Teilnahme als Mitglied ist erst nach der Anerkennung des ERIC-Rechtsrahmens für jede einzelne Forschungsinfrastruktur möglich. Gemäss ERIC-Verordnung können sich assoziierte Staaten, Drittstaaten sowie zwischenstaatliche Organisationen als Mitglied bei einer ERIC-Forschungsinfrastruktur beteiligen. Die Beteiligung von Drittstaaten und zwischenstaatlichen Organisationen muss durch die Mitgliederversammlung des ERIC anerkannt werden.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des Bundesrates 4.1 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Beteiligung der Schweiz an ESS-ERIC ist in der Botschaft vom 25. Januar 201218 zur Legislaturplanung 2011–2015 unter Ziel 24 «Die hohe Qualität und der international gute Ruf des schweizerischen Hochschulsystems und der Forschung sind gewährleistet»19 explizit aufgeführt. Die Beteiligung bei ERIC-Forschungsinfrastrukturen ist mit diesem Ziel stark verknüpft, da in vielen Bereichen eine hohe Forschungsqualität vom Zugang zu internationalen Forschungsinfrastrukturen abhängig ist. Die BFI-Botschaft 2013–2016 enthält zudem verschiedene Ziele, die sehr stark mit dieser Vorlage verbunden sind. Es sind dies die Ziele des Bundesrates zur Förderung von Forschung und Innovation, insbesondere Ziel 3 «Investitionen in strategisch notwendige Forschungsinfrastrukturen». Betroffen sind im Weiteren Ziel 1 «Positionierung der Schweiz als international anerkannter wettbewerbsfähiger

18 BBl 2012 481 19 BBl 2012 7155, hier 7164

Denk- und Werkplatz», Ziel 2 «Sichern der Spitzenstellung in zukunftsträchtigen Themenbereichen» und Ziel 4 «Strategische Weiterführung der internationalen Zusammenarbeit und Vernetzung»20. Die Teilnahme der Schweiz an ESS-ERIC ist dringlich, weil: – die Beteiligung von Schweizer Institutionen für den Forschungsstandort Schweiz von zentraler Bedeutung ist und vom Bundesrat als wichtiges Instrument für die optimale Positionierung der Schweiz im internationalen Kontext eingestuft wird21. – die Schweiz an ESS-ERIC führend beteiligt ist, mit bereits bewilligter Finanzierung. – ohne Schweizer Teilnahme an ESS-ERIC Schweizer Partnerinstitutionen nur mit Beobachterstatus teilnehmen könnten und bezüglich Planung, Mitspracherechte etc. gegenüber den anderen Mitgliedern erheblich benachteiligt wären. Diese drei Punkte haben spezielle Gültigkeit bei der Dringlichkeit einer Schweizer Teilnahme bei der European Spallation Source ESS, für die mit der BFI-Botschaft 2013–2016 bereits substanzielle Mittel bewilligt wurden22 und die in der Zwischenzeit die Rechtsform eines ERIC angenommen hat.

4.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates Internationale Zusammenarbeit in der Forschung hat für den Bundesrat höchste Priorität.23 Die Stärkung und Erweiterung grenzüberschreitender Forschungskooperationen hilft der Schweiz, ihre Position als einen der weltweit wettbewerbsfähigsten Wissenschaftsstandorte zu konsolidieren. In der vom Bundesrat 2010 festgelegten internationalen Strategie sind die dafür längerfristig massgebenden Richtlinien festgelegt.24 Eine wichtige Strategie des Bundesrates, um die Schweiz in internationalen Kontext optimal zu positionieren, ist die Beteiligung an ESS-ERIC, eine von verschiedenen Ländern gemeinsam genutzte Forschungsinfrastruktur25. Ein wesentliches Instrument zur Umsetzung dieser Strategie ist die im März 2011 vom Bundesrat genehmigte CH-Roadmap für Forschungsinfrastrukturen (aktualisiert 2012). Die Beteiligung der Schweiz an ESS-ERIC ist also klar im Sinne der genannten Strategien.

20 BBl 2012 3099, hier 3128 21 BBl 2012 3099, hier 3235–3239 22 BBl 2012 3099, hier 3239 23 Internationale Strategie der Schweiz im Bereich Bildung, Forschung und Innovation. Juni 2010; www.sbfi.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Forschung und Innovation 24 Internationale Strategie der Schweiz im Bereich Bildung, Forschung und Innovation. Juni 2010; www.sbfi.admin.ch > Dokumentation > Publikationen > Forschung und Innovation 25 BBl 2012 3099, hier 3235–3239.

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungsmässigkeit 5.1.1 Beitritt zu ESS-ERIC (Vorlage 1) Die Teilnahme der Schweiz an ESS-ERIC bedingt den Beitritt zu einer internationalen Organisation. Der Beitritt erfolgt aufgrund einer einseitigen Erklärung der Schweiz in Form eines Templates zuhanden der Europäischen Kommission. Die einseitige Erklärung ist aufgrund ihrer forschungspolitischen und wirtschaftlichen Wirkung als Staatsvertrag zu qualifizieren. Es kommen darum sinngemäss die innerstaatlichen Regeln über die Staatsvertragsabschlusskompetenz zur Anwendung. Nach Artikel 166 Absatz 2 BV ist für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge die Bundesversammlung zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG und Art. 7a Abs. 1 RVOG). Der Bundesrat hat gestützt auf Artikel 31 Absatz 1 und 2 des FIFG26 die Kompetenz, völkerrechtliche Verträge über die internationale Zusammenarbeit im Bereich von Forschung und Innovation abzuschliessen. Der Beitritt zu internationalen Forschungsinfrastrukturen unter dem ERIC- Rechtsrahmen ist in dieser Kompetenz nicht enthalten. Die Teilnahme der Schweiz an ERIC-ESS muss somit dem Parlament zur Genehmigung unterbreitet werden. Die Beteiligung der Schweiz an ESS-ERIC hat keine Anpassungen des Landesrechts zur Folge und es sind keine wichtigen rechtssetzenden Bestimmungen vorhanden. Auch stellt die Beteiligung der Schweiz an ESS-ERIC kein Vorhaben von grosser politischer, finanzieller oder ökologischer Tragweite dar und das Vorhaben wird nicht im erheblichen Masse ausserhalb der Bundesverwaltung umgesetzt. Somit wurde im Sinne von Artikel 2 und Artikel 3 Absatz 2 des Vernehmlassungsgesetzes vom 18. März 200527 auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet.

5.1.2 Finanzierung von ESS-ERIC (Vorlage 2)

Die Zuständigkeit der Bundesversammlung für die beantragte Änderung des Finanzierungsbeschlusses ergibt sich aus Artikel 167 BV und gemäss Artikel 36 Buchstabe d FIFG.

5.2 Erlassform

Nach Artikel 163 Absatz 2 der BV und Artikel 25 Absatz 2 ParlG28 ist für den Beschluss nach Vorlage 2 die Form des einfachen, also nicht dem Referendum unterstehenden Bundesbeschlusses vorgesehen.

26 SR 420.1 27 SR 172.061 28 SR 171.10

Die Teilnahme der Schweiz an ERIC-ESS bewirkt den Beitritt zu einer internationalen Organisation, deshalb untersteht der Bundesbeschluss nach Vorlage 1 dem fakultativen Staatsvertragsreferendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 2 BV.

5.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen Finanzierungsbeschlüsse, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte. Diese Bestimmung trifft auf die Vorlage 2 (Art. 5 Abs. 2) zu.

5.4 Einhaltung der Grundsätze des Subventionsgesetzes

Seit 2008 muss in allen Botschaften zur Schaffung bzw. Änderung von Rechtsgrundlagen für Subventionen sowie in Botschaften zu Kreditbeschlüssen und Zahlungsrahmen Bericht erstattet werden über die Einhaltung der im SuG festgelegten Grundsätze. Dies betrifft Vorlage 2, die Änderung des Bundesbeschlusses über die Kredite für die internationale Zusammenarbeit in Bildung, Forschung und Innovation für die Jahre 2013–2016 (Art. 5 Abs. 2). Im Folgenden werden die wichtigsten Fragen im Rahmen der Subventionsberichterstattung beantwortet. Die finanziellen Mittel, welche für die Erreichung der angestrebten Ziele vorgesehen sind, befinden sich unter Ziffer 1.4.2 in der vorliegenden Botschaft.

Bedeutung für die vom Bund angestrebten Ziele Die Beteiligung der Schweiz an ESS-ERIC ist in der Botschaft vom 25. Januar 201229 zur Legislaturplanung 2011–2015 unter Ziel 24 «Die hohe Qualität und der international gute Ruf des schweizerischen Hochschulsystems und der Forschung sind gewährleistet»30 explizit aufgeführt. Die internationale Zusammenarbeit ist explizit eine Dimension der BFI-Förderpolitik (Int. BFI-Strategie des Bundes vom 30.6.2010). Die Einbindung der Schweiz in einen internationalen Kontext sichert ihr einen Spitzenplatz im Bereich Bildung und Forschung.

Materielle und finanzielle Steuerung Die Einflussmöglichkeiten des Bundes auf die Organisationen und Institutionen erfolgt über die Schweizer Delegierten in den verschiedenen Organen, Gremien und Komitees. Dabei werden nebst politischen und strategischen Elementen auch finanzielle Bereiche wie Jahresbudgets, Mittelfristplanung und Beitragsschlüssel gesteuert.

29 BBl 2012 481 30 BBl 2012 7155, hier 7164

Verfahren der Beitragsgewährung Die verfügbaren Mittel werden entweder in Form von übrigen Beiträgen an internationale Organisationen oder direkt mittels Beiträgen an Dritte in Forschungsprojekte oder Zusammenarbeitsprojekte im Bildungsbereich investiert. Bei den Organisationen stellen die Mitgliedsländer in Gremien und Komitees sicher, dass die Mitgliederbeiträge zielgerichtet und effizient eingesetzt werden. Die Jahresberichte werden von externen Auditoren überprüft. Die Beitragsgewährung bei ESS wird für den Bau und den initialen Betrieb über einen Verpflichtungskredit gesteuert. Die Jahresbeiträge der Schweiz am kontinuierlichen Betrieb der ESS werden dem Parlament jeweils mit der Botschaft zum Voranschlag zur Genehmigung vorgelegt.