Botschaft zur Änderung des ETH-Gesetzes

19.065

Botschaft zur Änderung des ETH-Gesetzes

vom 27. November 2019

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des ETH-Gesetzes.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

27. November 2019 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Ueli Maurer Der Bundeskanzler: Walter Thurnherr

Übersicht

Die beantragten Änderungen des ETH-Gesetzes setzen Vorgaben der Corporate- Governance-Politik des Bundesrates und Empfehlungen der Eidgenössischen Finanzkontrolle um. Darüber hinaus schaffen sie notwendige rechtliche Grundlagen für verschiedene Tätigkeitsfelder des ETH-Bereichs.

Ausgangslage

Der ETH-Bereich ist eine verselbstständigte Verwaltungseinheit des Bundes und umfasst die zwei Eidgenössischen Technischen Hochschulen (ETH) in Zürich und in Lausanne sowie die vier Forschungsanstalten Paul-Scherrer-Institut (PSI), Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (WSL), Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (EMPA) und Eidgenössische Forschungsanstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz (EAWAG). Der ETH-Rat ist das strategische Führungs- und Aufsichtsorgan des ETH-Bereichs, der dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) zugeordnet ist. Die gesetzliche Grundlage für den ETH-Bereich bildet das ETH-Gesetz vom 4. Oktober 1991. Die mit dieser Vorlage vorgeschlagenen Änderungen wurden vom 21. November 2018 bis zum 8. März 2019 in eine Vernehmlassung geschickt. Die Ergebnisse der Vernehmlassung zeigten, dass eine grosse Mehrheit der Teilnehmenden die generelle Stossrichtung des Gesetzesentwurfs begrüsst und damit einverstanden ist. Einige Punkte wurden kontrovers diskutiert. Um den Anliegen Rechnung zu tragen, wurden Präzisierungen an der Gesetzesvorlage und den Erläuterungen vorgenommen.

23 Vgl. Botschaft vom 27. Febr. 2002 zu einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die Eidgenössischen Technischen Hochschulen [ETH-Gesetz], BBl 2002 3465, S. 3487 f. Ferner: Nadine Mayhall, Aufsicht und Staatshaftung, Diss. Freiburg i. Üe. 2008, S. 34 f. 24 Vgl. Stefan Schultheiss/René Wiederkehr, Aufsicht und Legalitätsprinzip, ZBL 4/2009, S. 199 ff., S. 203.

Art. 25a Einschränkung des Stimmrechts und Ausstand Der Bundesrat hat mit dem Corporate-Governance-Bericht vom 13. September 200625 gemeinsame Grundsätze für die Steuerung der rechtlich selbstständigen Unternehmen und Anstalten des Bundes sowie einheitliche Kriterien für die Beurteilung der Auslagerung von Bundesaufgaben geschaffen. In diesem Bericht und im Zusatzbericht vom 25. März 200926 stellte der Bundesrat insgesamt 37 Leitsätze27 auf, die bei der Ausgestaltung, Steuerung und Kontrolle von verselbstständigten Einheiten des Bundes als Richtlinien berücksichtigt werden sollen. Gemäss dem dritten Leitsatz des Corporate-Governance-Berichts sollen die Organe verselbstständigter Einheiten grundsätzlich voneinander personell unabhängig sein. Der sechste Leitsatz des Berichts legt fest, dass die Mitglieder des Verwaltungs- oder Institutsrats sowie der Geschäftsleitung die Interessen der verselbstständigten Einheit wahren sollen. Bei Interessenkonflikten tritt ein Mitglied in den Ausstand. Dauerhafte Interessenkonflikte schliessen eine Mitgliedschaft im Verwaltungs- oder Institutsrat sowie in der Geschäftsleitung aus. Seit der Revision des ETH-Gesetzes vom 21. März 200328 (in Kraft seit 1. Jan. 2004) sind die beiden Schulpräsidentinnen oder Schulpräsidenten, eine Direktorin oder ein Direktor einer Forschungsanstalt sowie eine Vertretung der Hochschulversammlungen (sog. «institutionelle Mitglieder») uneingeschränkt stimmberechtige Mitglieder des ETH-Rates (siehe Art. 24 ETH-Gesetz). Dies entspricht nicht den Corporate-Governance-Vorgaben des Bundes, wonach die Organe von verselbstständigten Einheiten voneinander personell unabhängig sein sollten. Die gemachten Erfahrungen haben jedoch gezeigt, dass die Präsenz der vier institutionellen Mitglieder an den Sitzungen des ETH-Rates für das gute Funktionieren des ETH-Rates und des ETH-Bereichs wichtig ist. In Bezug auf die im ETH-Rat zu behandelnden grossen wissenschaftlichen Projekte sind die institutionellen Mitglieder am besten in der Lage, die wissenschaftlichen und technischen Details darzulegen, aber auch die Zusammenhänge mit der Strategie, anderen Projekten und den Bedürfnissen der Institutionen aus erster Hand herzustellen. Zudem hat der Einsitz dieser Personen den Zusammenhalt des ETH-Bereichs nachhaltig gefördert. Daher

soll auf eine vollständige Umsetzung des Corporate-Governance-Leitsatzes verzichtet werden, und die institutionellen Mitglieder des ETH-Rates sollen weiterhin an allen Sitzungen und Diskussionen im ETH-Rat teilnehmen und ihr fachliches und organisationsbezogenes Wissen sowie ihre Einschätzungen einbringen können. Hingegen ist es aus Governance-Sicht zwingend notwendig, ihr Stimmrecht für bestimmte Geschäfte einzuschränken und ihren Ausstand auf Gesetzesstufe festzulegen. Die Variante, dass die institutionellen Mitglieder als Beobachter ohne Stimmrecht an den Sitzungen des ETH-Rates teilnehmen würden, wäre nicht zielführend. Die institutionellen Mitglieder setzen die Entscheide des ETH-Rates in den jeweiligen Institutionen um, und da ist es sinnvoll, wenn sie an der Entscheidfindung auch

25 BBl 2006 8233 26 BBl 2009 2659 27 Vgl. Übersicht Leitsätze: BBl 2009 2659, S. 2713 und www.efv.admin.ch > Themen > Corporate Governance > Instrumente (37 Leitsätze). 28 AS 2003 4265

aktiv und nicht nur passiv beteiligt sind. Die neu vorgeschlagene Regelung entspricht im Übrigen der heute gelebten Praxis. Absatz 1: Die vier institutionellen Mitglieder des ETH-Rates sollen weiterhin an allen Sitzungen des ETH-Rates teilnehmen, jedoch neu über kein Stimmrecht mehr verfügen bei der Mittelzuteilung und bei Wahlvorschlägen für die Schulpräsidentinnen oder -präsidenten und die Direktorinnen oder Direktoren der Forschungsanstalten sowie bei der Wahl der Mitglieder der ETH-Beschwerdekommission. Bei Wahlvorschlägen für die eigene Institution treten sie wie bis anhin in den Ausstand; die Vertretung der Hochschulversammlungen ist bei Wahlvorschlägen für die Schulpräsidentinnen und -präsidenten nicht im Ausstand, verfügt aber über kein Stimmrecht. Wie bis anhin gelten die allgemeinen Ausstandsgründe gemäss Artikel 10 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 196829 (VwVG) für sämtliche Mitglieder des ETH-Rates. Um die richterliche Unabhängigkeit der Mitglieder der ETH-Beschwerdekommission zu stärken und zu garantieren, sollen die genannten Mitglieder des ETH-Rates bei der Wahl der Beschwerdeinstanz und bei Geschäften, welche die Beschwerdeinstanz betreffen (Geschäftsordnung, Abnahme des Geschäftsberichts, Entscheide betreffend die Infrastruktur der ETH-Beschwerdekommission, wie namentlich allfällige Investitionen, Beschaffung einer Geschäftsverwaltung, Zugang zu einer juristischen Datenbank) nicht mitstimmen. Absatz 2: Die Schulpräsidentinnen oder -präsidenten und die Direktorin oder der Direktor der im ETH-Rat vertretenen Forschungsanstalt treten bei Aufsichtsangelegenheiten nach Artikel 25 Absatz 4 E-ETH-Gesetz und bei Geschäften im Zusammenhang mit der Finanzaufsicht (Art. 35ater ETH-Gesetz) in den Ausstand. Das bedeutet, dass ihnen keine Sitzungsdokumente zugestellt werden und sie während der Geschäftsbehandlung im ETH-Rat den Sitzungsraum verlassen. Die Erfahrung in Aufsichtsangelegenheiten des ETH-Rates hat in der Praxis gezeigt, dass die beiden Schulpräsidentinnen oder -präsidenten und die Direktorin oder der Direktor der Forschungsanstalt als Professorinnen oder Professoren praktisch immer einen mehr oder weniger engen Bezug zu den Aufsichtsangelegenheiten der anderen Institutionen haben. In den letzten Jahren haben die Schulpräsidentinnen oder - präsidenten und die Direktorin oder der Direktor der Forschungsanstalt in praktisch

allen Aufsichtsangelegenheiten von sich aus den Ausstand erklärt. Mit dieser Regelung kann auch das Kollegialitätsprinzip unter den institutionellen Mitgliedern des ETH-Rates besser geschützt werden. Wie sich bei den letzten Aufsichtsangelegenheiten, die der ETH-Rat behandeln musste, gezeigt hat, ist diese Regelung praktikabel und hat sich bewährt. Die Regelung in Absatz 2 betrifft nicht die Vertretung der Hochschulversammlungen der beiden ETH, die in der Regel keinen direkten Bezug zu Aufsichtsangelegenheiten, einschliesslich der Finanzaufsicht, einer ETH hat.

Art. 34a Beurteilung der Auftragserfüllung und Massnahmen Die heutige Bestimmung wird vereinfacht und an die Regelung von Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung ETH-Bereich vom 19. November 200330 angepasst. Es wird geregelt, dass das WBF die Erfüllung der Aufgaben des ETH-Bereichs gemäss

29 SR 172.021 30 SR 414.110.3

ETH-Gesetz und den strategischen Zielen des Bundesrates für den ETH-Bereich periodisch überprüft und dem Bundesrat wenn notwendig Massnahmen beantragt. Grundlagen und Zeitpunkt der Beurteilung sind in Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung ETH-Bereich geregelt und werden deshalb in Artikel 34a nicht mehr erwähnt: Allfällige Massnahmen würde das WBF dem Bundesrat im Rahmen der Erarbeitung der BFI-Botschaft oder der strategischen Ziele für die nächste Finanzierungsperiode beantragen (Abs. 1). Die Resultate der Beurteilung werden in der BFI-Botschaft zusammengefasst. Damit orientiert der Bundesrat auch die Bundesversammlung (Abs. 2).

Art. 35ater Abs. 2 (Finanzaufsicht) Im Rahmen der Revision vom 17. März 2017 des Finanzkontrollgesetzes vom 28. Juni 196731 (FKG) wurde der Geltungsbereich von Artikel 11 FKG betreffend das Verhältnis der EFK zu Finanzinspektoraten (interne Revision) auf die zentrale Bundesverwaltung eingeschränkt. Diese neue Bestimmung ist am 1. Januar 2018 in Kraft getreten. In der Botschaft zur Revision des Finanzkontrollgesetzes 32 wurde ausdrücklich erwähnt, dass das interne Audit des ETH-Rates nicht mehr Artikel 11 FKG unterstehen wird. Das ETH-Gesetz wurde jedoch nicht angepasst, was hiermit nachgeholt wird. Auch die Ausführungsbestimmungen sind entsprechend anzupassen. Die generellen Finanzaufsichtskompetenzen der EFK gemäss FKG werden dadurch nicht tangiert.

Art. 36a Personalinformationssysteme Artikel 27 BPG regelt in allgemeiner Weise die gesetzlichen Grundlagen für die Datenbearbeitung (Personaladministration) und gilt auch für den ETH-Bereich. Im Rahmen des Ausgleichsfondsgesetzes vom 16. Juni 201733 wurde auch das BPG revidiert. Artikel 27 BPG wurde angepasst, und Artikel 27a BPG, der die Personalinformationssysteme regelte, wurde ersatzlos gestrichen. Der heutige Artikel 36a ETH-Gesetz, der dem aufgehobenen Artikel 27a BPG praktisch wortwörtlich entspricht und nicht mehr angewendet werden kann, wurde mit Inkraftsetzung des Ausgleichsfondsgesetzes nicht aufgehoben. Zur Klarstellung der bisherigen Zuständigkeiten und zur Beibehaltung der Möglichkeit für den ETH-Rat, die Datenbearbeitung innerhalb des ETH-Bereichs zu übertragen, wird Absatz 1 an die heutige Rechtslage angepasst, und dabei wird auf Artikel 27 BPG verwiesen. Artikel 27 BPG gilt als gesetzlicher Rahmen für den gesamten Regelungsinhalt des vorliegenden Artikels, wobei klargestellt wird, dass er sinngemäss auch für die Datenbearbeitung bei privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen gilt. Die überwiegende Mehrheit der Arbeitsverhältnisse im ETH-Bereich ist öffentlichrechtlicher Natur, Ausnahmen davon sind beispielsweise die Arbeitsverträge mit den Lehrbeauftragten (Art. 17a ETH-Gesetz) oder den Professorinnen und Professoren, die nach Erreichen des Rentenalters weiterbeschäftigt werden (vgl. vorne, Erläuterungen zu Art. 17 Abs. 5). Anstelle des mit dem Inkrafttreten von Artikel 27 BPG

31 SR 614.0, AS 2017 4883 32 BBl 2016 7117, hier 7123 33 SR 830.2

obsolet gewordenen bisherigen Absatzes 2 soll neu im Hinblick auf die zunehmende Digitalisierung auf Gesetzesstufe verankert werden, dass in den Personalinformationssystemen auch Verfahren und Prozesse in elektronischer Form zur systematischen Auswertung (sog. Geschäftsanalytik oder «business intelligence») eingesetzt werden dürfen (Abs. 3). Der ETH-Rat erlässt gemäss Artikel 27 Absatz 5 BPG Ausführungsbestimmungen, die dem Genehmigungsvorbehalt durch den Bundesrat unterliegen (Art. 37 Abs. 3bis BPG). Die systematische Auswertung der Daten gemäss Absatz 3 weicht von Artikel 27 BPG ab. Daher ist der Erlass von Ausführungsbestimmungen und die Genehmigungspflicht durch den Bundesrat in Bezug auf diese Datenbearbeitung ausdrücklich im ETH-Gesetz aufzunehmen. Da somit alle Ausführungsbestimmungen der Genehmigung durch den Bundesrat bedürfen, wird diese in einem eigenen Absatz 4 geregelt.

Es wird ein neuer 3. Abschnitt betreffend Umgang mit Personendaten in der Lehre eingefügt.

Art. 36f (Umgang mit Personendaten in der Lehre) Vermehrt werden Informationstechnologien auch in der Lehre eingesetzt, sei es als Ergänzung zu den traditionellen Lehrmethoden, sei es, dass ganze Lehrveranstaltungen online angeboten werden (z. B. Massive Open Online Courses, MOOCs). Die ETH sollen solche innovativen Lehrmethoden nicht nur entwickeln, testen und verbessern, sondern auch einsetzen können. Zudem werden den Studierenden aufgrund der zunehmenden Digitalisierung vermehrt auch Dienstleistungen elektronisch erbracht. Die Bearbeitung und Auswertung der damit zusammenhängenden Personendaten geht über die Studienadministration hinaus und kann auch besonders schützenswerte Personendaten umfassen, weshalb mit dem vorliegenden Artikel eine gesetzliche Grundlage dafür geschaffen wird. Werden solche Systeme eingesetzt, informieren die ETH die betroffenen Personen über die Datenbearbeitung und deren Zweck.

Es wird ein neues 6b. Kapitel betreffend Sicherheit, mit je einem Abschnitt über Sicherheitsdienste und über Videoüberwachung eingefügt.

Art. 36g Schaffung Die ETH Zürich, die EPFL, das PSI und die EMPA betreiben neben der Unfallvermeidung («Safety») auch je einen eigenen Sicherheitsdienst mit Security-Aufgaben. «Safety» steht für Unfallvermeidung, «Security» für Kriminalprävention. An der WSL werden Security-Aufgaben im Nebenamt wahrgenommen, bei der EAWAG durch einen Sicherheitsbeauftragten und einen beauftragten externen Sicherheitsdienst. Derzeit fehlt es an einer Rechtsgrundlage sowohl für das Bestehen solcher Sicherheitsdienste als auch für deren Security-Aufgaben. Zwar erklärt die Verordnung vom 27. Juni 200134 über das Sicherheitswesen in Bundesverantwortung (VSB), ein Ausführungserlass zum Bundesgesetz vom 21. März 199735 über Mass-

34 SR 120.72 35 SR 120

nahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS), in Artikel 9 Absatz 3 Buchstabe a u. a. die ETH und die Forschungsanstalten für zuständig, die Gefährdungsbeurteilung und sämtliche daraus folgenden Sicherheitsmassnahmen für ihre Gebäude eigenständig, d. h. ohne den Bundessicherheitsdienst, durchzuführen. Da jedoch die Aufgaben der Sicherheitsdienste über den reinen Gebäudeschutz hinausgehen und der Übergang zum Schutz der Angestellten, Studierenden und Besucher fliessend ist, soll der Sicherheitsdienst eine klare gesetzliche Grundlage erhalten. Als Vorbild dienen vergleichbare Vorschriften aus dem Transportwesen, was sich umso mehr rechtfertigt, als beispielsweise auch die SBB gemäss Artikel 9 Absatz 3 Buchstabe a VSB für den Schutz ihrer Gebäude selbst zuständig sind. In Absatz 3 ist die Möglichkeit vorgesehen, dass private Organisationen beigezogen werden können. Dieser Beizug muss möglich sein; insbesondere kleinere Forschungsanstalten können kaum eigenes Personal einsetzen, und vorübergehend erhöhte Schutzbedürfnisse können teilweise auch nur mit Aufträgen an Dritte abgedeckt werden.

Art. 36h Befugnisse Auch auf den Arealen der ETH und der Forschungsanstalten ist die Sicherheit und Ordnung in erster Linie durch die örtliche Polizei zu gewährleisten, die bei Vorfällen beizuziehen ist. Soweit besondere Sicherheitsbedürfnisse bestehen, können im Rahmen der Verhältnismässigkeit und des wirtschaftlichen Einsatzes der Mittel Sicherheitsdienste geschaffen oder beauftragt werden. Die Sicherheitsdienste sorgen im weiteren Sinne für Recht und Ordnung in den Gebäuden und auf den jeweiligen Arealen. Dazu nehmen sie teilweise polizeinahe Funktionen wahr, weshalb sich die Schaffung einer formell-gesetzlichen Grundlage mit einer Regelung der Befugnisse und Zuständigkeiten aufdrängt. Die Sicherheitsdienste sollen das Hausrecht ausüben, Personen befragen, Ausweiskontrollen vornehmen sowie Personen, die sich vorschriftswidrig verhalten, anhalten, kontrollieren und wegweisen dürfen. Im Übrigen haben sich die Sicherheitsdienste bei Vorfällen an die örtliche Polizei zu wenden. Keine besonderen Befugnisse kommen den Sicherheitsdiensten auf öffentlichen Wegen und Plätzen zu, die sich auf Grundstücken befinden, die von einer ETH oder Forschungsanstalt genutzt werden, z. B. der Polyterrasse in Zürich. Soweit Dritte mit dieser Aufgabe betraut werden, haben diese die erforderlichen Daten auf separaten Systemen zu bearbeiten, wobei sich die ETH und die Forschungsanstalten die notwendigen Auskunfts- und Kontrollrechte vertraglich einräumen lassen (Abs. 3). Die EPFL und das PSI verfügen über eine Bewilligung nach dem Kernenergiegesetz vom 21. März 200336 (KEG) und können gestützt darauf verpflichtet sein, eine bewaffnete Betriebswache zu führen (Art. 22 Abs. 2 Bst. b und Art. 23 Abs. 2 KEG). Deren Befugnisse sind in der Verordnung vom 9. Juni 200637 über die Betriebswachen von Kernanlagen geregelt. Dementsprechend sind diese Spezialregelungen vorzubehalten.

36 SR 732.1 37 SR 732.143.2

Art. 36i (Videoüberwachung) Es fehlt auch eine Rechtsgrundlage für Videoüberwachung. Ein systematischer Einsatz von Videoüberwachung auf den Arealen der ETH und der Forschungsanstalten ist nicht vorgesehen. Es gelten zudem die allgemeinen datenschutzrechtlichen Bestimmungen. Insbesondere soll mit der Videoüberwachung nicht die individuelle Arbeitsleistung kontrolliert werden. Auch Pausenräume dürfen von der Überwachung nicht betroffen sein. Die Schaffung einer Rechtsgrundlage für den ganzen ETH-Bereich soll jedoch den vereinzelten und verhältnismässigen Einsatz der Videoüberwachung durch die Sicherheitsdienste ermöglichen. Aufzeichnungen sind gemäss dem Verhältnismässigkeitsprinzip stets so schnell wie möglich zu löschen, wenn sie nicht für ein Verfahren oder aufgrund eines sicherheitsrelevanten Vorfalls benötigt werden, spätestens nach 20 Tagen (Abs. 2). Die Aufbewahrungsfrist für gesicherte Aufzeichnungen beträgt 100 Tage, wenn die Aufzeichnung noch Beweismittel in einem hängigen gerichtlichen Verfahren oder Disziplinarverfahren ist, kann sie länger aufbewahrt werden (Abs. 4). In anonymisierter Form sollen Aufzeichnungen auch für die Unfallverhütung oder Schulung verwendet und aufbewahrt werden können. In Absatz 2 bedeutet «sichern», dass Daten auf eine CD oder einen anderen Datenträger kopiert werden, damit sie nicht überschrieben oder nach Fristablauf gelöscht werden. Zu sichern sind Aufzeichnungen nur bei sicherheitsrelevanten Vorfällen und wenn eine erste Sichtung durch die dafür zuständige Person, üblicherweise die oder der Sicherheitsverantwortliche, ergibt, dass sie sachdienliche Information enthalten könnte. Im Unterschied zur ersten Sichtung und Sicherung von Aufzeichnungen soll deren Auswertung grundsätzlich den Behörden nach Absatz 3 obliegen. Die Auswertung umfasst die gründliche Analyse von Aufzeichnungen und nötigenfalls weitere Abklärungen oder Ermittlungen nach dem Grundsatz, dass die Strafverfolgung Sache der Strafbehörden ist. Für die Inhaber von Bewilligungen nach dem KEG gelten spezielle Bestimmungen über die Videoüberwachung und insbesondere die Dauer, während derer Videoaufzeichnungen aufzubewahren sind. Aus diesem Grund sind Bestimmungen zur Videoüberwachung, die sich aus der Kernenergiegesetzgebung ergeben, in Absatz 5 vorbehalten.

Art. 37 Abs. 2bis (Rechtsschutz) Mit dieser neuen Ausnahmebestimmung in Absatz 2bis sollen die Kernkompetenzen des ETH-Rates, namentlich die strategische Führung im Rahmen des ETH-Gesetzes und der strategischen Ziele sowie die Aufsicht, geklärt werden. Dies erfolgt dadurch, dass die Beschwerdemöglichkeit der beiden ETH und der Forschungsanstalten gegen Entscheide des ETH-Rates im Rahmen der genannten Kernkompetenzen sowie gegen Aufsichtsentscheide ausgeschlossen wird. Betreffend die Aufsichtsentscheide kann damit zugleich eine Rechtsunsicherheit beseitigt werden, die auf einen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts (BVGer) zurückzuführen ist: Aus dem Urteil A-5758/2012 vom 15. Oktober 2013 des BVGer geht hervor, dass die ETH und die Forschungsanstalten gegen verbindliche Weisungen des ETH-Rates Beschwerde führen können. Gemäss BVGer treffen verbindliche

Weisungen, die der ETH-Rat im Rahmen seiner Aufsicht den ETH und den Forschungsanstalten erteilt, die Institutionen als autonome öffentlich-rechtliche Anstalten im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 VwVG. Solche Anordnungen sind gemäss BVGer nicht bloss als interne oder allgemeine Weisungen des ETH-Rates zu qualifizieren. Folglich können die ETH und die Forschungsanstalten gemäss heutiger Praxis des BVGer zumindest in aufsichtsrechtlichen Verfahren, mutmasslich aber auch in anderen Verfahren, die der ETH-Rat gegen sie führt, Beschwerde erheben, soweit die Entscheide den Institutionen Verpflichtungen auferlegen bzw. auferlegen können. Dies gilt gemäss heutiger Praxis des BVGer sowohl gegen Zwischenentscheide des ETH-Rates (soweit die Voraussetzungen für eine selbstständige Anfechtbarkeit gegeben sind) als auch gegen Endentscheide des ETH-Rates (d. h. Entscheide, die ein Verfahren formell beenden). Diese Rechtsauffassung wurde zwei Jahre später im Urteil A-678/2015 vom 28. Juli 2015 des BVGer bestätigt. Beide Beschwerdeverfahren vor BVGer führten zu einer erheblichen Verzögerung des Aufsichtsverfahrens. Für die Führungsaufgabe des ETH-Rates bedeutet dies, dass die Beschwerdemöglichkeit die rechtzeitige Umsetzung und damit auch die Wirksamkeit insbesondere von aufsichtsrechtlichen Massnahmen des ETH-Rates beeinträchtigen und zu einem unverhältnismässigen Mehraufwand führen kann. Vor diesem Hintergrund hat die EFK in ihrem weiter oben erwähnten Prüfbericht «Wirksamkeit der strategischen Führung und der Aufsicht des ETH-Bereichs durch den ETH-Rat» den Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit der ETH und der Forschungsanstalten gegen aufsichtsrechtliche Massnahmen des ETH-Rates vor dem BVGer gefordert. Gemäss dem Bundesamt für Justiz (BJ) könnte jedoch der alleinige explizite Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit in Aufsichtsangelegenheiten so verstanden werden, dass gegen alle anderen Entscheide des ETH-Rates, die in seine Kernkompetenz fallen, eine Beschwerde möglich ist. Eine Beschwerdemöglichkeit der Institutionen gegen solche Entscheide (z. B. Mittelzuteilung, Ablehnung eines Antrags einer Institution auf Finanzierung eines konkreten Projekts oder Nichtbefolgung eines Ernennungsantrags für einen neuen ETH-Professor oder eine neue ETH-Professorin) wäre jedoch nicht sachgerecht. Es besteht grundsätzlich kein öffentliches

Interesse daran, dass Verwaltungseinheiten Streitigkeiten mit ihrer Aufsichtsbehörde, die demselben Verwaltungsbereich angehört, vor Gericht austragen können. Deshalb werden in Absatz 2bis auch diese Entscheide explizit genannt und von der Beschwerdemöglichkeit ausgeschlossen. Weisungen der vorgesetzten Stelle an die beaufsichtigte Behörde sind gemäss herrschender Lehre grundsätzlich keine anfechtbaren Verfügungen nach Artikel 5 VwVG, weshalb die Institutionen auch gemäss geltendem Recht gegen diese Entscheide keine Beschwerde einlegen können. Der Ausschluss der Beschwerdemöglichkeit betrifft nur die Institution als Einheit und nicht einzelne Personen. Somit ist auch die Rechtsweggarantie nach Artikel 29a BV nicht verletzt. Konkret wird im neuen Absatz 2 bis festgehalten, dass den ETH und den Forschungsanstalten gegen Entscheide im Rahmen der Kernkompetenzen des ETH-Rates nach Artikel 16a Absätze 1 und 2 (Zulassungsbeschränkungen), Artikel 25 Absatz 1 Buchstabe a (Strategie des ETH-Bereichs im Rahmen der strategischen Ziele des Bundesrates), Buchstabe c (strategisches Controlling), Buchstabe d (Genehmigung

der Entwicklungspläne des ETH-Bereichs und Überwachung ihrer Verwirklichung), Buchstabe e (in die Zuständigkeit des ETH-Rates fallende Anstellungen und Wahlen) und Buchstabe g (Koordination und Planung nach dem HFKG) und Absatz 4 (Ausübung der Aufsicht über den ETH-Bereich), nach Artikel 33a Absatz 3 (Umsetzung der strategischen Ziele des Bundesrates), Artikel 34bbis Absatz 1 (Nutzungsüberlassungen), Artikel 34d Absatz 3 (Gebührenerhöhung) sowie Artikel 35b Absatz 2 (Wert- und Funktionserhaltung der Grundstücke) kein Beschwerderecht zusteht. Den Institutionen des ETH-Bereichs bleibt es wie in der Vergangenheit unbenommen, gegen Entscheide des ETH-Rates, mit denen sie nicht einverstanden sind, Aufsichtsbeschwerde an den Bundesrat zu führen (Art. 39 Abs. 1 ETH-Gesetz i.V.m. Art. 71 VwVG). Sie können aber auch jederzeit ein Wiedererwägungsgesuch beim ETH-Rat einreichen. Das Wiedererwägungsgesuch ist an keine Fristen gebunden. Gründe für die Wiedererwägung sind namentlich eine nachträgliche Änderung der Rechtslage oder des Sachverhalts. Ein Anspruch auf Wiedererwägung besteht laut Bundesgericht dann, «wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand» (BGE 136 II 177 E. 2.1).

Art. 37b Disziplinarrecht Heute werden die Disziplinarmassnahmen gegen Studierende, Hörerinnen und Hörer sowie gegen Doktorandinnen und Doktoranden in Verordnungen geregelt, welche die Schulleitungen der ETH Zürich und der EPFL erlassen haben. Es sind dies die Disziplinarordnung ETH Zürich vom 2. November 200438 und die Disziplinarordnung vom 15. Dezember 200839 betreffend die Studierenden der Eidgenössischen Technischen Hochschule Lausanne. Die Verordnungen stützen sich auf die ETHZ- ETHL-Verordnung vom 13. November 200340 des ETH-Rates. Betreffend die gesetzliche Abstützung von Disziplinarmassnahmen geht die Rechtsprechung41 in die Richtung, dass jedenfalls die Grundzüge in einem formellen Gesetz verankert werden müssen. Somit sind insbesondere die schweren Disziplinarmassnahmen, die schwerwiegende Eingriffe in die Rechtsstellung der Betroffenen darstellen (z. B. Entzug von akademischen Titeln, Ausschluss aus Lehrveranstaltungen, Nichtzulassung zu einer Studienstufe oder Ausschluss aus ETH oder Forschungsanstalt), direkt im ETH-Gesetz vorzusehen. Absatz 3 sieht die möglichen Massnahmen bei schweren oder wiederholten Verstössen vor. Der Entzug eines akademischen Titels kann nicht nur wegen schwerer Disziplinarverstösse und damit nach durchgeführtem Disziplinarverfahren erfolgen, sondern beispielsweise auch bei einem wissenschaftlichen Fehlverhalten (Art. 20a Abs. 3 ETH-Gesetz). Die Ausführungsbestimmungen (Zuständigkeiten, Verfahren etc.) können die beiden ETH selber erlassen; sie sind denn auch bereits in den bestehenden Verordnungen vorhanden. Diese Bestimmung

38 SR 414.138.1 39 SR 414.138.2 40 SR 414.110.37 41 Vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 478 f., und BGE 129 I 12 E. 8.5.

gilt auch für die Forschungsanstalten. Bei Bedarf können sie entsprechende Verordnungen erlassen. Die Bestimmungen des VwVG sind anwendbar. Absatz 4 ermächtigt schliesslich die Institutionen des ETH-Bereichs, sich im Einzelfall und auf schriftliche Anfrage hin gegenseitig über schwere Disziplinarverstösse zu informieren. Da es relativ einfach ist, von einer ETH an die andere zu wechseln, soll mit dieser Bestimmung verhindert werden, dass ein Studierender, der wegen schweren Disziplinarverstössen ausgeschlossen worden ist, im folgenden Semester an der anderen ETH sein Studium fortsetzt. Durch dieses Auskunftsrecht soll die ETH den Zulassungsentscheid in Kenntnis des Disziplinarverstosses treffen können.

5 Auswirkungen 5.1 Auswirkungen auf den Bund Die Vorlage enthält keine neuen Fördertatbestände oder Aufgaben für den Bund. Durch die vorgeschlagenen Änderungen sind für den Bund keine direkten Mehr- oder Minderkosten zu erwarten. Die Beiträge für den ETH-Bereich werden im Rahmen der jeweiligen BFI-Botschaften beim Parlament beantragt. Es sind keine personellen Auswirkungen für den Bund zu erwarten.

5.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete Da mit dieser Vorlage weder die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen noch die Finanzierung der ETH durch den Bund verändert werden, hat sie auch keine finanziellen, organisatorischen oder administrativen Auswirkungen auf die Kantone. Es ist offensichtlich, dass die Vorlage keine Auswirkungen auf Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete hat. Entsprechende Fragen wurden daher nicht weiter geprüft.

5.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, die Gesellschaft und die Umwelt Mit der Vorlage sind im Bereich der Volkswirtschaft, der Gesellschaft und der Umwelt keine neuen Auswirkungen zu erwarten; die entsprechenden Fragen wurden daher nicht weiter geprüft.

6 Rechtliche Aspekte 6.1 Verfassungsmässigkeit Die Vorlage stützt sich auf die Artikel 63a Absatz 1 und 64 Absatz 3 BV. Artikel 63a Absatz 1 BV verleiht dem Bund die Kompetenz, die Eidgenössischen Technischen Hochschulen zu betreiben, und Artikel 64 Absatz 3 BV gibt ihm die Kompetenz, Forschungsanstalten zu errichten, zu übernehmen oder zu betreiben.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die internationalen Verpflichtungen der Schweiz werden durch diese Vorlage nicht berührt.

6.3 Erlassform

Die Vorlage beinhaltet wichtige rechtsetzende Bestimmungen, die nach Artikel 164 Absatz 1 BV in Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung für den Erlass des Gesetzes ergibt sich aus Artikel 163 Absatz 1 BV. Der Erlass untersteht dem fakultativen Referendum.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden keine neuen Subventionsbestimmungen geschaffen, die einmalige Subventionen von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkehrende Subventionen von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen. Die Vorlage ist somit mit keiner Bestimmung der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

6.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vorlage zieht Anpassungen in der Professorenverordnung ETH vom 18. September 200342 des ETH-Rates nach sich, die sich neu auch auf Artikel 17 ETH- Gesetz abstützen wird (siehe Kommentar zu Art. 17 E-ETH-Gesetz unter Ziff. 4). Im Weiteren wird die Verordnung vom 5. Dezember 2014 über das Finanz- und Rechnungswesen des ETH-Bereichs43 um die Modalitäten der Verwendung des Ertrags des Energieverkaufs (siehe Kommentar zu Art. 10a E-ETH-Gesetz unter Ziff. 4) ergänzt.

42 SR 172.220.113.40 43 SR 414.123

6.6 Datenschutz

Die Vorlage enthält Bestimmungen, welche die Bearbeitung von Personendaten regeln (siehe die Art. 36a und 36f E-ETH-Gesetz). Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 19. Juni 199244 über den Datenschutz werden eingehalten. Die Beschaffung der Daten und der Zweck der Bearbeitung werden geregelt. Für die Betroffenen ist die Beschaffung und der Zweck ebenfalls erkennbar, und deren Einwilligung ist erforderlich.

44 SR 235.1

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz Art. Artikel AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung AHVG Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.10) AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts BBl Bundesblatt BFI Bildung, Forschung und Innovation BGE Bundesgerichtsentscheid Bsp. Beispiel Bst. Buchstabe BJ Bundesamt für Justiz BPG Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (SR 172.220.1) BPDV Verordnung vom 22. November 2017 über den Schutz von Personendaten des Bundespersonals (SR 172.220.111.4) BV Bundesverfassung BVGer Bundesverwaltungsgericht BWIS Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (SR 120) Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz DSG (SR 235.1) EAWAG Eidgenössische Forschungsanstalt für Wasserversorgung, Abwasserreinigung und Gewässerschutz EFD Eidgenössisches Finanzdepartement EFK Eidgenössischen Finanzkontrolle EFV Eidgenössische Finanzverwaltung EMPA Eidgenössische Materialprüfungs- und Forschungsanstalt EPFL Ecole polytechnique fédérale de Lausanne ETH Eidgenössische Technische Hochschule ETHZ Eidgenössische Technische Hochschule Zürich FKG Finanzkontrollgesetz vom 28. Juni 1967 (SR 614.0) MWh Megawattstunde PSI Paul-Scherrer-Institut PVO-ETH Personalverordnung ETH-Bereich vom 15. März 2001 (SR 172.220.113) SBFI Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SR Systematische Rechtssammlung SNF Schweizerischer Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung

SuG Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 (SR 616.1) VlG Vernehmlassungsgesetz vom 18. März 2005 (SR 172.061) VSB Verordnung vom 27. Juni 2001 über das Sicherheitswesen in Bundesverantwortung (SR 120.72) VwVG Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (SR 172.021) WBF Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WSL Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft Ziff. Ziffer